行政執法與刑事司法銜接存在的問題與完善

●樊永明　張愛萍/文

行政執法與刑事司法銜接存在的問題與完善

●樊永明*張愛萍*陜西省西安市未央區人民檢察院［710000］/文

摘要：內容無論是行政執法還是刑事司法，都承載著維護社會秩序，保障公民、法人或者其他組織的合法權益的重要功能。作為不同的社會治理手段，行政執法與刑事司法在實際運行過程中，各依其制，各司其職，而且更存在著密切的聯系。本文通過對兩法銜接的現狀、存在問題和解決對策進行分析，以期推動社會主義法治建設。

關鍵詞：行政執法刑事司法治理手段兩法銜接

行政執法與刑事司法分屬于不同的執法體系，二者在執法主體、執法依據、執法權限等方面都存在差異。因此，為了有效甄別行政違法與刑事犯罪案件，使行政違法犯罪案件能夠順利進入司法程序并受到相應的法律制裁，就需要建立科學合理的行政執法與刑事司法銜接制度。

一、行政執法與刑事司法銜接的基本內涵

行政執法是指行政執法機關以及法律、法規授權的組織，在其職權范圍內，對涉嫌違反行政法規的行為作出處罰決定并執行的活動。行政執法具有四個方面的特征，分別是主動性、廣泛性、具體性和強制性。刑事司法是指擁有刑事司法權的國家機關，依法查處刑事犯罪案件、追究刑事責任的專門活動。刑事司法主體主要包括公安機關、法院和檢察機關。［1］

關于兩法銜接的概念，在理論界和實務界仍存有較大爭議。目前,對兩法銜接概念的界定，主要為實務部門，主要有以下三種觀點：第一種是將兩法銜接界定為辦案協作機制。所謂兩法銜接，是指以刑事執法機關為中心,將行政機關在行政處罰過程中的涉罪行為依法吸納到刑事司法程序中的辦案協作機制。第二種是將兩法銜接定位在程序機制，即兩法銜接是指具有行政執法權的國家機關、社會團體和企事業單位，在依法履行行政執法義務的過程中，發現行政相對人或第三人的行為可能涉嫌犯罪，將該案移送刑事司法機關處理，因而在行政執法機關和刑事司法機關之間所發生的程序性事務。第三種是將兩法銜接機制界定為如何移送涉嫌犯罪案件的工作機制，即兩法銜接機制是指工商、稅務、煙草、質監、銀監、證監等具有行政執法職能的政府主管部門或市場監管機構，在依法查處違法行為的過程中，發現涉嫌犯罪的案件或線索，將其移送司法機關處理，以及司法機關在辦案過程中，對不需要處以刑罰但應予以行政處罰的案件，依法移送行政執法機關處理的工作機制。［2］本文認為，目前兩法銜接的概念主要源自實務部門，實務部門對這一領域的研究，主要關注實踐中兩法銜接工作的開展情況以及尚不完善的現狀。［3］因此，兩法銜接的概念界定應從對行政執法與刑事司法程序機制的完善及加強檢察機關監督等角度出發明確工作機制，試圖建立起行政執法機關與司法機關之間互相配合的長效機制。

在行政執法與刑事司法銜接的過程中,從處理社會關系來進行社會管理的機制上來說行政權和司法權本質上是一致的,都是追求一種社會的公平正義，維護社會的和諧穩定,促進社會主義市場經濟的健康有序發展。但是，這是從法理與社會學的角度來探討的,從具體的法律規定來分析,行政執法機關與刑事司法機關之間是一種分工負責、相互配合和相互制約的關系,充分發揮著各自的職能作用,形成合力,打擊破壞社會主義市場經濟秩序以及嚴重危及公民人身權利與

財產權利的行為,從而更好地維護我國安定和諧的政治、經濟、社會環境,促進我國社會主義現代化建設的順利開展。

二、行政執法與刑事司法銜接的現狀及存在的問題

（一）行政執法與刑事司法銜接工作運行效果不樂觀

隨著依法治國理念的深入和司法改革的逐步推進，特別是中央及相關部門單獨或聯合出臺了一系列行政法規及規范性文件，以此來構建和完善我國行政執法與刑事司法的銜接機制。例如，2011年中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發的《國務院法制辦等部門<關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見>的通知》，體現了兩法銜接工作已引起了國家高層的關注，并進入了一個新的階段。但是，我們也應看到在實踐中，兩法銜接工作的運行效果依然不太樂觀，以罰代刑、有罪不究、司法認定擴大化等一系列問題仍時有發生，兩法銜接工作的運行效果還不太樂觀。

（二）有案不移或移送后司法立案及處理率低

近年來，雖然行政機關查處違法案件數量不斷增加，但是最終移送司法機關處理的案件卻相當少。從兩法銜接的實踐情況來看，“有案不移”是兩法銜接的難點之一。目前，行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的積極性依然不高，移送案件數量與實踐中一些領域犯罪案件高發的現狀不相符，一定程度上影響了行政執法與刑事司法的有效銜接。［4］另外，在兩法銜接實踐中，行政機關依法將涉嫌犯罪的案件移送司法機關后，司法機關立案率及處理率較低。在受理、立案階段，有的公安機關對行政執法機關移送的案件，受理時間滯后或受理后不予立案；有的公安機關則在受理案件后不及時審查并作出決定，逾期不予答復。

（三）行政執法與刑事司法銜接的法律位階低

2006年國務院頒布的《關于行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》（以下簡稱《規定》）,屬于行政法規范疇,其對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的條件、基本程序、違規責任等方面都作出了明確規定,但卻沒有具體規定監督機制。因此，實踐中，行政機關是否嚴格按照規定執行全憑自覺性和對案件的認識,很多已構成犯罪案件的行政違法案件也因該《規定》缺乏有效的監督機制，最后通過行政處罰途徑便加以處理了。最高人民檢察院制定的《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》是檢察機關內部的規范性文件,只是針對檢察機關的相關工作職責要求,本質意義上并不具有法律約束力,由于檢察機關直接偵辦的是職務犯罪案件,并不能針對行政機關移送涉嫌犯罪的行政違法性案件進行責任認定,因此《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》只是重申了檢察機關立案監督權,對行政執法機關如何向公安機關移送涉嫌犯罪案件卻無相關規定。這些立法缺陷在實踐中對行政執法與刑事司法的銜接工作的開展產生了極大的法律障礙,加之其他配套制度的不健全,從而制約了執法活動的順暢開展。

（四）部門利益作祟

我國學者的實證研究發現，現實中行政執法部門的工資、福利與該部門執行行政征收、行政處罰數額的多少直接掛鉤。處罰數額越高，回報也就越高，反之則越低。這就導致出現了案件的不予移送對于行政機關工作人員來說是一件有利可圖的事情。［5］這就使得行政執法機關將許多本應移送至刑事司法機關的案件卻做為一般的行政違法案件予以行政處罰來結案，也就是所謂的“以罰代刑”。加之監督和責任追究機制落實不到位，致使這種“以罰代刑”的做法得不到有效遏制，嚴重影響了行政執法與刑事司法的有效銜接。

三、完善行政執法與刑事司法銜接的措施

（一）完善兩法銜接的相關法律依據

目前我國的行政處罰與刑事處罰銜接制度在立法層面上存在的主要問題是現有法律規范效力比較低、分布比較散亂。因此建立科學有效的行政執法與刑事司法銜接工作機制，關鍵在于賦予其司法屬性，將其納入法律體系中去規范和調整。一是必須首先從源頭上完善行政執法與刑事司法銜接機制的立法工作，制定一部專門的有關行政執法與刑事司法銜接機制的法律，可以先從《行政處罰法》、《刑法》這些現有相關法律著手，從中挖掘可以清理修改之處，提前進行修正,為將來統一整合打好基礎。在單行刑法中附屬地規定行政處罰內容,或是在單行刑法中設專條或將行政處罰與刑事處罰規定在統一條款中,這樣有利于對某一專門問題進行以《刑法》為主的綜合法律調整,能夠較好地協調行政處罰與刑事處罰的關系。二是在立法活動中應該充分吸取具體行政執法機關的意見。因為行政執法活動是具有專業性、靈活性等特點，特別是針對一些經濟類案件，行政處罰相比刑事處罰更具實效性。充分吸取具體行政執法機關的意見既有利于了解真實情況，同時也能更好地保證做出正確的判斷。

（二）建立案件通報制度

要建立行政違法案件通報司法機關制度,行政執法機關在案件審查過程中應向刑事司法機關通報查處情況,并及時將處罰決定抄送檢察機關備案。在涉嫌犯罪案件移送公安機關辦押的同時，行政機關應通報給檢察機關,從而推動涉嫌犯罪的行政違法案件按照規定及時有效地轉入司法審查程序。公安機關和檢察機關也應將案件查辦結果及時通報給行政執法機關。在案件通報過程中,行政執法機關可以就涉嫌犯罪立案條件、證據收集固定等方面向公安機關、檢察機關進行咨詢,而公安、檢察機關在案件查辦過程中可以提出意見和建議,有關部門相互之間應及時作出調整,以達到最佳的執法效果。

（三）建立司法機關提前介入機制

在兩法銜接實踐中，行政執法機關在查處的行政違法案件過程中往往由于執法人員法律專業知識與意識不強、執法工作繁忙等原因，使得前期執法過程中忽略了證據保全和對相關線索的調查。這就為后續兩法銜接工作的開展帶來了困境。同時，由于現階段我國行政執法過程中仍存在大量以罰代刑、徇私包庇等問題，所以加強司法機關的監督力度也是十分必要的。因此，在兩法銜接制度的構建過程中，司法機關提前介入機制的增設不失為一種有效解決問題的途徑。公安機關和檢察機關在相關職能部門查處的同時提前介入調查，將引導取證工作向前延伸到刑事立案之前，防止證據滅失，及時發現并查處其中的瀆職犯罪線索，有效提升犯罪打擊力度，節省司法資源。

（四）健全問責機制

在我國兩法銜接的現有法律規范中，主要是以檢察機關監督為中心，促進兩法銜接的有序進行。然而對于違反相關規定，怠于移送案件的行為除了通報批評外，似乎沒有其他的追責機制。這就使得許多行政執法機關和刑事司法機關并不重視兩法銜接制度，往往敷衍了事。［6］因此，本文認為應當完善相關立法，并賦予檢察機關啟動行政處分程序的權力，規定有關機關的相應義務。當然，在加強檢察機關監督權的同時，也要協調行政執法機關的權責關系。行政執法機關本身工作范圍廣、工作強度大，如果過度要求行政執法機關在兩法銜接中承擔過多的責任，例如收集證據、確定犯罪嫌疑人，這勢必會影響行政效率的實現和兩法銜接制度的正常運行。因此，應理清行政執法機關的權責范圍。

（五）有效利用信息共享機制

造成兩法銜接不暢的最實際問題就是信息渠道不暢。運用高科技手段建立網上銜接的信息共享平臺是最為有效的解決方式。具體而言，就是行政執法機關與刑事司法機關依托平臺建立起實時性的溝通機制，實現案件處罰移送的網絡備案、案件流程的全面跟蹤、以及執法動態的公開交流等。目前，在已建立信息網絡平臺的上海市、云南省、廣東省、江蘇省、浙江省、吉林省等地兩法銜接工作皆取得了較好的成績。但是，由于受到客觀物質條件的制約，覆蓋全國的信息共享平臺的建立還需要時間。［6］

行政執法機關與刑事司法機關的共同責任是打擊違法及犯罪活動。實現行政執法與刑事司法工作的有效銜接,有利于發揮行政執法與刑事司法的互補優勢,也是提高執法資源效率的重要途徑。綜上，本文認為進一步完善行政執法與刑事司法的相銜：一是要建立完善的法律體系,為行政執法與刑事司法的銜接提供依據。二是要建立合理的行政執法人員考核制度,規范執法人員的執法行為。三是行政機關和司法機關在實務中要加強溝通。［7］

注釋：

［1］參見劉遠、汪雷、趙瑋：《行政執法與刑事執法銜接機制立法完善研究》，載《政法論叢》2006年第5期。

［2］參見廖劍聰、鄔煉：《檢察監督視野下行政執法與刑事司法銜接中的問題及其完善》，載《湖南警察學院學報》2011年第5期。

［3］參見劉遠：《行政執法與刑事司法銜接機制研究》，載《法學論壇》2009年第1期。

［4］參見甄貞、申飛飛：《行政執法與刑事司法銜接機制芻議》，載《人民檢察》2011年第15期。

［5］參見周佑勇、劉艷紅：《行政執法與刑事司法相銜接的程序機制研究》，載《行政法學研究》2008年第1期。

［6］參見王敏遠：《行政執法與刑事司法銜接問題實證研究》，載《法學評論》2009年第1期。

［7］參見宋維彬：《行政證據與刑事證據銜接機制研究——以新<刑事訴訟法>第52條第2款為分析重點》，載《法律適用》2014年第9期。