試論民事執行檢察監督的范圍

試論民事執行檢察監督的范圍

①扈紀華：《關于民事訴訟中的檢察監督問題》，《河南社會科學》，2011年第1期。

□熊躍敏張潤

摘要：作為公權力之一，民事執行檢察監督的范圍設定須遵循民事執行檢察監督謙抑、有限、補充的原則性規定，確保執行檢察監督的效果。執行檢察監督的對象應為法院執行機構及其工作人員；執行檢察監督的事項包括違法的民事執行裁決行為和民事執行實施行為以及執行人員在執行程序中的違法行為。“全面+重點”的監督范圍是我國民事執行檢察監督制度的必然選擇，既符合檢察監督的規律，又契合當下的司法現實。

關鍵詞：民事執行；檢察監督；監督范圍

收稿日期：2014-11-19

作者簡介：熊躍敏，北京師范大學法學院副院長、教授、博導，法學博士后，主要研究方向為民事訴訟法；張潤，北京師范大學法學院訴訟法專業研究生，主要研究方向為民事訴訟法。

基金項目：司法部國家法治與法學理論研究一般項目《民事執行檢察監督制度研究》的階段性成果(編號：12SFB2030),同時受北京師范大學自主科研基金項目資助。

中圖分類號：DF72文獻標志碼：A

一、問題的提出

2012年8月31日，第十一屆全國人大常委會第二十八次會議通過了關于修改《民事訴訟法》的決定。此次修改，賦予了檢察機關對民事執行活動的法律監督權。新修訂的《民事訴訟法》第235條規定：“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督”。據此，對民事執行活動的檢察監督得到了法律的正式確認。然而修訂后的《民事訴訟法》只規定了執行檢察監督的原則，并未就執行檢察監督的對象、范圍、方式、程序以及執行監督的效力等作出明確的立法說明。最高人民檢察院隨后頒布的《人民檢察院民事訴訟監督規則(試行)》亦未就民事執行檢察監督加以程序細化。究其原因可能有如下幾個方面：一是民事執行檢察監督的司法實踐難言充分；二是理論準備尚顯不足。在實踐經驗不充分和理論研究不成熟的情況下，立法僅作出原則性的規定亦是無奈之舉。要完善我國民事執行檢察監督的立法體系，一方面得依托司法機關的不斷探索，為民事執行檢察監督制度的建構提供豐富的實踐經驗；另一方面也需要進一步深化理論研究，為民事執行檢察監督提供理論支撐。

科學構建民事執行檢察監督制度既要立足當前，有現實性，又要放眼長遠，有一定前瞻性；既要有利于維護司法公正，又要維護司法權威與司法效率①。民事執行檢察監督制度包含監督的目的、遵循的基本原則、監督的范圍、監督的方式以及監督的程序等基本維度，其中對民事執行檢察監督的范圍界定是民事執行檢察監督制度的關鍵，本文擬就此作以初步探討。

二、確立民事執行檢察監督范圍應考慮的因素

關于民事執行檢察監督的范圍，理論界存在“全面監督說”與“有限監督說”之爭。其中“全面監督說”認為，檢察機關的監督應當貫穿于民事執行的全過程；“有限監督說”則主張，檢察機關只需監督民事執行的重點環節，不應形成對法院執行工作的干預*熊躍敏、郭佳：《我國民事執行檢察監督制度的建構探究》，《北京政法職業學院學報》，2011 年第 2 期。。應重點監督法院執行人員在執行過程中的貪污受賄、徇私舞弊、枉法執行的行為。對于法院執行人員的故意不執行、拖延執行和執行不力的行為也應監督，而對于執行過程中損害國家利益、公共利益的行為，檢察機關則必須進行監督*趙鋼、王杏飛：《民事執行檢察監督的程序設計》，《檢察日報》，2007年5月22日。。對于民事執行檢察監督范圍的框定，應考慮以下幾個方面的因素：

一是民事執行檢察監督的范圍設定應遵循民事執行檢察監督制度設置的目的。正如有學者所言，每條法律規則的產生都源于一種目的*[美]博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第109頁。，民事執行檢察監督也不例外。民事執行檢察監督的主要目的是遏制“執行亂”，規范民事執行行為。檢察監督的基本內容是追查和查控違法行為，通過追查違法以查明違法事實，通過檢控違法以懲治和糾正違法。通過檢察機關的剛性監督促使執行法院及其工作人員依法執行，實現裁判文書確定的權利，樹立司法公信，維護司法權威。民事執行檢察監督的范圍設定應與前述目的相符合。

二是正確處理民事執行檢察監督與權利保護的關系。該命題關涉到監督對象為何的問題。民事執行檢察監督是否具有權利救濟功能，實質上是要厘清檢察監督能否介入當事人的私權活動，監督對象是否包括訴訟參與人。民事執行檢察監督案件與民事糾紛案件根本不同，決定了民事執行檢察職責與民事審判職責的不同，民事執行檢察監督的職責是查控違法，具有糾正違法功能，而民事審判的職責是對私權利的保護，具有權利救濟功能*孫加瑞：《民事檢察制度新論》，中國檢察出版社2013年版，第5頁。。民事執行檢察監督的職責和功能決定了其不具有權利救濟的功能，民事執行檢察監督程序不是權利救濟程序，只不過“民行檢察通過對公權力的監督，間接具有權利救濟的作用。”*曹建明：《堅持法律監督屬性，準確把握工作規律，努力實現民事行政檢察工作跨越式發展》，《檢察日報》，2010年7月26日。這就要求在框定民事執行檢察監督的范圍時不能將訴訟參與人作為監督對象。

三是正確處理執行檢察監督與民事執行活動的關系。要明確民事執行檢察監督權與民事執行權的性質和任務，避免兩種權力的混淆。檢察機關介入民事執行，不是參與執行，也不是與法院共同執行或協助法院執行，檢察機關不是執行機構為執行掃清障礙的幫手。檢察監督的任務是查控執行中的違法行為，確保執行權的依法行使。當然，在監督的同時也要求民事執行檢察監督不能妨礙民事執行權的正常行使。民事執行檢察監督權是一種查控違法的程序性權力，不是對具體事項作出實質處分的權力，檢察監督不能干預執行權的行使，要確保與民事執行權保持良性監督關系。

四是要正確處理執行檢察監督與法院內部監督的關系。任何權力都應受到制約與監督，執行權作為公權力的一種也不例外。檢察監督作為民事執行的外部監督機制，并不能取代法院內部的監督，法院的內部監督機制在某種程度上比檢察監督更有效，如執行機構的一些輕微違法或程序上的不當給當事人的權益帶來損害的，通過法院內部監督予以糾正，監督效果更好，同時也對當事人的救濟更及時。在框定執行檢察監督的范圍時，要準確把握檢察監督的重點，具體而言要將重點放在監督救濟容易缺位的環節(如執行中的查封、評估、拍賣等)與事項上，如沒有事實和法律依據、久拖不決、嚴重侵害當事人權益的案件，隨意裁定執行案外人財產的案件以及執行中的腐敗與違法犯罪行為等。

五是要正確處理執行檢察監督與當事人執行救濟的關系，要充分尊重當事人的處分權。原則上沒有執行當事人的申請，檢察機關不應主動監督，只有在民事執行行為有可能損害國家、社會公共利益，或執行人員有貪污受賄、徇私舞弊、枉法執行等行為以及需要檢察機關跟進監督的情形下方可依職權主動進行監督。事實上，正確處理執行檢察監督與法院內部監督、當事人執行救濟的關系，就是要科學定位檢察監督在執行監督體系中的地位。在執行監督體系內，充分發揮法院內部監督、執行救濟與檢察監督的功能，確保各種監督方式切實發揮監督作用。

除上述因素外，確立民事執行檢察監督的范圍，還應該充分認識到民事執行行為是一種司法行為，有其自身的運行規律和特點。因此，檢察機關在對民事執行活動進行監督時，應該充分尊重民事執行程序的運作規律與特點，充分尊重當事人的訴訟權利，遵循當事人意思自治和平等原則，要正確處理權力監督與權利救濟的關系，在監督中要堅持客觀、中立、公正的立場，不能違背程序保障的基本要求，確保程序的中立、程序的公開與程序主體的充分參與*宋朝武：《當代中國民事檢察監督的變革方向與路徑考量》，《河南社會科學》，2011年第1期。，同時，還應在維護司法裁判權威性的前提下，遵循不干預正常執行活動、有限監督、審判救濟優先、有限救濟等原則*江必新主編：《民事訴訟新制度講義》，法律出版社2013年版，第376頁。，要防止和避免民事執行檢察監督對當事人訴權與執行活動的不當干預。民事執行檢察監督權的行使超過必要的限度，執行檢察監督的目的不僅不能實現，反而會損害民事執行權的正常運行。

框定民事執行檢察監督的范圍，所要解決的問題包括：一是民事執行檢察監督的對象，即檢察機關對執行程序中的哪些人進行監督；二是檢察機關對事監督及其限度。其中，對人監督具體包括對法院執行機構及其工作人員的監督；對事監督是指對民事執行行為的監督，包括對執行裁決行為和執行實施行為的監督等。

三、民事執行檢察監督的對象是人民法院執行機構及其工作人員

關于民事執行檢察監督的對象，理論界存在分歧。有觀點認為，執行檢察監督的對象應為執行程序中的所有參與人，包括法院執行機構及其工作人員、執行當事人、負有執行協助義務的組織、單位與個人以及執行程序中的案外人。我們認為，執行檢察監督的對象只能是法院的執行機構及其工作人員。原因分述如下：

其一，民事執行檢察監督從性質上定位，是檢察權對包含執行權在內的審判權的監督，是權力之間的監督。因此，監督對象應僅限于擁有執行權的法院執行機構及其工作人員。有學者以檢察機關對法院不僅僅是監督關系，更是支持和共進的關系為由，主張執行檢察監督的對象也包括執行當事人、負有協助執行義務的組織、單位和個人以及案外人*賈登勛、馬振華：《論民事執行中的檢察監督——以支持性檢法關系的構建為中心》，載陳桂明、王鴻翼主編：《司法改革與民事訴訟監督制度完善——中國法學會民事訴訟法研究會論文集2010年卷》(下卷)，廈門大學出版社2010年版，第42頁。。在當下執行難的司法現實面前，這種觀點強調檢察機關與法院之間的合作具有一定的合理性，但檢察機關的支持與配合僅是權宜之計，并不能改變檢察機關執行監督的性質，即終究仍是對法院審判權的監督。對執行當事人、負有協助執行義務的組織、單位和個人以及案外人進行監督，難免有“越俎代庖”之嫌，也不符合檢察監督制度設立的初衷。

其二，民事執行檢察監督權具有謙抑性和有限性的特征，這種謙抑的品性決定了民事執行檢察監督的對象不能擴及執行當事人、負有協助執行的組織、單位和個人以及執行程序的案外人。權力謙抑原則是現代法治理念中非常重要的內容，其基本含義是，國家公權力機關，特別是司法機關，在行使權力時要保持克制，要盡量避免與其他機關的沖突以及對于公民生活的過度干預。現代法治理念中的權力謙抑原則包含兩個層面：一是國家公權力針對公民權利的謙抑，另一個是在國家公權力機關行使職權時相對于其他國家公權力機關的職權的謙抑*程曉璐：《檢察機關訴訟監督的謙抑性》，《國家檢察官學院學報》，2012年第2期。。訴訟監督的謙抑性并非抑制監督，其前提依然是依法監督。訴訟監督的謙抑性要求檢察機關在民事執行程序中行使檢察監督權時也應保持謙抑，承認訴訟監督作用的有限性，避免訴訟監督權力的過度行使。將監督對象限定在法院執行機構及其工作人員，而不涉及執行當事人、負有協助執行義務的人以及執行程序中的案外人，是訴訟監督向公民權利的謙抑、克制的具體表現。

其三，從“執行難”的成因分析，除了被執行人隱匿和轉移財產、有協助執行義務的單位拒不履行或拖延履行協助義務、地方保護主義或部門保護主義等因素外，法院的消極執行行為也是造成“執行難”的主要原因之一*李浩：《目的論視域中的民事執行檢察監督對象解讀》，《法商研究》，2011年第2期。。有調研表明，當事人對執行的申訴主要集中在法院拖延執行和執行不力兩個方面*常怡、重慶市檢察院、海南省檢察院聯合課題組：《民事行政裁判執行的檢察監督》，載最高人民檢察院民事行政檢察廳編：《民事行政檢察指導與研究》(第3卷)，法律出版社2005年版，第138-143頁。。其中，被執行人隱匿和轉移財產、有協助執行義務的人拒不履行協助義務和拖延履行的，民事訴訟法已經有相關的措施予以規制。地方保護主義和部門保護主義引起的“執行難”，也有相關的規范。而針對法院執行機構及其工作人員拖延執行和執行不力的行為，雖然賦予了當事人一定的救濟手段，但檢察機關作為國家的法律監督機關，仍有必要代表國家行使法律監督權。因此，將法院執行機構及其工作人員作為執行檢察監督的對象，不僅有憲法和法律依據，也有現實的必要性。

其四，從妨礙民事訴訟的強制措施的規定分析，我國現有的法律法規以及相關的規范性文件針對不同主體妨礙民事訴訟的違法行為規定了不同的措施，現有的規定完全可以對其進行有效規制，沒有必要將當事人、執行協助人以及案外人納入到執行檢察監督的對象中。《民事訴訟法》第111條、113條、114條規定了妨礙民事訴訟的具體行為，包括當事人拒不履行人民法院已經發生法律效力的判決、裁定等法律文書的行為，執行協助人拒不履行協助義務或拖延執行的行為。針對前述妨礙民事訴訟的行為，現行民事訴訟法設立了比較健全的強制措施體系，具體包括拘傳、訓誡、責令退出法庭、罰款和拘留等。2012年《民事訴訟法》更是對拒不協助執行的強制措施、罰款金額作了修改，將個人的罰款金額提到人民幣10萬元以下，對單位的罰款金額提高到人民幣5萬元以上100萬元以下，威懾力更強。對于地方政府保護主義、部門保護主義引起的“執行難”，法院可采取交叉執行或提級執行的方式來排除干擾。而對干預、妨礙執行的黨員、行政監察對象，還可以根據2010年7月1日由中共中央紀律檢查委員會、中共中央組織部、中共中央宣傳部、中共中央社會治安綜合治理辦公室等機構聯合發布的《關于建立和完善執行聯動機制若干問題的意見》的相關規定對其進行規制。據此，法院可以向有關機關移送材料，有關機關會進行調查并追究相關的黨紀、行政責任。對于妨礙民事訴訟以及民事執行的行為，如果觸犯刑法的規定，還可以追究相關的刑事責任，如妨礙司法罪。

其五，從維護司法權威的視角分析，執行檢察監督的對象也不能擴及執行當事人、執行協助人以及執行程序中的案外人。對執行程序中出現的妨礙民事執行行為進行規制理應是法院的職責。如果法院未盡職責而去尋求檢察機關的監督 ，會損害法院的司法權威，不利于整個司法秩序的維護。同時，如將執行當事人、執行協助人以及案外人作為監督對象，檢察機關也面臨著兩方面的責任與風險：一是檢察機關能否有效促進執行活動的依法順利進行。檢察機關介入執行活動，對案件的具體情況，尤其是對案件的背景情況了解有限，加之執行活動牽涉的復雜利益關系，檢察機關在監督的準確性上存在風險；二是檢察人員在履行職責的過程中，與當事人、律師接觸較多，如果在紀律和廉潔方面出現問題，監督的公信力將受到質疑*最高人民檢察院法律政策研究室：《我國民事檢察的功能定位和權力邊界》，《中國法學》，2013年第4期。。在監督對象上不能準確把握，監督范圍過寬，導致監督效果不佳，不僅不能解決“執行亂”的難題，反而有可能使執行檢察監督成為部分當事人規避執行、拖延執行的手段。執行檢察監督承載著社會公眾較高的期待，其效果如何直接影響執行檢察監督制度的運行和發展。因此，合理界定民事執行檢察監督的范圍也是樹立司法公信、維護司法秩序的必然要求。

四、民事執行檢察監督的事項是法院的違法執行行為

民事執行檢察監督的監督事項是人民法院執行機構及其工作人員的民事執行行為。民事執行行為分為執行裁決行為和執行實施行為，檢察機關對民事執行活動的監督，就是要針對法院的執行裁決行為和執行實施行為違法以及執行人員在執行程序中的違法行為進行監督。

首先，法院的違法執行裁決行為應為執行檢察監督的重點。執行裁決行為又可分為執行裁定行為和執行決定行為。執行裁定是指對民事執行活動中出現的異議進行裁決，具體包括：(1)不予受理的裁定，如《關于人民法院執行工作若干問題的規定》(以下簡稱《規定》)第18條對人民法院受理執行案件列出六項條件，對不符合條件之一的，有權裁定不予受理；(2)不予執行的裁定，如《民事訴訟法》第237、238條關于不予執行仲裁裁決、公證債權文書的規定。法院對于申請執行的仲裁裁決是否存在不予執行的事由及公正債權文書是否確有錯誤的認定，直接影響到當事人實體權益的實現；(3)變更或追加被執行主體的裁定，如《規定》第76-83條，這兩種裁定如果發生錯誤，將會直接損害到案外人的合法權益；(4)終結執行的裁定，如《民事訴訟法》第257條的規定，這種裁定正確與否，對當事人的實體權益的影響是決定性的。執行決定是指決定執行程序的進程、決定采取執行措施，如對執行程序中作出的暫緩執行的決定等。如果法院的執行裁定與執行決定違法，包括認定事實錯誤、適用法律錯誤以及違反法定程序可能影響正確裁定、決定的，經當事人申請，檢察機關可以啟動執行檢察監督程序，向執行法院提出予以改正的檢察建議。

其次，法院的執行實施行為違法也是執行檢察監督的重要內容。民事執行措施是執行機構行使民事執行權，為實現生效法律文書的內容強制債務人履行義務的手段與方法。執行措施具體包括扣押、凍結、劃撥、變價被申請執行人的存款、債券、股票、基金份額等財產；扣留、提取被申請執行人的收入；查封、扣押、凍結、拍賣、變賣被申請執行人的其他財產；交付財產；實施具體行為；強制騰出房屋等*宋朝武主編：《民事訴訟法學》(第三版)，中國政法大學出版社2012年版，第458頁。。在司法實踐中，比較常見的執行實施活動違法的情形具體包括采取執行措施違法、評估活動違法、拍賣活動違法、搜查活動違法、保管和支付執行款物活動違法、執行和解的相關行為違法等情形。在執行程序中，如果當事人認為法院的執行實施行為違法，依照民事訴訟法的規定已經啟動執行程序內的監督但未達到要求的，可申請檢察機關對法院的違法執行實施行為進行監督。

再次，執行檢察監督還包括對執行人員在執行程序中的違法行為進行監督。在執行程序中，執行人員的職務違法行為具體包括兩類：一種是積極的違法行為，一種是消極的違法行為。前者是指執行人員在執行程序中違法作出執行裁定或決定、違法采取強制執行措施的行為以及執行人員以權謀私、濫用職權的行為。具體包括：執行人員收受或者索取當事人、代理人、近親屬或者關系人的賄賂違法采取執行行為的行為；執行人員扣留、貪污、挪用、私分執行款物的行為；執行人員以自有的、購買的或者親友的車、物高價折抵執行款物的行為；執行人員本人或者指使他人代為買受執行中的拍賣物、變賣物的行為。后者是指執行人員怠于履行執行職責，未在規定的期限或合理的期限內受理案件、開展執行調查、采取執行措施或強制措施、作出執行裁定或決定等違法執行行為。具體包括：對符合執行申請條件的案件不予受理的行為；當事人向法院提出了關于被執行人及其財產的線索，執行人員拒不開展執行調查核實、拒不采取執行措施或強制措施的行為；法院應當作出執行裁定或決定，而未在規定的期限或合理的期限作出的行為；當事人有妨害執行的行為而不依法采取強制措施的行為等。

將法院及其工作人員的違法民事執行行為以及執行人員在執行過程中的職務違法行為作為檢察機關的監督事項，并不必然要求檢察機關對每一執行行為進行監督。民事執行檢察監督應采取全面監督與重點監督相結合的模式，并遵循以下三個原則：一是作為檢察監督的執行案件必須以直接影響到當事人合法權益或者涉及國家利益、社會利益以及他人的合法權益為限，執行檢察監督不許遵循謙抑、有限監督原則；二是檢察機關監督民事執行須以執行行為的合法性為限。檢察監督的目的在于監督執行權的合法行使，檢察機關對民事執行進行監督的出發點和落腳點都是維護民事裁判的權威性和嚴肅性，防止已經生效的法律文書變成一紙空文，損害執行當事人、案外人的人身財產權益以及國家的利益，規范民事執行行為。因而檢察監督的案件范圍應以執行行為的合法性為限，對于執行過程中的不當行為(主要是涉及到執行的合理性的案件)則不宜監督；三是民事執行檢察監督在執行監督體系中的補充地位，也決定了進入檢察監督范圍的案件不會過多。在構建民事執行檢察監督體系過程中，理論界已基本達成共識：即構建以當事人的執行救濟為核心，以法院內部的監督為支撐，以適當的檢察監督等外部監督為補充的執行監督體系*此方面的文獻可參見：熊躍敏、曹新華：《我國民事執行檢察監督的路徑選擇與體系構建》，《北京師范大學學報(社會科學版)》，2012年第2期；王亞新：《執行檢察監督問題與執行救濟制度構建》，《中外法學》，2009年第1期等。。因此針對法院的違法的民事執行行為，主要通過當事人的執行救濟以及法院內部監督加以解決。

從最高人民檢察院頒布的《人民檢察院民事訴訟監督規則(試行)》的規定來看，檢察機關實際上確立了全方位的監督范圍模式。其第24條第(三)項規定：“當事人認為民事執行活動存在違法情形的，可以向人民檢察院申請監督。”第102條規定：“人民檢察院對人民法院在民事執行活動中違反法律規定的情形實行法律監督。”一方面確認了民事執行檢察監督的對象是人民法院，而不是執行當事人、執行協助人、執行程序中的案外人；另一方面檢察機關的監督針對的是人民法院在民事執行活動中違反法律規定的情形，檢察機關可以對人民法院及其工作人員在執行活動中所有違反法律規定的情形進行監督，這是民事執行檢察監督范圍的應然狀態。考慮到我國當前的法制現狀和檢察機關的實際能力，監督的范圍又必須是有重點的監督，“全面+重點”的監督范圍模式是我國民事執行檢察監督制度的必然選擇，既符合檢察監督的規律，又符合我國的司法現實。

民事執行檢察監督的范圍界定是民事執行檢察監督制度的關鍵，監督范圍的界定關涉到制度設置所預期達到的目標，范圍過寬會受到監督力量有限的制約，進而影響監督效果，范圍過窄可能遺漏對違法執行行為的監督。因此，我國當前執行檢察監督范圍應選擇“全面+重點”的監督范圍模式。準確界定監督范圍并不必然取得良好的監督效果，還需要選擇合適的監督方式，設置合理的監督運作程序。2012年《民事訴訟法》的修改明確規定了人民檢察院有權對民事執行活動進行監督，確立了民事執行檢察監督的機制。值得注意的是，我們在建構和實踐民事執行檢察監督制度的同時，不能將檢察監督作為當事人、案外人執行救濟的唯一手段。當下，更應該重點完善當事人、案外人的執行救濟制度，給予當事人、案外人以充分的執行救濟機會，確保當事人、案外人執行救濟權的實現；完善法院內部的監督機制，合理配置民事執行權，強化執行權的法院內部監督。在完善執行救濟和合理配置執行權的前提下，發展民事執行檢察監督才具有堅實的理論基礎和價值意義，只有這樣才符合法律監督的屬性，符合檢察機關的職責，符合司法運行的規律，才能真正實現檢察監督的最終目的。□

(責任編輯：胡曉慧)