“選擇式強鎮”:鎮級行政改革的理論解釋

“選擇式強鎮”：鎮級行政改革的理論解釋

□葉貴仁連曉曉

摘要：長期以來，鎮級政府的行政管理權限與經濟社會發展極不相稱，嚴重制約了地方的可持續發展，在經濟發達地區尤為明顯。為了改變這種局面，地方政府開展了簡政強鎮改革，核心便是通過下放權力來擴大鎮級經濟社會管理權限。但縣級政府出于多種因素的考慮，通常選擇性地推動改革的實施，可以歸納為“選擇式強鎮”，其表現形式為地方政府上下級改革目標不一致、注重“形式績效”的改革過程和縣級不合理的權力下放，這種“選擇式強鎮”揭示了地方行政改革過程中容易出現的問題，同時反映了自上而下治理模式之下的一種靈活變通的行為，更是中央與地方關系的一個縮影。需要從整體意義上進行鎮級治理的制度設計，破除改革面臨的體制機制障礙，明確鎮級政府的職能與機構設置，進一步推動改革進程。

關鍵詞：選擇式強鎮；經濟發達鎮；強鎮；鎮級行政改革

收稿日期：2014-11-10

作者簡介：葉貴仁，華南理工大學公共管理學院副教授, 管理學博士，主要研究方向為地方政府與基層政治；連曉曉，華南理工大學公共管理學院本科生，推免為2015年浙江大學公共管理學院研究生，主要研究方向為地方政府與政治。

基金項目：國家社科基金青年項目“我國地方政府簡政強鎮事權改革模式跟蹤研究”(編號：11CGL076)；國家社會科學基金重大項目“城鄉一體化背景下的社會穩定體系建設研究”(編號：13&ZD041)。

中圖分類號：D63文獻標志碼：A

改革開放30多年來，隨著經濟社會的快速發展，長三角、珠三角、京津冀等城市圈出現了大量經濟發達鎮。它們的主要特征是：經濟總量巨大，每年的財政稅收在10億元以上；人口規模大，常住人口達10萬人以上；城市化發展水平高，已經承接了都市圈的部分公共服務職能。但是，受傳統的上下級政府間關系及鎮級體制設置的束縛，它的權責體系建設遠遠滯后于市場經濟需求，導致公共服務水平低下、條塊矛盾突出、社會建設落后等一系列問題。經濟發達鎮面臨的這一體制困境被形象地描述為“鎮級的權限、縣級的人口、市級的經濟”，嚴重制約了地方經濟和社會的發展。為了改變這種局面，廣東省、浙江省、江蘇省等開展了包括中心鎮培育、強鎮擴權、富縣強鎮和經濟發達鎮體制改革在內的一系列探索，并出臺了一系列簡政放權的政策，旨在加強鎮級公共管理和公共服務能力。然而，在改革的過程中，鎮級本應獲得更多的支持，卻由于改革方案被選擇性執行而導致改革效果大打折扣。本文將這一現象歸納為“選擇式強鎮”，并從鎮級行政改革的研究脈絡出發，分析其表現形式及作用機制，進而對其作出評價并提出對策建議。

一、鎮級行政改革及其研究脈絡

第一，鎮級行政改革的趨勢是強鎮，即強調鎮級政府作為治理主體的重要地位，應當擴大鎮的自主權，將許多由縣(縣級市)控制的相當一部分權限(決策權、財政權、執法權)下放給鎮；將鎮變為縣(縣級市)領導下的基層地方自治組織，擴大其治理空間和自主權，根據其地方性事務的需要自主設立工作機構*徐勇:《精鄉擴鎮、鄉派鎮治：鄉級治理體制的結構性改革》，《江西社會科學》，2004年第1期。。強鎮改革的主要難度在于改革方案在執行過程中存在著制度性障礙，上下級政府間的關系亟待厘清。有學者提出強鎮擴權改革中存在著諸多問題，如權力下放的合法性不足，重新建構上下級政府間關系的制度障礙，縣政府對改革過程的阻礙，以及改革觀念尚未達成共識等*馬斌：《“強鎮擴權”的諸多難題》，《浙江人大》, 2010年第5期。。也有學者指出在改革過程中出現矛盾現象：上級部門往往更多地將責任下沉，而權力的下放和配置相對較慢；行政分權較少考慮地方的具體情況，較多體現上級意志，而且會出現周期性的收放集分循環，形成上下級權責關系的“鐘擺效應”，導致政府間關系不穩定*孫柏瑛：《強鎮擴權中的兩個問題探討》，《中國行政管理》，2011年第2期。。

第二，選擇式強鎮的理論視角。有學者對順德簡政強鎮改革進行了個案研究，提出了“選擇式強鎮”的觀點：即區級政府在簡政強鎮改革過程中，出于對自身利益的維護，選擇性地(在一定范圍內增強鎮級政府權力與職能)推動改革*葉貴仁、錢蕾：《“選擇式強鎮”：順德簡政強鎮改革路徑研究》，《公共行政評論》， 2013年第4期。。 造成這種現象的深層次根源在于改革的動力來源和上下級政府在改革中扮演的角色差異，選擇式強鎮是自上而下的治理模式所衍生的。有學者認為新的制度安排通常由政治領導人做出，并要求在規定的時間內強制實施，作為下級的地方政府往往擔心改革對自身利益造成損失，形式上不能公開反對，卻演變成消極抵制，導致改革出現“執行差距”*李芝蘭、梁雨晴：《地方政府行政改革何以持續——廣東順德個案探析和啟示》，《學術研究》， 2012年第11期，第15頁。，即下級改革實踐者并未完全按照改革設計者的意圖來行事，而是做了適當的于己有利的調整。表現在縣級和鎮級的關系上，即強鎮的改革方案被保留性、選擇性地執行。除此之外，由于各個地區差異很大,地方政府完成一項制度的落實往往需要較長的時間，并且客觀上需要對制度本身進行修正以適應不同地區的需求。所以，地方在執行改革的過程中往往僅實現了“形式績效”而并非“實質績效”*劉玉照、田青：《新制度是如何落實的？——作為制度變遷新機制的“通變”》，《社會學研究》，2009年第4期。，表現為部分政策的內容被有意或無意地修改、遺忘甚至忽視。

簡政強鎮改革的出臺是省級政府的任務壓力和鎮級自身改革需求的雙重動力所致，改革可謂勢在必行，但是，在具體執行中卻出現了與改革初衷相悖的行為。本文將這一現象歸納為“選擇式強鎮”，即縣(縣級市、區)級政府在簡政強鎮改革過程中，出于主觀(對自身利益的維護)或者客觀(對現實狀況)因素的考慮，選擇性地(在一定范圍內增強鎮級政府權力與職能)推動改革的行為。它可以解釋近年來我國相應地方政府簡政放權、強鎮擴權的改革過程，但這不僅僅是行政體制運行過程中出現的問題，深層次上是對傳統“自上而下”治理模式的一種靈活變通的行為，更是中央與地方關系的一個縮影。

二、“選擇式強鎮”的表現形式

改革方針通常是省級政府制定的，雖然規定了執行框架并允許外界監督，但是由于改革精神無法被細致地量化，改革目標也難以被精確地表述，所以給作為改革執行者的縣級政府提供了選擇的空間。他們往往避開改革的難點，選擇縣級利益最大化的改革方案，而未充分地考慮到方案在鎮級的可操作性及被改革者的聲音。“選擇式強鎮”是縣級政府面對基層現實和上級壓力雙重挑戰之下的回應策略，雖然減輕了縣級行政資源短缺的壓力，卻未從根本上解決鎮級治理的難題。

(一) 上下級改革目標不一致

在改革的實施過程中，地方政府往往出于內在或者外在的壓力，對改革方案進行了部分的修改和調整，這一行為導致改革的具體細則與改革精神相悖，產生不同程度的執行偏差，使得改革偏離軌道，無法實現預計目標。例如，2010年6月，廣東省《關于簡政強鎮事權改革的指導意見》提出簡政強鎮改革的重要原則之一：“加快政府職能轉變，減少上級管理事項，擴大鎮級經濟社會管理權限，強化財力保障，做到權責一致，財力與事權相匹配?！?010年9月7日，順德區委辦公室《關于理順區鎮街道行政管理權限的意見》(順辦發〔2010〕63號)將這一原則相應闡述為“宏觀決策權上移(區級)，微觀決策權下移(鎮級)”。不難發現兩者的側重點有所不同，廣東省的改革文件意在加強鎮級財權，擴大鎮級自主權；而順德的改革文件則重在理順區、鎮兩級分工，強調鎮級微觀管理和服務。筆者2012~2014年的調研證實，廣東省所提的“加強鎮級財力保障”并沒有在縣級政府改革方案中得到如實的體現，縣級把改革重點放在了組織機構的優化和職能的調整上。強鎮改革后，鎮級的事權不斷增加，而財力卻沒有得到足夠的保障，不僅要承擔原有的支出項目，支付龐大的各項民生項目和社會管理事務支出，還要承擔所下放事權的執行、新增機構運作和人員管理等新增的成本費用，財政壓力巨大。由此可見，縣級政府對改革精神的選擇性貫徹已經阻礙了上級政府改革目標的實現。

(二)注重“形式績效”的改革過程

縣級在“選擇式強鎮”的過程中往往刻意將改革的內容模糊化以爭取更大的選擇空間，導致改革的具體舉措缺乏有效的論證，更談不上傾聽基層群眾的意見，并且縣級政府的選擇性行為多數是基于自身利益，缺乏對基層實際情況的關注，鎮級政府未必能夠接受這樣的方案。調研發現，上級政府通常在缺乏充分論證的情況下就開展改革，并且僅通過下級政府的工作報告作為判斷改革成效的依據，鎮級對改革的反饋意見也不能及時得到回應，雖然短期內呈現“大刀闊斧”的景象，但卻無法得到長期的有效執行。

另一方面，由上級制定的改革總方案往往是宏觀而不具體的，縣級政府在執行上有一定難度，卻又不得不在規定的時間內完成任務，因而只能“以偏概全”地完成目標。然而，這樣的目標落實往往是形式上的，僅僅實現了“形式績效”而非“實質績效”*劉玉照、田青：《新制度是如何落實的？——作為制度變遷新機制的“通變”》，《社會學研究》，2009年第4期。，改革沒有取得實質性進展，陷入形式主義的困境，打不開突破口。不僅如此，強鎮的過程往往伴隨著大量行政資源的耗費，包括人力、物力和財力，而“選擇式強鎮”的過程占用了這些資源卻并未實現既定的改革目標，造成極大的浪費。另外，改革的總方案被人為地肢解為局部的、短期的目標，改革的進程被無限期地延長，由此所造成的時間成本也不可估量。

(三)縣級不合理的權力下放

由于縣級政府和鎮級政府在改革中扮演角色的差異，鎮級往往處于被動地位，“選擇式強鎮”更是強化了縣級作為改革主導者的地位?？h級通常設計更加符合自身利益的改革方案而忽略了鎮級經濟社會發展的切實需求。我們在調研中了解到，鎮級政府普遍認為簡政放權已然成為上級政府部門“拋包袱”的事情：把“最難執行”的事情都下放到鎮級，然后將“收錢”的項目保留，直接導致鎮級工作運行不順暢，執法威信不足、行政效率低下。具體表現為：下放的權限缺乏相應的配套；權限下放隨意性大，有些直接面對群眾的事權卻不予下放，下放的權限未得到有效的銜接等。更為嚴重的是，除了執行規定的事權之外，強鎮改革之后，縣級部門還可以借改革之由直接給鎮下達任務以轉移縣級的壓力和風險，極大地增加了鎮級的工作負擔，嚴重打亂鎮級政府的日常運作，也導致鎮級將工作關注點放在完成上級的任務上，忽視了經濟社會發展的需要。

三、“選擇式強鎮”的作用機制

“選擇式強鎮”是縣級政府對改革目標的“過濾”或者“加工”，上級政府的改革精神僅僅得到部分體現；同時，改革方案植根于官僚體制內部，被天然地賦予了合法性；加上縣鎮兩級政府的角色差異和其他外在因素的推動，“選擇式強鎮”便由此而生。

(一) 縣鎮關系：行政資源再分配

周雪光認為中國行政改革面臨的核心難題是權威體制與有效治理之間的矛盾，龐大的官僚體制面臨著行政鏈條過長所帶來的高昂交易成本，集中表現在中央管轄權與地方治理權的緊張和不兼容：前者趨于權力、資源向上集中，從而削弱了地方政府解決實際問題的能力和這一體制的有效治理能力；而后者又常常表現為各行其是，偏離失控，對權威體制產生威脅*周雪光:《從“黃宗羲定律”到帝國的邏輯：中國國家治理邏輯的歷史線索》，《開放時代》，2014年第4期。。結合他的研究，本文認為“選擇式強鎮”正是縣級政府在以行政壓力為手段的官僚體制之下，主動做出的差異性的、地方性的改革探索。這一行為雖然對官僚體制造成一定的影響，但又因其處在權威體制所允許的范圍之內而被賦予了一定的“合法性”。

從縣鎮兩級的關系來看，縣級政府對鎮級政府具有充分的權威，即便是經過“加工”的改革舉措也能得以實施，這為“選擇式強鎮”的實施提供了條件。首先，在行政逐級發包和屬地管理的體制下，鎮級作為基層政府，不得不聽從縣級的命令，承擔各項任務*周黎安：《轉型中的地方政府——官員激勵與治理》，上海人民出版社2008年版，第54頁。。其次，自1984年中央將人事任免權下放到地方之后，縣級因此獲得了任命鎮級官員的充分權威：一方面，極大加強了縣級對鎮級的干預力；另一方面，也促使鎮級干部對縣級領導唯命是從，進而又增強了縣級領導驅使鎮級官員執行各項政策的動力。

由于一定的行政權力在兩級政府之間存在著此消彼長的關系，“強鎮”在某種程度上意味著“弱縣”。強鎮改革雖然有助于完善鎮級的權力結構，但卻潛在削弱了縣級權力。因此，作為改革具體方案的制定者，縣級往往出于對自身利益的維護，對改革的方案有所保留、有所調整。在這個過程中，縣級政府作為實際操作者，直接決定了改革的政策指向、實施方案和具體操作等重要環節。同時，這種既是“運動員”，又是“裁判員”的特殊身份也為其選擇性行為提供了便利。

(二)被改革者缺位：改革方案不合理

從改革方案制定的主體來看，鎮級政府作為社會管理和基層公共服務的執行者，直接面對社會的各項事務且具有最豐富的基層經驗，卻無法參與具體方案的制定，處于被動接受的地位。雖然政府間存在著雙向的交流機制，但在實際的運作中，鎮級的呼聲往往無法完整、準確地向上傳遞。被改革者在制定方案過程中的缺位也必然導致操作細則的針對性不強，淪為改革執行者和被改革者之間的博弈，并且這一過程往往是縣級向鎮級單向的任務輸出，缺少合理的調節機制和反饋機制。鎮級通常只能執行而不能反對，其反饋的意見也通常不能及時被采納?？傊?，鎮級缺位的改革方案進一步擴大了“選擇式強鎮”的空間。

從改革方案本身來看，大部分改革容易在組織層面建立相應制度，但是如何成為具有可操作性的細則還有一定距離。例如，一些省的簡政強鎮改革指導意見過于籠統、缺乏可操作性，地方政府不得不揣摩上面的意圖，從而增加了改革方案的主觀色彩；加上基層實際情況的復雜性和多樣性，“一刀切”的做法極易引發鎮級官員的不滿，縣級政府出于外部的壓力也不得不對改革方案進行調整，由此產生“選擇式”行為；除此之外，有些方案存在諸多可能導致上下級關系不清晰的隱患，卻缺少規避風險的機制。例如，強鎮擴權后，一些鎮級政府被賦予了縣級經濟管理權限，此舉在一定程度上模糊了縣與鎮之間的差別，可能導致一些鎮以“強鎮擴權”為借口以獲取更多的資金支持與權力資源。縣級出于多方面的考慮，最終模糊改革方案的內容，加大自身可操作的空間，以穩定縣鎮間關系。由此可見，改革方案設計不足，客觀上為“選擇式強鎮”創造了條件，甚至成為一種必然出現的現象。

四、“選擇式強鎮”的評價與政策性建議

“選擇式強鎮”突出了縣級政府在改革過程中的主導作用，利用其選擇的空間，選擇性地貫徹上級的改革精神，從而制定具體改革方案。由于該行為植根于自上而下的治理體制內部，因而被賦予了一定的合法性。其產生的效應是雙向的：一方面它體現了我國傳統“自上而下”治理模式下的靈活通變，一定程度上推動了改革的進程；另一方面，由于縣級政府的主觀色彩以及執行過程中的不順暢導致改革成效甚微。

首先，改革在一定程度上達到了“強鎮”的目標，通過權限的下放增強了鎮級政府的社會管理能力，提高了地方治理水平和治理能力。但是，并沒有把鎮級治理的重心轉移到社會管理和公共服務上來，鎮級領導人大量的精力和時間仍然集中在招商引資、發展經濟、城鎮規劃和土地開發等行為上。一方面，選擇性的行為導致縣級權力下放不徹底；另一方面，鎮級迫于“干部責任制”和各項任務指標的壓力，傾向于著力完成“硬指標”而忽略了“軟指標”。然而，在經濟社會不斷發展的情況下，加強與民生息息相關的服務性職能才是基層有效治理的關鍵所在，“選擇式治理”恰恰忽視了這點。

其次，改革完善了縣鎮兩級的政府職能劃分，一定程度上完善了治理體系。然而由于縣鎮兩級在改革過程中的不對等地位，縣級出于內外部環境的壓力，選擇性地執行改革精神而導致改革不徹底，并未完全實現改革目標。除此之外，縣、鎮兩級政府職能同質化現象仍然嚴重，管理內耗增多，行政成本隨之上升；縣級引領統籌經濟社會發展和推進治理現代化的能力不強；鎮級權力與責任、公共事務與人員編制不匹配，鎮級所承擔的一些審批和執法事務專業水準有所下降，執行標準不一，監管有所弱化等。

值得一提的是，“選擇式強鎮”不僅存在于縣鎮兩級政府的運作中，更是我國中央和地方關系的一個縮影。它根本上反映了我國國家治理存在的一個重大缺陷，即沒有理清地方政府之間的權力和責任的邊界，缺乏相應的制度設計。與之相對應，上級政府有著對下級政府的任意干涉權，無形中對下級政府產生政治壓力。除此之外，由于中國的行政體制是向上負責制，部分地方政府改革創新的目的是追求短期績效，長期來看可能導致嚴重后果。提倡“政府創新”的動機是好的，但是調動所有的行政資源去做這件事情未必是好事，可能會推動地方政府“造假”。經過回訪發現，幾年之后，一些當初制度設計的亮點可能早已不復存在。有些改革短期來看卓有成效，長期卻無法持續。例如，深圳的網格化管理，將一個街道很多的組織、官員重新組合，就是為了實現某一短期目標，會導致制度機會主義，難以持久*此部分觀點得益于2014年9月19日浙江莫干山會議期間，同著名學者周雪光教授的交流，特此致謝。。

2013年十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。”未來的簡政強鎮改革應當重視鎮級治理的合法性，在自下而上探索的同時，也需要由國家治理機制自上而下的推動改革，并配套同步舉措。本文的政策性建議如下：

(一)破除改革面臨的體制機制障礙

第一，《決定》指出，“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革……直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理”。未來改革的核心是賦予鎮級更為廣泛的公共管理和公共服務權力，根本目的在于建設服務型政府，服務民眾、企業和社會；通過系列舉措還權于民、還權于社會，理順政府和社會、社區之間的關系。繼續開展商事登記制度改革，降低準入門檻，同步推進投資領域審批改革和新型市場監管體系研究，構建起“寬進嚴管”的監管體系和國際化、法治化的營商環境。通過上述改革，核心內容是完善地方政府的治理機制，明確鎮級自主權，擴大其相應的治理權力和空間；其中，經濟發達鎮的未來發展定位應當上升到小城鎮建設的高度，否則將無法適應我國城市化快速發展的需求。

第二，突破傳統體制機制障礙。思考改革背后蘊含的政府與市場、政府與社會關系變遷的邏輯，未來改革要在鎮級組織架構、決策方式、治理模式等方面進行融合與重組。既要有上級政府下放鎮級行政審批權限的縱向簡政，也要有鎮級向社會組織購買公共服務，將社會資源納入公共服務領域的橫向簡政。改革還要考慮到歷史的因素，即原來的改革沒有解決的問題。深層次來看，改革需要破解計劃型的行政模式與多元化的市場經濟和社會結構之間的矛盾，建立與市場經濟相匹配的一系列基礎性制度。要積極培育和扶持社會組織，引導其健康有序發展，通過購買服務、財政資助，授權等方式，以優化資源配置為準則，把政府需轉移的職能和事項交由市場中介、行業協會、文化團體等社會組織承擔；健全社區組織建設，積極發展社區慈善福利會、外工輔助站等非政府組織，更好發揮社會組織的作用。

(二)明確鎮級政府的職能與機構設置

第一，《決定》指出“加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責”。未來的改革應當側重于細化鎮級不同部門的職能，補充必要的編制，而不是精簡人員。鎮級政府的職能設計應當側重于執行，根據不同類型公共事務的不同特點合理界定鎮級政府的職能范圍。還要明確事權和財權關系、劃分兩級政府的收入和支出，重新確定縣、鎮的稅收分成。按照市場經濟和社會發展的需要，加快鎮級職能轉變，進一步理順政府與市場、社會關系，形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理和公共服務格局。后續還要使之從直接管理者的角色轉變為規制者、監管者和服務者的角色。通過優化權責和資源配置，把職能重疊的可能性降到最低，解決過去部門職能交叉、多頭管理、相互扯皮的問題，增強鎮級政府的協調性和執行力。

第二，《決定》提出“統籌黨政群機構改革，理順部門職責關系，積極穩妥實施大部門制?！睆V東省在鎮級政府推行兩塊牌子、一套人馬的黨政合署辦公體制，開我國鄉鎮行政體制改革之先河。但是，鎮級改革的關鍵在于設立與其職能行使相對應的機構、人員、資源，而非僅僅靠設立一個“大部門”就能解決實際問題，如果不具備相應的權力和資源，部門再大都無法達到改革的真正目的*葉貴仁:《權威體制下的分散式改革模式研究——以廣東省大部制改革為例》，《學術研究》，2013年第3期。。未來的鎮級機構設置的調整應當持一種理性、可行的心態，不必急于推廣“大部門”、“少機構”的模式，改革必須因地制宜。不必拘泥于某種固定不變的模式，而應一切從實際出發，尋找最適合自身的治理模式。

(三)從整體意義上進行鎮級治理的制度設計

不能僅僅站在鄉鎮現有問題的立場思考如何改革，還要考慮到隨著經濟社會發展可能出現的新問題、新情況，從整體上思考相應制度設計的完整性。為了應對各地不斷變化的行政生態環境和不同地方的治理差異，地方政府需要不斷進行改革探索。探討因地制宜式的改革方案，盡量避免簡單的“一刀切”做法。地方政府最大限度地進行政策試驗，恰恰體現了權威體制同有效治理之間的辯證統一關系。

從整體意義上探討多元的上下級地方政府間關系，即經濟發達鎮同省、市(地級)政府之間的直接往來模式?？傮w上來看，單獨強調“強鎮”還是“弱鎮”改革都有問題，即無法預期改革舉措可能造成的政府間關系不穩定和行政運行的失序狀態，而這是決定改革能否成功的重要因素。總之，中央政府要對各地的改革經驗進行分類，并且在立法上體現各地的差異性，這將大大增強自上而下的政策執行力度。

上下聯動，避免出現“下改上不改”的尷尬，下級政府的改革要同上級政府的“制度設計”相互配合。上級政府(省級)層面，需要對地方出現問題的根源與本質有清醒的認識，進而提出改革方向；而要將這些改革成效落到實處，離不開地方政府不懈地探索與實踐。這是一個不斷循環反復的過程，而要做到在每一次循環中都有提升，則需要上級與下級共同努力?！爸贫仍O計”可以給出鎮級體制改革的總目標、原則性要求和改革方向，但是更應當鼓勵通過縣級、鎮級政府的改革實踐來檢驗制度設計的合理與否?！?/p>

(責任編輯：熊覺)