利益實現的邏輯:以群眾工作構建基層民主的社會基礎

利益實現的邏輯：以群眾工作構建基層民主的社會基礎

□王海峰

摘要：民主是在人的發展與制度變遷的相互促進中發展的，建構民主的前提條件是要創造和培植民主賴以生長的社會基礎。社會由人構成，人是社會存在的主體，人在民主發展中的主體地位決定了群眾利益是民主的社會基礎的根本。在中國的政治邏輯中，基層民主的發生和發展離不開政黨的作用。中國共產黨在不斷規范基層民主的同時，也在不斷推動基層民主的發展。在黨的工作體系里，承擔此角色、發揮此功能的就是黨的群眾工作，群眾工作體系是政黨直接與社會發生聯系的實踐載體和工作平臺。在群眾工作的過程中實現群眾利益是社會發展的基礎，也是基層民主發展的有效動力，群眾工作過程就是群眾利益的實現過程。實現群眾利益，要求黨的群眾工作須以政權為依托，以服務為載體，以制度為支撐，以治理為機制，以法治為保障，來創造基層民主的社會基礎。

關鍵詞：利益實現；群眾工作；基層民主；社會基礎

收稿日期：2014-4-23

作者簡介：王海峰，中共湖南省委黨校黨建部副主任，副教授，政治學博士，黨建專業博士后，主要研究方向為當代中國政治、黨的建設。

基金項目：2011年國家社會科學

中圖分類號：D262.11文獻標志碼：A

基層民主是社會主義民主政治建設的基礎性工程。基礎不牢，地動山搖，基層民主的平穩有序發展，可以為中國的整體性民主建設提供深厚的群眾基礎和社會基礎，也只有基層民主的健康有序，才能保證整個社會主義民主政治大廈的堅實穩固。但是，任何民主政治都是人的發展與制度變遷的相互促進的有機體，民主終究是要解決人的生產與生活的秩序問題，民主的成熟與鞏固也需要諸多支撐條件的。因此，基層民主的發展需要放到人與社會的發展邏輯中思考。在中國的政治邏輯中，中國共產黨的建設在很大程度上決定著政治建設和政治民主的走向和議程，基層民主的發生和發展因此離不開政黨的作用。群眾工作作為黨的根本工作方式，無疑與基層民主實踐有著緊密的聯系。為此，本文從政治學出發，考察群眾工作在基層民主發展中的重要政治作用以及如何發揮作用。

一、發展民主與民主的社會基礎

在世界的逐步去魅中，傳統的權威被戳穿、取代或喪失，獨裁與專制勢必被打破，民主成為統治者正當、合理、有效的合法性來源。民主的本質是人民的統治和人民當家作主，尋求的是多數人的權利，要求的是對公權力的制約與對個體的保護。從人類文明歷史發展的內在邏輯來看，人的自由本性和人類社會生活向善的內在規定性決定了“人民的統治”、“人民當家作主”是人類的內在價值訴求，也是人類以各種形式組織起來，在共同體中生存發展的基本制度形式，民主因此成為人類構建公共生活的出發點和基本歸屬。作為天下公器的民主，既是一種理想的生活方式，也是一種現實的政治形態和國家制度。

從人與社會的基本關系來看，在一定意義上，民主的本質其實是人在社會中不斷解放，追求人的自主性以實現人的主體性的過程。因為民主呈現的主體是人，人是合群的，其現實存在必然構成社會，個體對民主的追索，必然上升為民主與社會的關系。也就是說，現實的民主不僅表現為一種理想，更體現為一種具體的行動和秩序，這種秩序的基礎是組成社會的人不斷解放和社會逐步獨立。依據馬克思的理論，人類自我解放是在三種社會形態中遞進的：第一種社會形態是人處在各種“人的從屬關系”之中的社會形態，在這種社會形態中，個人沒有自由，沒有獨立和自主，因此也就沒有社會管理可言；第二種社會形態是人獲得相對獨立性的社會形態，相比較前一種社會形態，人的獨立性擺脫出了人的從屬關系，但是，仍然“以物的依存關系為基礎”，即以接受在商品交換關系中物的力量統治為基礎的，在這種社會形態中，個體的主體意識、權利意識開始蘇醒，諸如契約、法治、民主、自由、個人財產等價值理念開始確立，這時，個體開始產生對共同體秩序、社會生活進行管理的訴求；第三種社會形態是“自由的個性”的社會形態，即人同時擺脫了自然和社會外部強制而自由和獨立的社會，也就是 “自由王國”。*馬克思：《政治經濟學批判大綱》第1分冊，人民出版社1975年版，第94頁。林尚立分析指出：“在馬克思的這三種社會形態中，現代社會是隨著第二種社會形態的出現而誕生的。”*林尚立：《中國共產黨與國家建設》，天津人民出版社2009年版，第75頁。現代社會出現和誕生的意義是重大的，它不僅催生了多元競爭、自由平等、民主法治等現代公民理念和制度，更重要的是個人的私有財產被法律確認并被保護下來，使每一社會成員都成為獨立的物質利益主體，使每一個社會成員成為能夠進行自我自主支配的獨立的“市民”和“法人”，并在政治和法律領域內獲得政治平等。正是在現代社會里，人獲得相對的自主性，基于保護現代公民權利和個人財產權的現代民主開始出現，也就是說，現代民主是建立在人的不斷解放和現代社會基礎之上的。馬克思指出“政治解放一方面把人變成市民社會成員，并成為利己的、獨立的個人，另一方面把人變成公民，變成法人”。*《馬克思恩格斯全集》(第一卷)，人民出版社1956年，第448頁。這樣，人的社會生產的物質生活和人的政治生活也就分離。人民終于能夠在政治上平等地享有政治權力，盡管社會的不平等依然存在。“歷史的發展使政治等級變成社會等級，所以，正如基督徒在天國一律平等，而在人世不平等一樣，人民的單個成員在他們的政治世界的天國是平等的，而在人世的存在中，在他們的社會生活中卻是不平等”。*《馬克思恩格斯全集》(第一卷)，人民出版社1956年，第344頁。因此，人的解放和社會的獨立是真實的民主得以生成的條件，也就是實現民主的基礎。正是基于此邏輯，馬克思認為法和國家的形式既不能從它們本身來理解，也不能從所謂人類精神的一般發展來理解，相反，它們源于物質的生活關系，這種物質的生活關系的綜合，應該到政治經濟學中去尋找。因此，民主的源頭和基礎應該到經濟形態和現代社會中去尋找。著名政治學家里普賽特通過實證研究，不僅分析了經濟的增長與民主成長之間的關系，“財富的水平同樣會影響一個國家能夠在他的公務人員與政治家中培植起普遍主義原則(競爭選舉、無私從政)的成功程度。國家越是貧窮,越是強調裙帶關系——親戚和朋友的支持。普遍主義原則的薄弱將減少作為現代民主國家的一個條件的有效官僚政治成長起來的機會。”*Seymour Martin Lipset,Political Man: The Social Bases of Political, Baltimore, Maryland: The JohnsHopkins University Press, 1981.pp39.還指出了以公民文化為載體的政治人的場域和公民社會的結構是穩定的民主得以生成的必要條件。“穩定民主的幾率仰賴于提升社會階層、群體和個人多重交叉的政治性隸屬關系的程度。如果人口中占優勢比例的部分都受到來自相互沖突的政治力量的交叉影響,那么這些群體和個人就會傾向于減輕政治沖突的強度。”*Seymour Martin Lipset,Some Social Requisites of Democracy: Economic Development and PoliticalLegitimacy,The American Political Science Review, Vol. 53, No.1.(1959), pp.69,105.羅伯特·帕特南也論證了由人的集體活動所形成的社會資本對民主的意義。“世界各國的經驗表明，對于民主制度的績效來說，至關重要的要素是普通公民在公民社會中充滿活力的群眾性基層活動。”*[美]羅伯特·帕特南：《使民主運轉起來》，中譯本序，江西人民出版社2001年版。“社會資本的存量，如信任、規范和網絡，往往具有自我增強性和可積累性。良性循環會產生社會均衡，形成高水準的合作、信任、互惠、公民參與和集體福利。它們成為公民共同體的本質特征。與此相反，缺乏這些品質的非公精神的共同體，也是自我增強的。在惡性循環的令人窒息的有害環境中，背叛、猜疑、逃避、利用、孤立、混亂和停滯，在互相強化著。”*[美]羅伯特·帕特南：《使民主運轉起來》，中譯本序，江西人民出版社2001年版，第127-128頁。實際上，托克維爾、馬克斯·韋伯、里普賽特、帕特南等西方對民主的實現達成的共識是：穩定的民主需要多元的政治要素和社會要素的支撐，主要包括，政治寬容的價值，公民文化、社會自治、中產階級和階層、穩定的經濟增長，官僚體系、法治規則等。也就是說，建構民主必須建立于一定的社會基礎之上，尤其是在在一個缺乏民主基礎的發展中國家,建構穩定的民主制,其前提條件是要創造和培植民主賴以生長的社會基礎，這主要包括相當高的經濟發展水平、充滿活力的市民社會、穩定且龐大的中產階層和有底蘊的公民文化。

二、基層民主發展與群眾利益

中國作為后發現代化國家，發展民主是執政黨的生命力所在，基層民主則是社會主義民主最廣泛的實踐。盡管中國基層民主的起步是國家源于對基層秩序的需求，更多是將基層民主作為一種管理社會的手段和機制，但是，基層民主一旦啟動，民主自身的內在邏輯必將作為一種基礎力量甚至是根本性力量去影響民主發展的內在結構和外在形態。因為民主從根本上是來源于社會，民主發展的根基一定是依存于和復歸于社會，從社會之中汲取力量、更新血液，從社會發展變革的過程中探尋動力，建構形態。社會由人構成，人是社會存在的主體，民主的基本屬性決定了人在民主發展中的主體地位，因此人民群眾是民主發展真正依托和歸宿。“思想本身根本不能實現什么東西。思想要得到實現，就要有使用實踐力量的人。”*《馬克思恩格斯文集》(第一卷)，人民出版社2009年版，第320頁。人民群眾是實踐的主體，是歷史的真正創造者。因此，基層民主發展的必然是為了人民，以人民群眾為中心，而人民群眾的根本則是利益。利益問題，是現代政治要解決的根本問題。利益既是人民群眾社會聯系的基礎，又是社會關系的集中體現。馬克思在《神圣家族》中指出：“感性的印象和自私的欲望、享樂和正確理解的個人利益，是整個道德的基礎。”*《馬克思恩格斯全集》(第二卷)，人民出版社1957年版，第165-166頁。對個體利益的認識和把握，是歷史唯物主義群眾利益觀的邏輯起點。正是有了個體利益，才有了公共利益，個人利益在歷史上的任何時候，都是公共利益形成發展的基礎；正是有了個體利益，才創造和形成了社會的本質和社會聯系這種客觀現實。所以恩格斯說：“每一既定社會的經濟關系首先變現為利益。”群眾是最大的民主，在中國講民主就是講群眾，而講群眾核心是保護群眾的利益，視人民群眾的利益高于一切，將人民群眾的利益置于第一位，因此，群眾利益成為民主的社會基礎的根本。

群眾利益的實現是人民民主的內在規定。從政治制度層面看，民主是一個由公共權力的代表性所產生的民眾認同程度的合法性問題；從政策過程來看，民主是一個政府體系對民眾需求實現程度的有效性問題。人民民主的本質就在于，享有平等權利的人民群眾成為國家權力的源泉，由群眾所構成的人民也因此成為決定國家的最終力量。人民民主尊重人民群眾的主體地位,認為群眾是公共權力的來源和基礎。人民民主的建構是以保障人民利益作為至上方略的，核心是人民當家作主。在《共產黨宣言》中馬克思、恩格斯曾莊嚴宣布：“過去的一切運動都是少數人的，或者為少數人謀利益的運動。無產階級的運動是絕大多數人的，為絕大多數人謀利益的獨立的運動。”*《馬克思恩格斯選集》(第一卷)，人民出版社2009年版，第411頁。中國共產黨在中國的民主化進程中，其使命和追求就是建立實現人民群眾利益的人民民主。人民民主的政治意義在于：能夠有效地限制國家成為直接奴役社會的力量、或者成為某一個利益的代表與普遍的人民利益對抗、或者成為一部分人統治和壓迫另一部分的工具，保證了國家屬于人民，人民治理國家。在中國的政治邏輯中，人民民主是在人民內部多元力量的聯合與團結的基礎上形成的。在黨的政治實踐中，人民民主就是從“各革命階級聯合專政”的新民主主義政治發展而來的。因此，人民力量的聯合與團結是人民民主的前提。人民民主的基本價值是人為發展之本，發展以人為本；人民為國家之本，國家為人民服務；人民當家作主，共建人民國家。*林尚立、趙宇峰：《政治建設的中國范式：論黨建在中國發展中的重要政治作用》，《社會科學戰線》，2014年第1期。在黨的工作議程中，從“群眾利益無小事”的原則出發，凡是涉及群眾的切身利益和實際困難的事情，再小也要竭盡全力去辦。”這里，已經指明了民主發展的一個實質問題，即群眾利益是民主發展的根本。

群眾利益的實現是基層民主真實發展的標志。利益關系在本質上是人們的經濟關系和生產關系的反映，利益關系是社會關系的核心，是一切社會政治生活的原點。“追求利益是人一切活動的動因，人們奮斗所爭取的一切都同他們的利益有關”*《馬克思恩格斯全集》(第一卷)，人民出版社1995年版，第82頁。民主實現的重要表達形式就是公共權力能夠為社會提供公共產品和有效的公共服務，以滿足人民群眾日益增長的公共需求和公共利益訴求，即群眾利益。民主的過程實際是利益的表達和整合的過程，基層民主就是要對復雜的社會利益進行利益調整和利益整合。基層民主所要形成的人民群眾在政治上的平等主體地位，所創造的各種人民群眾參與政治的形式，都有利于人民之間通過平等參與、公正協商的方式解決利益沖突，實現良好的治理。從這個意義講，群眾利益是推動基層民主發展諸多要素和各種條件能夠發生作用的基本紐帶，群眾利益也是基層民主發展的核心內容，群眾利益維護直接關系到基層民主能否真正成長和壯大。而基層民主的發展只有充分發揮利益代表功能、利益整合功能和利益實現功能，協調多元利益，有效妥善處理各種利益關系，認真考慮和兼顧不同階層、不同方面群眾的利益，才能獲得持久的生命力。只有讓人民群眾對黨與政府的認同建立在利益滿足的前提之上，讓群眾從過去那種“感恩性”認同轉變為利益認同，真正將黨看成是代表和維護其根本利益的“自己的黨”，真實的民主才會生成。

三、群眾利益邏輯下的群眾工作

任何民主追求的實現最終都離不開國家。在中國的政黨-國家體制中，基層民主的發展更離不開政黨的作用。作為國家建設的領導力量，中國共產黨在不斷規范基層民主的同時，也在不斷推動基層民主的發展。在中國共產黨的實踐工作體系里，承擔此角色，發揮此功能的就是黨的群眾工作，群眾工作體系是政黨直接與社會發生聯系的工作平臺和實踐載體。

群眾工作是代表群眾利益和表達群眾利益的基本途徑。中國社會的基本矛盾決定了利益代表問題是黨領導和執政的最根本問題，黨有效合法執政的內在邏輯是以服務與保護群眾利益為起點的，黨和人民事業能不能順利發展，關鍵在于我們黨能不能始終代表和表達群眾的利益，始終保持同人民群眾的血肉聯系。在社會利益結構多樣化、利益關系復雜化的情況下，作為黨的生命線的群眾工作，就是一種有效的群眾利益的代表和表達機制。群眾工作立足于表達最廣大人民的根本利益、最大多數人的利益和不同方面群眾的各種合法的利益要求，實現黨與人民群眾間經常的、適時的、廣泛的密切聯系，暢通黨與人民群眾的聯系及利益表達的渠道，把握人民群眾對不同利益的關注，解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，從而平衡多元的社會利益，協調復雜的利益關系，有效地推進經濟與社會的全面進步和發展。

群眾工作是協調群眾利益和整合群眾利益的基本途徑。群眾利益協調是市場經濟條件下社會發展的穩定器。市場經濟一個重要特征就是利益的分配非均衡帶來社會的差異性，以競爭推動差異，以差異促進競爭。并且，隨著市場在資源配置中決定性作用的發揮，混合所有制經濟的發展，工業化、城鎮化和經濟結構的加速調整，社會組織形式、社會結構的快速變革，黨將必須民面臨一些亟待解決和深層次的矛盾和問題，這就需要執政黨必須創造一套合理有效的利益協調與利益整合的機制。黨的群眾工作作為黨聯系群眾的主要方式，在本質上，是協調國家與社會的關系，行使群眾利益協調和群眾利益整合的一套工作體系。它能夠在社會結構功能變遷的過程中，及時了解并引導人們的思想動態和利益趨向，掌握群眾之間的利益關系和利益沖突，疏導情緒，化解矛盾，實現不同社會群體利益取向的多樣性與差異性的統一，從而把握社會脈搏，聚合社會資源，從容進行社會整合。

群眾工作是引導群眾組織發展和群眾應急管理的基本途徑。 “中國政治結構中的群眾組織被認為是用來動員一般的民眾來輔助與支持黨和國家機構的工作。”*[美]詹姆斯·湯森等：《中國政治》，江蘇人民出版社2010年版，第73頁。黨的群眾工作強調人民群眾的首創精神，尊重群眾的積極性，注重發揮人民群眾在自我組織管理方面的功能與作用，通過結構整合、功能開發，柔化管理等，立足于提高群眾組織的凝聚力、感召力和號召力，可以使群眾組織在群眾利益表達，利益協調，群眾組織管理，群眾動員方面居于更加的優勢地位，更具親和力，使群眾組織充分發揮群眾自我管理、自我教育、自我服務的功能。群眾應急管理主要是在群體性事件和一些重大突發事件中的管理。當前群體性事件是各類矛盾綜合作用的結果與集中體現。黨的群眾工作可以使人民群眾利益表達實現和參政議政進入方便化、快捷化、程序化和制度化的軌道，從群眾應急管理思想認識、預警、多方聯動、信息溝通、法律法規方面著手進行解決。在重大突發事件，如一些重大自然災害、突發疫情面前，群眾工作體系可以充分調動群眾的力量，充分發動和動員群眾，充分發揮群眾參與救災的作用、鼓勵群眾進行互幫互助，組織群眾做好相關預案和預警機制、強化信息搜集、細化信息研判、開展災害應急演練等群眾應急管理的基礎性工作。

四、群眾工作過程中的利益實現

群眾工作過程就是群眾利益的實現過程，在群眾工作制度化和機制化的過程中實現群眾利益是社會發展的基礎，也是基層民主發展的有效動力。在中國社會大轉型中，現代社會的成長和基層民主發展的客觀情勢，實現群眾利益，要求黨的群眾工作須以政權為依托，以服務為載體，以制度為支撐，以治理為機制，以法治為保障，來創造基層民主的社會基礎。

以政權為依托。執政時期群眾工作需要從政黨領導和政黨執政有機結合的邏輯出發，這不僅僅是政黨發揮自身的政治與組織功能直接動員群眾，直接組織群眾，直接管理群眾的過程，更是黨通過執掌國家政權，運行公共權力，以制度化、程序化、規范化的政權體系來實現對社會的組織和管理。也就是說，在執政的邏輯中，維護和實現群眾利益僅僅依靠或是過分強調政黨對社會的直接服務功能是不夠的，更多是要依托于政權開展黨的群眾工作，立足于政權本身、以政權的功能發揮開展好黨的群眾工作。只有在這個定位基礎上，黨的群眾工作才可能全面和科學。(1)通過合法、合理、有效的途徑使政黨為民服務的主張上升為國家意志。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民代表大會制度是黨的意志上升為人民意志的制度化途徑和必然選擇。毛澤東明確認為，人民代表會議就是政權工作走群眾路線的最重要形式，也是群眾監督行政首長的基本方法、基本形式。*轉引自《彭真文選》，人民出版社1991年版，第222-223頁。黨依照憲法和法律進入國家政權，依法運作國家政權，實現在國家政權的制度框架內的全面執政。(2)推進政府的公共倫理建設。對人類政治生活而言，公共倫理建設既是政治生活對于倫理的必然要求，亦是政治生活對于人類諸種公共生活以及人類存在和發展公共性作用的展現。“公共的就應當是道德的，在公共領域如果回避或忽視道德的審視，就無法把握公共領域的性質，就無法確立公共行政的方向。”*張康之：《尋找公共行政的倫理視角》，中國人民大學出版社2002年版，第205頁。公共倫理就其本質而言，是公共生活的價值規范與取向，公共、公平、公正是其基本的維度。以政權為依托，關鍵是政府體系要加強公共倫理建設以確立合理的價值理念和政治準則，使得政府自身的角色和運作、政府能效的發揮以及各社會主體都能夠符合公共倫理的基本要求，使公共倫理能夠成為權力、法制等層面之外規約公共生活的一種價值規范，成為引導政府和社會個體發展方向的基本準則，這是政府的公共性與服務性的本質要求便能夠得到更好的實現，公共政治生活亦能夠得到更加優化。(3)發揮基層人民政協的民主協商功能。在群眾工作體系里，基層人民政協的民主協商是一種群眾意見的表達過程，同時也是中國共產黨對各種群眾意見的綜合處理的過程。以人民政協為平臺和載體，開發政權體系與社會主體之間的民主協商，充分發揮社會協商對話制度和政治協調機制的作用，建立廣泛的統一戰線，在制度范圍內擴大社會的政治參與，協調和綜合各方的利益，這既是新時期基層民主發展的內在要求，也是新時期群眾工作創新的重要方向。

以服務為載體。現代政黨的基礎在社會，黨的建設與社會建設的協調發展是現代國家建設的內在要求，服務社會是政黨永恒不變的政治使命。因此，黨的功能體系必須面向社會，領導社會發展，代表社會利益，表達社會需求，服務社會大眾。黨的群眾工作體系，是政黨直接與社會發生聯系的工作平臺和實踐載體。從理論邏輯來看，群眾工作就是政黨扎根于社會，政黨作用于社會，本質是政黨服務社會。政黨正是在領導社會和服務社會的有機互動中實現自身的社會化，政黨服務社會既是執政黨重要的社會政治功能，也是實現群眾利益的重要載體。從現實運行的邏輯來看，服務群眾是中國共產黨的責任、使命與功能所在，政黨服務社會，不僅體現為黨動員自身的組織力量服務社會；而且體現為黨動員和組織社會力量服務社會；不僅體現為黨對各類社會群體的情感和物質的關懷；而且體現為黨對各類社會群體權益的制度和法律的保障。以服務為載體，要求黨的群眾工作必須聯系群眾，團結群眾，通過各種途徑和渠道，表達社會意愿，協調社會利益，化解社會矛盾，平衡社會關系；健全黨的支部和黨的基層組織工作體系，組織黨員，使黨的組織和黨員成為社會的核心和中堅力量；通過黨的基層組織與黨員，與社會各類群體與組織建立廣泛的聯系，并將他們凝聚在黨的組織周圍；黨通過其組織、黨員以及所聯系的社會資源，建立黨服務社會的工作體系，形成制度化、組織化的社會服務；黨的基層組織通過其黨員和其外圍組織工青婦，參與社會的治理，主導社會的治理結構。*施凱、林尚立主編：《黨的社會工作導論》，上海人民出版社2006年版，第6頁。

以制度為支撐。近現代以來，中國在現代化和民主化的世界浪潮中，開始了現代國家建設的歷程，制度是建構新的社會體系與現代國家穩定、建設與高速運轉的支撐和保障。制度不僅僅包括一個國家的政治制度、經濟制度和社會制度，它還應該包涵著特定社會的傳統習俗和行為與文化模式以及構成制度的規則、規定、規章等。在政治現代化中，任何政治共同體和國家都是為了創造一個穩定且持續的現代制度體系，因為現代制度體系代表了一個特定社會里人們所制定出來的和有組織的實踐，它合理界定個人權利和公共權力的范圍和界限，合法保障個人自由和社會機體的正常運行，其內核是民主、法治、共和、正義的人類文明一般原則和共識性價值。“國家建設的最高境界就是制度的屹立, 它體現為兩個方面: 一方面是制度獲得有效的權威, 成為社會穩定和發展的基礎與保障；另一方面是制度與經濟、社會、文化高度契合, 獲得廣泛認同, 具有持久的穩定性和持續性。”*林尚立：《制度整合發展：中國共產黨建設的使命和戰略》，《毛澤東鄧小平理論研究》，2007年第4期。政治制度對人類生活本身的影響是決定性的，直接決定了個體在社會中的角色定位。*[美]詹姆斯·馬奇等：《重新發現制度：政治的組織基礎》，三聯書店2011年版，第160頁。因此，基于現代國家制度建設的邏輯，群眾工作的過程必須以制度為支撐，建構以國家法律、社會制度和公共權力為基本手段，以執政資源為主導的民主、平等、和諧的運行機制，以良好的運行機制搭建群眾工作的制度化。以制度建構、制度整合、制度開發、制度量化、制度考核、制度問責建構群眾工作的制度化體系，以制度約束權力，以制度規范程序，以制度保護權利，以制度保證效果，搭建制度化的工作平臺和工作程序，以促進群眾工作體系的規范化、科學化、常態化、系統化、實效化。

以治理為機制。當今的全球化進程和工業社會向后工業社會的轉型已經引發了普遍性的國家治理危機*Bob Jessop,The rise of Governance and the Risks of Failure：the Case of Economic Development ,International Social Science Journal，vol155，1998，pp.29-45.。隨著社會主義市場經濟體制的確立和逐步完善，各種社會力量和市場力量日益興起，多元主體共同參與共同管理的格局將成必然。在多元力量博弈的基層社會，公共秩序不僅關系到普通民眾的切身利益，而且也影響到社會穩定和政權合法性。于是，治理成為社會發展的必然要求。治理是各種公共的或私人的個人和機構全力其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排。治理是對管理的突破與超越，它更強調發揮公眾、市場、各類社會組織、媒體、NGO的作用，實現政府對于社會的放權，還權于社會、還權于民眾，實現社會的自主管理，真正實現社會自治。全球治理委員會(Commission Global Governance)將治理的概念定義為個人與公司機構管理他們自身事務的不同方式之總和是一個連續的過程，多種多樣或互相沖突的利益集團可以借此走到一起，找到合作的辦法。*俞可平主編：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第242頁。在中國，黨既是一個領導力量，協調著政府、社會與公眾對社會的治理，同時，黨實際上也是一個治理力量，既可以作為執政黨來治理社會，即作為國家的力量治理社會；也可以作為社會政治組織治理社會，即作為社會的力量參與社會的治理。顯然，處在治理狀態中的群眾工作，只有順應治理的趨勢和要求，以治理為機制，準確定位政黨社會治理中的使命與功能，政府在社會調控和利益協調中的功能，逐步還權于社會，放權于民眾，構筑不與民爭利，不與社會爭利的超脫型利益格局。以治理為機制，主動將黨的力量納入到多元治理主體的結構之中，正確規范和引導基層群眾自治組織，整合各種民間組織等社會治理資源，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障的社會治理格局；以治理為機制，充分發揮黨組織自身的政治優勢和組織優勢，更多地通過黨組織的政治資源來治理社會。

以法治為保障。法治是現代國家建設的保證，也是中國共產黨治國理政的基本方式，是群眾工作過程中群眾利益實現的根本保障。(1)法治是現代國家建設的保證。法治是現代市場經濟和民主政治的核心特征和基本要素，一個有效運轉起來的法治體系是現代國家的重要支柱。依法治國是確保中國共產黨作為中國特色社會主義事業領導核心的制度基礎。在群眾工作過程中，法治提供了衡量的準繩，充當了約束政府與公共權力的“籠子”。群眾工作中的現實邏輯是以法治國家與法治政府建設為基礎的，它要求規范政府服務群眾行為，增強政黨聯系群眾的合理性，推進黨的群眾工作科學化，強化執政黨自身的合法性。(2)法治是治國理政的基本方式。在現代國家建設的框架下，法治是治國理政的基本方式。對群眾工作而言，群眾工作的開展，利益實現過程中的利益矛盾的化解、利益糾紛的調解最終都需要通過法治的方式予以解決。對于群眾來講，社會個體利益的維護，權益的保障均依賴于法治的完善，依賴于法治國家與法治社會的建設。□

(責任編輯：黃天柱)