以法治思維提升檢察公信力的思考——以未檢附條件不起訴工作為范例

●趙桔水　李　坤/文

以法治思維提升檢察公信力的思考——以未檢附條件不起訴工作為范例

●趙桔水*浙江省杭州市蕭山區人民檢察院副檢察長［311202］李坤**浙江省杭州市蕭山區人民檢察院未檢科科長［311202］/文

摘要：內容在未成年人刑事訴訟案件中，附條件不起訴工作是檢察機關提升司法公信力的重要抓手。目前，由于附條件不起訴的適用標準規定不明確、適用程序繁瑣等問題，這一制度在司法實踐中適用率較低。應以法治思維推進附條件不起訴工作，促進提升檢察公信力。

關鍵詞：司法公信力未成年人檢察附條件不起訴社會幫教

黨的十八屆四中全會《決定》將司法公信力作為對司法工作的核心要求，設專章規定“保證公正司法,提高司法公信力”。加強檢察公信力建設，努力樹立法律監督權威，贏得人民群眾信任，已成為新形勢下事關檢察工作根本和全局的重大課題。

一、附條件不起訴工作是優化檢察品質、提升檢察公信力的重要抓手

在我國，檢察公信力問題是從司法公信力衍生而來的。司法公信力是指司法權憑借自身信用而獲得公眾信任的程度，這是一種具有信用和信任雙重維度，既能引起普遍服從，又能引起普遍尊重的公共性力量。［1］按照上述從公共權力的行使者和接受者雙向互動角度進行分析的邏輯，檢察公信力也應包含兩種狀態，一個是社會公眾的“信”，另一個是檢察機關的“被信”。［2］它的形成過程具有動態性，是一個正面評判與負面評判互相交互作用的動態發展過程。因此，檢察公信力建設是一個貫穿于檢察工作始終的問題，檢察機關行使職權過程中必須時刻勤勉盡責。

檢察公信力建設是一項復雜的系統工程。提升檢察公信力，必須在改善外部執法環境的同時，走內涵式發展道路。通過提升檢察工作品質,立足執法辦案樹立公平正義的法律形象和執法為民的社會形象。最高人民檢察院孫謙副檢察長在第五次全國公訴會議上指出，全面加強和改進公訴工作，必須更加注重提升公訴工作品質。注重遵循公訴工作規律，堅持理性、平和、文明、規范司法，有效提升公訴工作的法治化、精細化、現代化水平。［3］在實踐中，“執法理念先進、執法行為規范、執法質量過硬、執法效果良好、隊伍素質提升、人民滿意度高”已經成為優化檢察品質的努力目標。［4］

未成年人的健康成長關系著國家未來和民族希望，關系著億萬家庭幸福安寧和社會和諧穩定。最高人民檢察院為落實修改后的刑事訴訟法對未檢工作提出了新的要求。進一步加強未檢工作，是檢察機關貫徹落實黨和國家有關方針、原則和法律、政策，維護社會和諧穩定的需要。提升未檢品質，也是優化檢察工作品質的重要內容。在新刑事訴訟法規定的未檢工作特殊制度中，附條件不起訴制度為貫徹“教育、感化、挽救”方針和“教育為主、懲罰為輔”的未成年人司法理念提供了具體的制度支撐和實現路徑。在檢察工作實踐中積極開展附條件不起訴工作，可以促進檢察機關更新執法理念，規范執法行為，提升執法質效，從而在人民群眾中樹立良好的檢察形象，理應成為優化檢察工作品質、提升檢察公信力的重要抓手。

二、附條件不起訴制度適用現狀：理論空間與實際數量反差明顯

刑訴法修改后最高人民檢察院曾以各種形式強調要積極落實這項制度。依照有關法律規定，附條件不起訴適用于觸犯《刑法》分則第四、五、六章罪名，可能宣告刑為一年有期徒刑以下刑罰，符合起訴條件，但有悔罪表現的未成年人。實踐中符合上述條件的案件數量，是決定檢察機關在該制度上作為空間的關鍵因素。我們選取東部發達地區未檢工作新近起步的Z省、未檢工作基礎較好的特大城市B市和S市作為樣本進行分析。［5］

（一）應然的預判：適用附條件不起訴空間巨大

據調查，檢察機關落實附條件不起訴工作的潛力巨

大。如B市檢察機關2013年受理審查起訴的涉罪未成年人中，符合適用條件的占42.9%。再如Z省2014年所判決的未成年被告人中，判處非徒刑刑罰和免予處罰的占37.9%。綜合B、Z兩地情況，近兩年來都有近40%的涉罪未成年人從理論上講符合附條件不起訴的適用條件。

（二）實然的圖景：司法實踐中附條件不起訴適用較少

與上述理論上可能的數據相比，司法實踐情況卻存在較大反差：2013年B市附條件不起訴率6.2%，同期相對不起訴率26.2%；S市2013年附條件不起訴率僅占5.9%；同期相對不起訴率11%。Z省2013年附條件不起訴率僅為2.3%，同期相對不起訴率6%；2014年全省附條件不起訴率僅為3%，同期相對不起訴率為5.9%。從上述“二市一省”的情況來看，附條件不起訴適用比例都不到10%，而相對不起訴的比例卻明顯高于這個數字。

雖然上述數據不能反映全國未檢工作全貌，但足以證明，附條件不起訴工作的實際開展情況與其理論上的空間相比，仍存在較大差距。從發揮提高檢察公信力的功能來說，這項工作具有較大潛力。

三、司法實踐中附條件不起訴制度適用率低的原因

（一）附條件不起訴的適用標準規定不明確

第一，附條件不起訴適用條件和相對不起訴界限不清。雖然從理論上講，附條件不起訴與相對不起訴相比對犯罪嫌疑人具有更強的約束和懲戒性質，［6］但由于兩者存在可以交叉適用的案件范圍，再加之檢察實踐中相對不起訴適用一直存在泛化的傾向。致使對于涉罪未成年人適用相對不起訴比率遠遠高于附條件不起訴。第二，“可能判處一年以下有期徒刑刑罰”的條件在實踐中難以把握。根據《最高人民法院量刑指導意見》，審判機關確定宣告刑時考慮的因素相當復雜。尤其是多個減輕處罰情節疊加適用時，宣告刑更難以判斷，致使檢察人員在實踐中難以把握附條件不起訴適用標準。第三，和解不起訴和附條件不起訴的適用范圍也存在一定的重疊。在司法實踐中由于適用和解不起訴簡便易行，使得和解不起訴侵占了附條件不起訴的適用空間。

（二）附條件不起訴適用程序繁瑣

依照有關司法解釋，附條件不起訴比一般不起訴增加了聽證、考察、矯治教育等工作環節，還要面臨考察前、考察后兩次匯報，形成諸如考察方案、附條件不起訴考察教育協議書、附條件不起訴考察意見書等更多的工作文書。這需要檢察機關、幫教志愿者、社區矯正部門等多個主體的配合協調工作。作為這一系列工作的牽頭、組織和監督者，辦案檢察官需要身體力行地做好各項準備工作。使得長期處于案多人少壓力下的基層檢察官更加不堪重負，進而不愿適用附條件不起訴。適用程序繁瑣復雜，也是造成附條件不起訴案件隱性流失的重要原因。

（三）檢察人員執法理念不適應

附條件不起訴制度作為一種促使犯罪嫌疑人改過自新的懲戒警示機制，對于教育挽救犯罪未成年人具有重大意義。為實現這一立法宗旨，要求檢察人員更加注重對犯罪嫌疑人主觀方面的考察，并積極組織、參與幫教考察工作，對檢察人員的辦案效果意識和精細化程度提出了更高的要求。而實踐中由于種種因素限制，多數檢察人員只滿足于不辦錯案，對于符合附條件不起訴的案件，“要么追訴，要么一放了之”，直接作出起訴或不起訴的簡單化處理。檢察人員執法理念不適應未檢工作的特殊要求，是造成實踐中附條件不起訴制度適用率低的內在原因。

（四）未檢工作機制不健全

落實附條件不起訴制度所面臨的窘境在一定程度上也是當前未檢工作形勢的寫照。未檢工作科學發展需要建立一系列互相配合的工作機制。當前在以下兩方面仍存在障礙：第一，未檢專業化建設問題。雖然近年來各地未檢工作取得較快發展，但在機構設置、人員配備、工作職責范圍、未檢案件辦理模式等方面仍存在制約因素。第二，未檢績效考核機制問題。由于存在上述主客觀困難因素，如果沒有績效考核措施發揮導向作用，在趨簡避繁的自然理性支配下，附條件不起訴工作很難深入推行。但目前符合未檢工作特點的績效考核機制尚未建立，致使未檢工作發展缺乏機制上的推動力。

（五）社會化幫教預防體系建設不完善

附條件不起訴對象在考察期內的表現情況是檢察機關是否最終作出不起訴的重要依據。雖然檢察機關是這項工作的法定監督考察主體，但考察性的觀護措施僅憑檢察機關一家之力難以全面有效落實。因此，建立考察幫教組織，動員社會力量參與尤為重要。由于當前社會機構參與這項工作尚缺乏統一的機制性保障，同時對于居無定所的外來涉罪未成年人來說，因為缺乏監護或幫教條件，使得考察幫教工作難以落實，進而影響到附條件不起訴的落實。

四、以法治思維推進附條件不起訴工作，促進提升檢察公信力的對策

綜合分析上述制約附條件不起訴制度落實的各種因素，在法治思維和法治方式的統領下，應從以下幾方

面探尋破解之道：

第一，以規則促使權衡精于度，進一步明確附條件不起訴的適用標準。法治思維是權衡思維，要求執法者通過在不同價值之間衡平來尋求最佳解決方案。法治思維同時也是規則思維，應該具有確定性和可執行性。［7］司法實踐中要確立附條件不起訴的具體標準，以增強規則的可操作性。因此，應總結法院類案判決的量刑規律，為實踐中檢察人員預判量刑提供參考。進一步明確附條件不起訴、相對不起訴在類案中的適用參考標準，通過減少執法的隨意性拓寬附條件不起訴適用空間。

第二，以程序彰顯執法親和力，進而提升檢察公信力。附條件不起訴程序繁瑣是由這項制度本身的功能和立法宗旨所決定的，是實踐中難以回避的問題。積極落實這項制度，必須解決辦案檢察人員對辦案程序工作的認識問題。程序性思維是法治思維區別于其他思維的重要特征。程序是“使人民群眾從每一個案件中感受到公平正義”的重要途徑。未檢干警務必要認識到，我們所履行的程序性幫教考察工作在促使涉罪未成年人改邪歸正的同時，也會充分彰顯檢察人員執法親和力，樹立檢察機關執法為民的形象和檢察執法公信力。

第三，以建設性思維追求辦案效果，增強落實附條件不起訴制度的自覺性。法治思維還是建設性思維，是以修復被損害的社會關系為目的的，它要求我們在執法中必須注重辦案效果。要認識到，對未成年人犯罪的懲罰本質不在于打擊，而在于構建預防其犯罪的社會環境。附條件不起訴制度的確立，乃是對未成年人保護優先原則、國家親權理論、恢復性司法理論的實踐和深化，也是落實對涉罪未成年人的“教育、感化、挽救”方針、“教育為主、懲罰為輔”原則的需要。在執法辦案中要深刻理解上述司法理念，將對涉罪未成年人的矯治作為根本出發點，積極追求社會效果，不斷增強適用附條件不起訴制度的自覺性。

第四，推進未檢專業化建設，從機制上促進附條件不起訴制度的落實。法治思維是權利義務思維，權利和義務是判斷是非對錯的標準，權責分明是做好工作的必要保障。因此，建立落實附條件不起訴制度的長效機制，必須厘清未檢機構和人員的職責，推進未檢工作專業化。要統一未檢部門的收案范圍，保證未檢干警在辦案中集中精力落實對涉罪未成年人的幫教措施。要配齊配強未檢干警，在人員數量上保證精細化辦案的需要，同時挑選懂得未成年人心理、富有愛心、善于做未成年人思想工作的同志從事未檢工作。要建立符合未檢工作特點的考評機制，構建以辦案質量和幫教效果為核心，涵蓋幫教挽救、落實特殊制度、開展犯罪預防等內容的考評機制，科學、全面地評價未檢工作實績。

第五，推動社會化幫教體系法制建設，為落實附條件不起訴制度提供配套保障。為了保證實現教育、感化、挽救效果，必須在建立辦理未成年人刑事案件配套工作體系“司法一條龍”的同時，建立未成年人犯罪社會化幫教預防體系“社會一條龍”。要整合社會資源，建立未成年人司法的社會支持體系，為司法機關做好案外工作提供支持，彌補司法機關傳統職能對于教育涉罪未成年人的不足，促進涉罪未成年人矯正不良習慣，順利回歸社會。檢察機關應以法治思維和法治方式，積極推動政府加強對這項工作的支持、指導和協調，促進社會化幫教預防體系建設走上法治化發展道路。

注釋：

［1］沈德詠：《關于公信立院的幾點思考》，載《人民法院報》2009年9月8日第1版。

［2］參見梁進喜、張愛榮：《檢察執法公信力研究》，http://www.dffy.com，最后訪問日期：2009年7月7日。

［3］孫謙：《努力提升公訴工作水平，為全面推進依法治國作出新貢獻》，載《檢察日報》2015年7月22日第3版。

［4］吳春蓮：《運用法治思維和法治方式深化“品質檢察”建設》，載《杭州檢察（“法治思維·品質檢察”研討會?？贰?/p>

［5］統計數據來源：（1）《2013年度B市未檢案件情況分析》，載B市人民檢察院內網；（2）《2013年度、2014年度S市未檢案件統計分析》，載S市人民檢察院內網；（3）《Z省未成年人刑事檢察工作基本情況調查》，載最高人民檢察院研究室《檢察研究參考》2014年第2期；（4）Z省檢察院未檢處：2014年全省未成年人犯罪及案件辦理情況通報。

［6］汪永清：《法治思維及其養成》，載《求是》2014年第12期。

［7］羅欣：《未成年人附條件不起訴：以犯罪矯治為出發點》，載《人民檢察》2012年第20期。