主任檢察官與檢察委員會之權力劃分

●于緒芬/文

主任檢察官與檢察委員會之權力劃分

●于緒芬*天津市西青區人民檢察院紀檢組組長［300380］/文

摘要：內容主任檢察官制作為檢察官辦案責任制改革的主要內容，是對原有檢察權的重新配置，必然會對檢察機關的內部機構設置、責權劃分產生重要影響。處于最高決策機構地位的檢察委員會，在實施主任檢察官制的框架下，如何實現兩者的協調銜接成為亟需解決的問題。本文在認真總結分析當前辦案責任制和檢察委員會在責權厘清方面存在問題的基礎上，借鑒上海等地主任檢察官試點工作的經驗，提出主任檢察官與檢察委員會之權力劃分的具體構想。

關鍵詞：主任檢察官檢察委員會銜接

黨的十八屆三中全會明確將主任檢察官制為主要內容的檢察官辦案責任制改革作為司法管理體制改革的重要內容。黨的十八屆四中全會在此基礎上提出完善主任檢察官辦案責任制，落實誰辦案誰負責的舉措，將主任檢察官制改革進一步向縱深推進。檢察委員會作為中國特色社會主義檢察制度的重要內容，具有科學民主決策、加強宏觀指導和實現內部監督三大功能，對于保證案件質量、維護司法公正具有顯著作用。抓好檢察委員會工作是抓好檢察機關中心工作的重要途徑和方式。而檢察委員會作為檢察機關的最高決策機構，如何在檢察官辦案責任制改革中，實現兩者權力的合理劃分至關重要。

一、主任檢察官與檢察委員會之權力劃分的核心問題

強化檢察官在司法工作中的主體地位，依法賦予其執法辦案的相應決定權，是檢察權司法屬性的內在要求。長期的檢察實踐中，強調的是檢察長或檢察委員會作為主體，代表檢察機關對外行使權利，以司法屬性比較典型的審查批捕職能為例，一般采取承辦人—科長（處長）—檢察長的行政化審批模式。如遇重大案件，按照《刑事訴訟法》規定，應由檢察委員會決定。檢察官作為辦案者處于審而不決的地位，違反了刑事訴訟的直接言辭原則，影響了檢察權的內部獨立。而檢察官辦案責任制，是以主任檢察官為主體的辦案組織享有一定范圍的辦案決定權，獨立承擔相應責任，并受到監督制約和職業保障的檢察業務工作機制。具體而言，是在檢察業務部門設置若干主任檢察官，以其為辦案組織的負責人并對案件辦理負主要責任的制度。主任檢察官制的核心內容在于對主任檢察官的“放權”，或者“還權”，也就是說要加大檢察官在行使諸如審查逮捕、公訴等具有司法屬性的檢察職能的獨立決定權。

主任檢察官制度在本質上是對現有檢察權的重新配置，其良好運行，離不開科學合理的權力劃分和規范的程序制約?！度嗣駲z察院組織法》第3條規定：“各級人民檢察院設立檢察委員會。檢察委員會實行民主集中制，在檢察長的主持下，討論決定重大案件和其他重大問題?！睓z察官辦案責任制中檢察官獨立行使職權的要求，與檢察委員會民主決策的規定存在一定沖突。同時，當前的檢察委員會工作也存在許多不容回避的問題，如：檢察委員會決策程序的行政色彩濃重、委員素質參差不齊、責任追究及考評機制不健全、缺乏有力的外部監督。在這種情況下，通過改革和完善檢察委員會工作，以程序制約權力，合理約束主任檢察官的自由裁量權限，是保證主任檢察官制真正實現司法公正和效率的必然要求。換言之，檢察官辦案責任制改革，如何實現對主任檢察官合理“放權”和利用檢察委員會嚴格“限權”，是處理好檢察官辦案責任制與檢察委員會關系協調銜接的核心問題。

二、主任檢察官與檢察委員會之權力劃分的具體構想

（一）依法、合理、逐步“放權”，循序培養主任檢察官司法的獨立人格

1．“放權”應依法。依據《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》，檢察長和檢察委員會是作為代表行使檢察權的主體。隨著法治建設進程的不斷加快，和司法體制改革的深入推進，1979年制定的《人民檢察院組織法》在許多方面已不能適應檢察工作發展的需要。但對于主任檢察官的“放權”范圍，必須具有足夠的法律支撐。在相關法律修改之前，主任檢察官獨立行使案件決定權的范圍，必須以檢察長授權為前提。同時，法律明確規定應當由檢察長、檢察委員會委員行使的職權，應當由檢察長或檢察委員會行使。

2．“放權”應合理。雖然目前很多實行主任檢察官制的國家，對于主任檢察官放權范圍廣泛，有的甚至擴大到所有案件的決定權，但司法體制改革應立足于本國具體國情，因地制宜。由于幾千年的傳統積淀，加之西方文化的不斷交融,形成了中國特色的法制體系。雖然我國的檢察官隊伍水平在逐年提高，司法環境也不斷改善，但不容否認的是與西方發達國家相比還有一定的差距。深刻的歷史、政治、文化影響，時至今日，社會關系的“人情”味道仍比較濃重，主任檢察官身處這樣的整體環境中，難免不受影響。因此，目前強調檢察官完全獨立辦案為時尚早。

3．“放權”應逐步。對主任檢察官的放權可以分為三個階段。第一階段是：檢察長給主任檢察官對一般刑事案件的的決定權，對于重大、疑難、復雜案件應提交檢察長或檢察委員會決定。此階段，對案件辦理實行檢察官辦理——主任檢察官決定和主任檢察官（可在普通檢察官的協助下）辦理——檢察長或檢察委員會決定的雙重辦案模式。第二階段是：除特別重大、疑難、復雜案件提交檢察長或檢察委員會決定外，賦予主任檢察官絕大部分案件的最終決定權。為增加實踐中的可操作性，本文認為應當對主任檢察官獨立決定的案件設置不低于80%的比例限制。第三階段是：待體制、機制、檢察人員素質等各方面條件完全成熟時，賦予主任檢察官對其辦理的所有案件的最終決定權，完全確立其獨立辦案的主體資格。

司法體制改革不可能一蹴而就，主任檢察官的獨立司法人格也需要循序培養?！胺艡唷敝挥泻侠?、逐步推進，并在實踐中不斷探索修正，才能最終實現司法公正、效率的目標。

（二）建立案件分類的剛性標準，以檢察委員會制衡主任檢察官的自由裁量權

由于法律對應提交檢察委員會討論的重大、疑難、復雜案件沒有明確界定，在以往的檢察工作實踐中，基層檢察機關經常出現的做法是，當案件在事實認定、法律適用上分歧較大，出現疑難復雜情形時，往往會選擇向具有領導關系的上級檢察院相關部門請示匯報，得到明確答復后依照執行。如果案件本身不存在難以解決的法律問題，但是對案件的處理結果有可能引起當事人自殺、上訪等比較大的社會風險時，案件往往會提交實行“集體責任制”的檢察委員會討論，由檢察委員會最終決定處理結果。檢察委員會在決定某些重大、疑難、敏感案件時，并沒有充分發揮其應有的作用，反而成了“承擔責任”的代名詞。

根據文章的構想，目前主任檢察官制處于案件分流的第一階段，即雙重模式并行階段。推行檢察官辦案責任制后，為避免主任檢察官出現上述為推卸責任把案件報送檢察長或檢察委員會審批，使改革流于形式，無法提升司法質量和效率的現象；同時避免主任檢察官權力的不恰當擴張和濫用，損害案件質量，產生司法腐敗的情況，需要根據審查批捕、公訴等不同檢察職能特點和要求，通過建立等級劃分的剛性標準，對于哪些案件屬于主任檢察官決定權限范圍，哪些案件仍應采取三級審批制，盡最大可能的進行細化規定。

在此問題上，上海、湖北等地主任檢察官制的試點經驗，在當前具有一定借鑒意義。在賦予主任檢察官對一般低風險案件處理的最終決定權，同時規定對重大、疑難、復雜高風險案件應由主任檢察官親自辦理，最終決定權仍由檢察長或檢察委員會行使的前提下，為案件設置風險等級。通過對案件性質、宣告刑期、證據復雜程度、社會影響大小等情況綜合進行評定，根據綜合風險高低，共分為若干等級。從而確定重大、疑難、復雜案件范圍。本文認為，為有效的加強對主任檢察官制的內部監督和制約，在有了明確的剛性標準后，對案件進行風險等級評定劃分的工作應交給案件管理部門進行。當然，對于主任檢察官在接到案件后，經過詳細審查，認為案件確屬應當提交檢察長決定的，經檢察長同

意也可以提交。對于提交檢察委員會討論決定的案件的程序，設定為由主任檢察官提出建議，應經檢察長批準后，可以提交。

（三）加強檢察長、檢察委員會對執法辦案活動的領導和監督

主任檢察官制強調的是改變以往案件行政化審批的模式，賦予主任檢察官作為獨立個體對案件的最終決定權。對于辦案人員在處理案件權力上的擴大，必然要求建立健全相應的監督制約機制，而加強檢察長和檢察委員會對主任檢察官制下執法辦案活動的領導和監督是必要環節。

1．應當明確主任檢察官與檢察長、檢察委員會的關系。主任檢察官依據檢察長授權，作為檢察辦案組織的主體，依法獨立行使辦案職權。但因其授權源于檢察長，必須服從檢察長的指揮、決定和命令。檢察長作為最高長官，檢察委員會作為最高決策機構，主任檢察官對于應當提交其討論的案件，必須依法提交不能擅自決斷，并對案件的事實和證據負責，對于檢察長、檢察委員會對案件做出的最終決定，必須嚴格依照執行。

2．檢察委員會應當充分發揮宏觀指導作用，及時總結辦案經驗和規律，通過調查評估、梳理總結案件辦理情況，依據法律規定，制定統一的執法標準，以此指導主任檢察官辦案工作，彌補檢察官自身辦案水平的不足，同時防范自由裁量權的濫用。

（四）必須實現權責統一

檢察機關內部的“案件質量標準”，規定了作為承辦人員的檢察官、部門負責人、檢察長以及檢察委員會應當承擔責任的情況劃分，責任形式。由于責任追究過于泛化，實際操作性有待進一步加強。因此，要協調銜接檢察官辦案責任制和檢察委員會兩者的關系，建立明確的責任追究機制是必不可少的環節。

1．明確責任劃分。由主任檢察官行使的權力，其對該決定承擔相應的責任；由檢察長或者檢察委員會行使的權力，此時負責辦案的主任檢察官只對呈報審批的案件的事實和證據負責，對最終的決定不承擔責任；需要明確的是：對于認定事實、適用法律沒有問題，而社會風險較大的案件，承辦人不但會面臨當事人上訪、纏訴等多重壓力，而且會更顧慮處理不當后責任追究的問題。對于此類案件的處理，本文認為只要主任檢察官是在進行了必要的釋法說理和勸解工作的前提下，嚴格根據案件事實，尊重法律的基礎上進行處理，即時造成了現實社會風險后果，也不應對主任檢察官追究任何形式上的責任。唯有如此，才有助于培養主任檢察官司法的獨立人格，同時避免因“維穩”而放棄法律原則，造成“鬧訪”和不良效應。

2．改革檢察委員會責任追究形式。由于檢察委員會的集體責任制，致使經過檢察委員會討論的案件，即便產生了法律錯誤，由于檢察委員會對案子的處理決定實行的是集體責任制，也難以將錯誤歸結于具體的檢察委員會委員。正因如此難免造成個別委員責任心不強，不注重提高業務水平，在發表意見時，人云亦云。甚至在處理個別案件時，由于種種原因，發表了背離法律的意見。要改變檢察委員會“集體責任”等于“無責任”的傳統，對外實行集體決定集體責任制的同時，制定詳細的內部追責標準，對檢察委員會委員進行有效的制約。

3．完善追責考核制度。確立執法責任終身制，同時明確追責情況:一是顯有疏失,二是故意為之。根據責任程度，分別承擔民事、行政和刑事責任。為避免損害司法獨立人格之培養，判斷有異不應屬于追責范疇。設立主任檢察官和檢察委員會委員考核檔案。對應當追責的情形和判斷有異的，均應計入檔案，扣減相應等級的分數?？己丝梢?年為限。扣減分數達到一定數量的，應當取消主任檢察官或檢察委員會委員資格。

4．實現主任檢察官和檢察委員會委員權責相統一，與此相適應的，應探索主任檢察官、檢察委員會委員職業保障機制，提高其政治待遇，設定特殊職務津貼，在暢通晉級渠道等方面給予相當待遇。

主任檢察官制是檢察機關管理構架由行政化、層級化向扁平化、專業化的重要轉變。突出了主任檢察官獨立辦案的地位，適應了司法工作規律，有利于實現檢察權的內部獨立。該制度的實行，是一項涉及檢察工作諸多方面的系統工程。除本文闡述的四個方面以外，在檢察官辦案責任制與檢察委員會關系協調銜接問題上，還需以實行主任檢察官、檢察委員會委員嚴格的任免準入制度為前提，健全對檢察官的專業化、精英化培訓體系，對主任檢察官制的組織形式以及檢察委員會工作不斷進行規范。