人民監督員選任管理方式改革研究

王 磊 曾志濱（司法部法制司）

人民監督員制度是人民檢察院探索建立的監督檢察機關辦理直接受理立案偵查案件的一種司法制度。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“廣泛實行人民監督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道。”黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出“完善人民監督員制度”。為深入貫徹中央部署要求，全面深化人民監督員制度改革，推進人民監督員制度法制化，最高人民檢察院、司法部從人民監督員選任管理方式這一基礎性制度機制入手，推動開展了由司法行政機關負責選任和管理人民監督員的改革試點工作，探索走出一條自上而下的符合國情和司法規律，體現合作共贏價值追求的司法體制改革之路。

一、“為什么要改”——人民監督員選任管理方式改革的背景

我國憲法規定：“人民檢察院是國家的法律監督機關”，“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”人民檢察院是憲法明確的國家法律監督機關。為了落實憲法要求，加強對檢察權運行的監督制約，最高人民檢察院在深入調研論證的基礎上，決定從外部監督相對薄弱的查辦職務犯罪工作入手，建立人民監督員制度，于2003年8月在遼寧、內蒙古、天津等10個省、自治區、直轄市檢察機關開始試點。2010年10月，最高人民檢察院下發了《關于實行人民監督員制度的規定》（高檢發[2010]21 號），部署在全國檢察機關全面推行人民監督員制度。試點十多年來，人民監督員制度取得了良好實施效果，監督范圍不斷擴大，監督程序不斷健全，監督實效不斷強化①截至2013年底，全國檢察機關先后選任人民監督員48040 人次。人民監督員共監督三類職務犯罪案件41166 件，其中不同意檢察機關擬處理意見的1996 件，檢察機關采納1066 件；對“應當立案而不立案或者不應當立案而立案的”等五種情形提出監督意見近2000 件；還對其他檢察工作提出了許多合理化意見和建議，得到檢察機關的積極采納。數據來源于最高人民檢察院人民監督員辦公室。。但同時也存在著一些質疑與反思的聲音②質疑與反思不僅來自專家學者、群眾等，檢察機關工作人員也進行了許多有益的思考和探討。專家學者代表性文章有：卞建林、褚寧：《人民監督員制度的運行與完善》，《國家檢察官學院學報》，2014年第1 期；陳衛東：《人民監督員制度的困境與出路》，《政法論壇》，2012年第4 期。檢察機關工作人員研究和反思的代表性文章有：劉善軍：《人民監督制度存在的問題與完善》，《河南社會科學》，2012年第10 期；石麗美：《人民監督員制度運行情況調查》，《人民檢察》，2013年第8 期；王艷陽：《人民監督員選任、管理模式初探》，《人民檢察》，2012年，第6 期。，其中，最為突出的觀點即認為人民監督員制度就是“人民檢察院自己選人監督自己”，缺乏中立性和公正性。人民監督員的選任管理是人民監督員制度的基礎性工作，選任方式關系到人民監督員制度的生命力和公信力，是人民監督員制度發展和完善的關鍵。人民監督員制度試點以來，人民檢察院就一直在探索適應人民監督員制度屬性和特點的選任管理模式，并進行了多種嘗試。

（一）同級人民檢察院選任管理模式

在人民監督員試點初期，為及時啟動和推廣這項工作，人民監督員均由檢察機關商機關、團體、企事業單位和基層組織民主推薦并征得本人同意后，由檢察院負責考察確認，最后由檢察長頒發證書。在后續管理工作中，也由檢察機關負責通知人民監督員參加案件監督或者檢察機關開放日等活動。這在制度試點初期對于推動人民監督員制度的試點實施，普及群眾對人民監督員制度的認識具有積極作用。但隨著制度的發展，這種做法的局限性也逐漸顯現。由檢察機關負責選任人民監督員監督自身辦理的案件，難以避免群眾產生“自己選人監督自己”的質疑，而且人民監督員的監督評議補助等費用統一由檢察機關發放，“自己花錢找人監督自己”也一定程度上客觀存在，也不可避免讓人民監督員制度的中立性和獨立性受到質疑。

（二）同級人大常委會選任管理模式

隨著試點工作的深入開展，為回應理論界和社會上對檢察機關“自己選人監督自己”做法的質疑，提高人民監督員制度公信力，四川、黑龍江、浙江、福建等試點地區的一些人民檢察院以人民監督員的換任工作為契機，開展了以本級人大為主導的外部化選任與管理人民監督員的探索③應當說，由同級人大常委會選任模式是地方自行開展的有益嘗試，最高人民檢察院并沒有專門對此進行部署和要求，相關情況散見于一些研究文章和雜志報道當中，如王忠良：《人民監督員選任機制研究：困境解析與路徑探究》，《西部法學評論》，2013年第1 期；李衛東、維英：《人民監督員制度試行狀況實證分析》，《中國刑事法雜志》，2011年第2 期；丁瑋、鄧立軍：《人民監督員制度調查分析》，《中國刑事法雜志》2010年第11 期；徐昕：《當代法學》，2009年第6 期；鐘喜陣等：《長汀檢察院創新人民監督員選任模式》，《閩西日報》，2008年10月16日第3 版；陳東升等：《溫州新舉措破解人民監督員選任硬傷》，《法制日報》，2007年11月30日第8 版，等等。。“具體做法是,由人大常委會負責人民監督員的選任,通過人民代表大會表決決定人民監督員名單,由人大對人民監督員進行日常管理。④高一飛：《人民監督員制度改革研究》，《南京師范大學學報》，2009年第4 期。”如“2006年，經最高人民檢察院同意，四川廣安市及其所屬五個區市縣開始探索由廣安市及其區、縣人大常委會選任、管理人民監督員的新方式，并以人大常委會的名義實施監督。2006年3月，廣安市人大常委會將人民監督員制度拉入人大的專門委員會管理。⑤張兆凱、陳忠：《人民監督員制度十年回顧與前瞻》，《湖南社會科學》，2014年第2 期。”雖然由人大選任管理模式能夠提升人民監督員監督案件的效力，對于將人民監督員的“軟性監督”變為“剛性監督”具有積極作用，但人民監督員的監督是一種社會監督，與人大對檢察院行使權力監督在性質上具有本質的區別，如果將人民監督員交由人大選任和管理，則容易將人民監督員與人大代表相混淆，也使人大選任出來的人民監督員具有了權力監督的性質，這與人民監督員制度的性質定位并不符。對此，全國人大常委會的有關部門也提出意見，認為人民監督員不宜由人大選任和管理。

（三）上級人民檢察院和人民監督員選任委員會選任管理模式

2009年，最高人民檢察院經過調研論證，提出了組成“人民監督員選任委員會”選任人民監督員和由上一級檢察院統一選任人民監督員兩種方案。2010年10月，最高檢部署在全國檢察機關全面推行人民監督員制度的同時，對人民監督員的選任管理方式也進行了改革，要求以上級檢察機關選任、管理為主，同時確定在湖南、江蘇、四川、河北、山西、福建、湖北等7 省的部分檢察院開展人民監督員選任委員會試點工作。根據最高人民檢察院《關于實行人民監督員制度的規定（試行）》規定，在上級人民檢察院選任管理模式中，省級以下人民檢察院人民監督員由上一級人民檢察院組織選任，有條件的省、自治區、直轄市可以由省級人民檢察院統一組織選任人民監督員。而組成選任委員會的選任模式主要由當地黨委政法委組織協調，人大、政協、檢察院、工會、共青團、婦聯等國家機關和群團組織共同參與，成立人民監督員選任委員會。選任委員會主任由政法委、人大或檢察院領導擔任。選任委員會主要負責對轄區內人民監督員的選任、管理、增補和解除，接受人民監督員的情況反映并與檢察機關進行溝通協調。選任委員會下設辦公室，設在省市級檢察院，具體負責選任、增補、解除和管理人民監督員的日常事務。

以上兩種選任模式，雖然在一定程度上切斷了人民監督員與被監督的人民檢察院之間的關系，在獨立性和中立性上具有較大的改善。但無論是上級人民檢察院選任模式，還是通過選任委員會模式，都還是主要以檢察機關為主，人民監督員并沒有完全脫離檢察機關，因此，并不能真正回答群眾對人民監督員制度的質疑。

（四）司法行政機關選任管理模式

為從根本上解決檢察機關“自己選人監督自己”的問題，推動人民監督員制度的健全和完善，最高人民檢察院在深入調研、全面聽取各方意見的基礎上，提出了由司法行政機關選任管理人民監督員的意見。2013年11月，最高人民檢察院與司法部溝通開展人民監督員選任管理方式改革試點工作，并取得初步共識。12月，最高人民檢察院、司法部聯合在湖北省就開展人民監督員選任管理方式改革試點工作進行調研，論證由司法行政機關負責選任管理人民監督員的可行性、必要性及需要解決的重大問題。2014年9月4日，在廣泛調研論證的基礎上，兩家聯合印發了《關于人民監督員選任管理方式改革試點工作的意見》（以下簡稱《意見》），確定在北京、吉林、浙江、安徽、福建、山東、湖北、廣西、重慶、寧夏等十個省（區、市）開展人民監督員選任管理方式改革試點工作，由司法行政機關負責選任管理人民監督員，明確了改革試點工作的總體要求、主要內容、實施步驟，對試點工作的組織領導、協調配合、保障措施、督促指導等提出了明確要求。2015年2月，經中央全面深化改革領導小組第十次會議審議通過的《深化人民監督員制度改革方案》（以下簡稱《方案》）對改革人民監督員選任管理方式等方面作出了重大部署，人民監督員制度進入了全面深化改革的新階段。

應當說，由司法行政機關負責選任管理人民監督員，是解決人民監督員獨立性和中立性的重要嘗試，也是推動人民監督員制度法制化的重要舉措。雖然其改革成效還有待試點結束后評估確定，但這已經邁開了深化人民監督員制度改革的重要一步，對于完善中國特色社會主義檢察制度和司法行政制度具有重要影響。同時，從改革與體制意義上看，這一改革舉措，雖然只是“牽一發”之力，實則具有“動全身”的體制意義。黨的十八屆四中全會《決定》明確提出，“健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制。”落實和完善這個符合國情、符合司法規律的體制機制，涉及對司法行政職能的調整和優化。人民監督員制度本身應當具有外部監督屬性，這是由監督的性質和特點決定的。同時，保障和服務司法活動的工作，屬于司法行政范疇，應當由司法行政機關管理實施。正是基于這樣的理論共識和規律認知，才有了這樣的改革。因此，從司法行政原發性職能來審視，人民監督員制度實行管和用相分離，選任管理方式改革目標定位于外部化，選任管理工作交給司法行政機關負責都有其必然性，是對司法行政事務管理權和審判權、檢察權相分離的有益探索。

二、“怎么改”——人民監督員選任管理方式改革主要內容解讀

最高人民檢察院、司法部聯合開展的人民監督員選任管理方式改革試點，是在中央作出全面深化改革、全面推進依法治國的戰略部署下，以健全確保依法獨立公正行使檢察權的外部監督制約機制為目標而主動開啟的改革舉措。通過參與研究論證、起草文件、跟蹤進展等試點工作，筆者解讀人民監督員選任管理方式改革主要有以下內容：

（一）人民監督員的設置與選任主體問題

為了保證人民監督員的中立性和監督的實效性，避免一個地方的監督案件基本上由本地監督員壟斷，導致監督失去意義，甚至形成“監督專業戶”，人民監督員沿襲了過去的設置模式，沒有依照人民檢察院司法層級和司法行政機關的行政層級進行設置，而是分別在省級人民檢察院和設區的市級人民檢察院設置人民監督員。省級人民檢察院人民監督員監督省級人民檢察院辦理的案件，由省級司法行政機關負責選任；設區的市級人民檢察院人民監督員監督設區的市級人民檢察院和縣級人民檢察院辦理的案件，由設區的市級司法行政機關負責選任。同時，考慮到直轄市的地域和行政特點，直轄市人民檢察院人民監督員只在直轄市一級設置，監督直轄市各級人民檢察院辦理的案件，由直轄市司法行政機關統一負責選任。需要說明的是，人民監督員沒有級別差別，所謂的省級院、地市級院人民監督員的區分應當是一種類別的劃分，只是分工不同，履職盡責方面沒有任何差別。目前，擔任省級檢察機關人民監督員的主要集中在省會城市，客觀上形成了省會群眾比其他地市享有更多選擇的現象，既可選省級院人民監督員，又可以選省會城市院監督員。如果從比例均衡的角度看，確實需要在全省各地市都要有省級檢察機關人民監督員代表，體現公平參與，但從經濟原則考慮，這又會帶來監督成本的增加。應當說，平等參與、突出代表性與比例相對均衡、經濟高效等原則都要兼顧。

（二）人民監督員的選任條件問題

科學設定人民監督員的選任條件是確保人民監督員隊伍結構、人員素質的前提和基礎。試點實踐中明確了選任人民監督員的一般條件，應當年滿二十三周歲，擁護中華人民共和國憲法，品行良好、公道正派，身體健康，具有高中以上文化程度的中國公民，要求具備較高的政治素質，具有廣泛的代表性和扎實的群眾基礎。同時，為了全面體現人民性、群眾性和廣泛性的要求，又設置了相關的制度安排：一是設置年齡下限而沒有規定上限，主要是考慮適齡成年人因其一定的生活閱歷更合適擔任監督工作，同時，有身體健康這一總體原則要求把關，沒有必要人為設定年齡高限，只要身體能夠適應培訓、學習、考察和監督需要即可。二是文化程度原則定位在高中，沒有設置學歷門坎，甚至在特殊情況下，在特殊地區，還可以進一步放寬。不是選拔考試就不應以學歷取人，而是應從國情出發，考慮基層實際，讓更多的人納入選任范圍而不簡單地用學歷去排除。三是不設置戶籍限制，原則上常住人口，即具有戶籍，以及辦理居住證，長期生活在當地的群眾都應該有資格參加選任，避免出現以戶籍限制參與履行監督職責的情形。除正面列舉條件外，進一步嚴格了選任的排除情形。對于受過刑事處罰或者正在受到刑事追究的，或者受過行政拘留處罰的，或者被開除公職或者開除留用的，不得擔任人民監督員。

同時，明確了不宜擔任人民監督員的情形。這里的“不宜”實際上就是“不能”的意思，并沒有彈性解釋的空間。主要是從人民監督員制度屬性出發，從監督權特點考慮，不再將那些可能因身份、職務原因影響公正履行監督職責的人員列入選任對象，主要包括黨委、政府及其組成部門的負責人，人民代表大會常務委員會組成人員，人民法院、人民檢察院、公安機關、國家安全機關、司法行政機關的在職工作人員，人民陪審員。這里用的是“負責人”的表述，而沒有用“主要負責人”，是指包括正職和副職在內的所有領導班子成員，不能以此推導出副職可以擔任的結論。

此外，為了保證人民監督員的廣泛性和代表性，規定人民監督員每屆任期五年，連續任職不得超過兩屆。省級人民檢察院人民監督員和設區的市級人民檢察院人民監督員不得互相兼任。對于公民是否可以兼任兩個地方的人民監督員，試點方案中沒有明確規定。從擴大公民參與和保證監督效果出發，應當嚴格審查，明確同樣不得兼任。

（三）人民監督員的選任程序問題

選任程序是做好人民監督員選任管理工作的重要環節，目前選任程序分為確定名額、組織報名、審查公示、公布名單四個階段。

首先，在確定名額階段，省級和設區的市級司法行政機關與同級人民檢察院，根據本轄區案件數量、人口、地域、民族等因素合理確定人民監督員的名額及分布。這要充分考慮到監督案件范圍擴大、全面推進檢務公開，以及保障人民監督員知情權等改革配套措施跟進可能帶來的案件數量增長這一因素，確保人民監督員規模適當和適應，數量留有余地。

其次，在組織報名階段，省級和設區的市級司法行政機關可以協調有關機關、團體、企事業單位和基層組織推薦人民監督員人選，并接受公民自薦報名。自薦與推薦，哪種方式為主？我們認為，要加大宣傳，擴大人民監督員制度的知曉度，最大程度地調動人民群眾投身選任的積極性。因此，應當是以自薦為主，在自薦不足的情況下，用推薦的方式彌補不足部分。

第三，報名結束后，司法行政機關應當對推薦和自薦人選進行審查，提出擬任人民監督員人選并向社會公示。這種審查包括文件資料的真實性審查，但重點應放在道德品行的考察上。在確保差額的基礎上，通過走訪、詢問談話、面試等多種方式，全面掌握參加報名推薦人員的脾氣秉性、人際交往、社會評價、群眾印象、基層反映，考察其是否公道正派、是否熱心公益，是否能夠代表群眾，身體健康程度是否能夠滿足監督履職需要。實踐中，有的群眾積極性很高，有強烈的監督意愿，但是由于各種原因可能未能如愿，對此能否進行復議或者訴訟，我們認為，司法行政機關負責的選任行為，不具有行政許可性質，不應納入行政復議和訴訟的范疇。

最后，公示結束后，對擬任人選經公示無異議或經審查異議不成立的，由司法行政機關作出選任決定、頒發證書并向社會公布。公示一般不得少于五個工作日。對于選任的人民監督員，頒發的是選任證書，而不是聘書，因為這是一種法律意義上的任命，不是聘請的關系。目前，人民監督員制度還不是一項嚴格意義上的法律制度，需要《人民檢察院組織法》修改時給予法律確認。但從制度設計上必須立足于其應有的組織法、訴訟法和司法制度基礎。人民監督員是一種職務，盡管是兼任的職務,但具有法定的職權，有特定的義務，非經法定程序、法定事由，不能被解除職務。面向社會公布人民監督員名單，應當同時考慮人民監督員履職的實際需要，將其聯系方式在一定范圍內公開，暢通群眾反映問題渠道，這也是發揮人民監督員制度作用，讓人民監督代表群眾的必然要求。

（四）人民監督員的管理方式問題

對人民監督員的管理是一項長期而繁瑣的工作，涉及培訓、考核、獎懲以及管理與使用相銜接等方面。

在培訓方面，司法行政機關應當會同人民檢察院制定培訓規劃和年度計劃，有針對性地編寫教材、組建師資庫,確定合適的培訓機構，做好培訓管理工作。培訓分為初任培訓和專項業務培訓。考慮到人民監督員都有各自本職工作，組織的培訓應當盡量提前通知，方便監督員合理安排時間，確保參加培訓。初任培訓由司法行政機關負責組織進行，內容應當主要包括人民監督員的職責、監督實務以及管理要求等；專項業務培訓應當由司法行政機關根據人民檢察院的建議組織進行，內容應當側重在檢察機關辦案實務、檢察業務知識、監督案例等方面。

在考核方面，司法行政機關應當建立人民監督員日常考核制度，向人民檢察院了解人民監督員履職情況，及時掌握人民監督員履行職責的數量、能力等基本情況，人民檢察院也應當及時向同級司法行政機關通報有關情況。同時，人民監督員應當向司法行政機關作出年度述職。在考核機制方面，應當建立專門的考核委員會作為考核主體，吸收不同方面的代表參加，體現人民監督員的特殊性，建立不同于司法行政管理的法律服務隊伍的獨特管理模式。在考核程序方面，要建立人民監督員履職臺賬，記錄其參加培訓學習、監督評議、受理群眾反映意見等情況，召開會議進行年度評議考核和任期考核。在考核結果上，設置稱職、基本稱職、不稱職三個檔次，將考核結果作為獎勵表彰與懲戒的基本依據。

在獎懲方面，應當建立人民監督員獎勵、懲戒與退出機制，要求人民監督員認真履行職責，自覺接受司法行政機關的管理；人民監督員有不認真履行職責，違反保密規定，妨礙案件公正處理等情形的，司法行政機關應當對其進行勸誡，人民檢察院可以向司法行政機關提出處理建議；人民監督員有不適合繼續任職情形的，由作出選任決定的司法行政機關免職，書面通知同級人民檢察院和被免職者本人及其所在單位、居住地基層組織，并向社會公布。

在管理與使用銜接方面，司法行政機關通過建立人民監督員信息庫，與人民檢察院實現信息共享，對于人民檢察院辦理的案件需要人民監督員進行監督的，由省級和設區的市級人民檢察院會同司法行政機關在人民監督員信息庫中以隨機抽選方式產生參加人員名單。人民監督員名單確定后，由司法行政機關告知該人民監督員并提供相關便利；縣級人民檢察院納入監督范圍的案件由設區的市級人民檢察院統一組織抽選人民監督員進行案件監督工作。至于什么方式是隨機抽選，并沒有統一的標準，公平、公正、公開是基本原則，通過不確定性來避免人為操作、暗箱操作，實現檢察機關與具體承辦監督工作人民監督員確定之間的隔離。

三、“改的怎么樣”——各地推進人民監督員選任管理方式改革試點工作情況

《方案》和《意見》印發后，試點省份認真貫徹落實，積極推進改革試點工作。一是改革準備工作扎實。中央作出部署后，試點省份積極開展調研，認真聽取意見建議，觀摩監督活動，加強對管理干部的培訓。如湖北省司法廳由分管廳領導帶隊在湖北七個地市開展了調研，重慶、寧夏、安徽等省份聯合檢察機關制定下發了具體實施方案，對改革試點工作作出具體安排。二是司法行政機關與檢察機關協調配合順暢。兩機關共同調研，共同研究實施方案，共同協調解決遇到的困難問題。如吉林省司法廳與檢察院共同協調編制部門，在省司法廳設置了人民監督員管理處，配備五個政法專項編制，解決了工作機構問題。重慶、廣西、湖北等省份也正在協調編制部門解決專門機構或者增設編制。三是試點工作堅持原則性與靈活性相統一，在正確把握人民監督員選任條件的同時，鼓勵試點省份結合實際大膽探索隊伍構成、選任機制。如浙江、廣西等明確了法律服務人員的比例要求，保證廣泛代表性的基礎上，注重專業性結構平衡。四是嚴格按照《意見》規定的“確定名額、組織報名、審查公示、公布名單”等工作程序，認真組織開展人民監督員選任工作。例如，山東審查環節扎實進行，確保選任質量。五是在推進改革試點工作的同時注重建章立制，如北京建立了人民監督員宣誓制度；吉林建立了全面系統銜接協調的人民監督員選任管理制度體系；廣西制定了人民監督員名額分配指導意見；北京、福建、吉林正在探索建立人民監督員信息管理系統，實現管理與使用銜接的信息化與便捷化。目前，試點省份已經完成了人民監督員選任工作，分別選任省級檢察機關人民監督員近900 名，市級檢察機關人民監督員近4500 余名，整體試點工作進入管理與使用相銜接階段。

四、“如何進一步改革與完善”——對人民監督員選任管理有關制度的探討與展望

目前，人民監督員選任管理還處于改革試點階段。改革應當在繼承已有制度和實踐經驗的基礎上，大膽取舍，勇于創新。在以下具體制度設計上，我們認為還可以進行一些探討和展望。

一是人民監督員的選任條件有待進一步研究完善。目前，對人民監督員的條件主要分為一般條件和限制條件。一般條件除設置了年齡、學歷等最低要求外，基本都是道德和品性上的要求，條件是比較寬泛的，這也正體現了人民監督員來源的廣泛性和群眾性。在限制條件中，《意見》沿用了最高人民檢察院2010年《關于實行人民監督員制度的規定》的規定，分為“不得”和“不宜”兩種情形。但在“不得”的具體情形中，將“受過刑事處罰的人”作為不得擔任人民監督員的情形之一，并未區分被處罰人實施行為時的主觀態度，似乎過于嚴苛，且也與人民監督員擴大群眾來源的要求并不相符。對于規定“正在受到刑事追究的人”也不得擔任人民監督員，似乎有悖無罪推定的法律原則。意味著只要正在受到刑事追究，已經擔任的人民監督員就應當被免職，但實踐中如果出現這種情形，應當根據最終的生效裁判來作出是否免職的決定。因此，現行規定并不周延。此外，人民監督員基于社會公心進行監督，對個人誠信和社會公德應當有基本的要求，對于在個人信用方面已經存在不良記錄人，也應當列入不得擔任人民監督員的范疇，如列入人民法院失信被執行人記錄或者人民檢察院行賄犯罪檔案記錄的人員。

二是人民監督員產生機制有待進一步細化和科學化。目前，《意見》和《方案》規定由組織案件監督的人民檢察院會同司法行政機關從人民監督員信息庫中隨機抽選產生。但對于隨機抽選的方式，賦予各試點地方進行探索實踐。人民監督員的組成結構非常廣泛，既可能有來自機關、團體、事業單位的工作人員，也可能有法學教師、律師、公證員、基層法律服務工作者等法律專業人員，還可能有來自基層一線的普通群眾；既包括來自常年居住在城市的普通社區居民，也有在當地工作的普通勞動務工人員。如何處理參與監督評議個案人民監督員的專業化與平民化、精英化與大眾化之間的關系，需要探索建立一套科學合理、簡便易行、成本較低的隨機抽選機制。實踐中可以考慮在人民監督員信息庫中，根據人民監督員的職業、年齡、專業等特點進行劃分，設置專門的人民監督員子分庫。對于普通的案件，可以在總的人民監督員信息庫中進行隨機抽選，但對于存在明顯的個案特征的案件或者當事人申請某一特定群體的人民監督員參與監督的案件，則可以在專門的子分庫中抽選相應數量的人民監督員參與監督案件。一種情況，如犯罪嫌疑人是女性的案件，則可以專門抽選一定數量的女性人民監督員參與案件監督。另外一種情況，如對于阻礙律師依法行使訴訟權利的，可以考慮在法律專業人民監督員庫中隨機抽選。

三是人民監督員的抽選機制有待進一步完善。人民監督員名單確定后，主要的工作就是對人民檢察院辦理直接立案偵查的案件進行監督評議。但如何確定參加案件監督評議的人民監督員，使產生的名單既能廣泛代表民意，又能促進案件公正辦理，需要建立完備的抽選機制。目前改革試點中僅原則規定了人民檢察院辦理直接立案偵查的案件需要人民監督員進行監督評議的，由人民檢察院在人民監督員信息庫中以隨機抽選的方式產生參加人員名單。這種由人民檢察院直接抽選的規定同樣容易產生質疑，在改革試點中，部分省市人民檢察院、司法行政機關已經協商確定，由司法行政機關組織抽選并通知人民檢察院，人民檢察院僅直接接受人民監督員對案件的監督評議，這種實踐做法應當得到肯定。對于如何隨機抽選，實踐中也存在不同的理解和認識，有的提出采取“一案一抽選”機制，即人民檢察院出現需要監督評議的案件時，司法行政機關即組織從人民監督員信息庫中隨機抽選參加監督評議的人民監督員名單。也有的提出，司法行政機關“一案一抽選”太耗費時間精力，完全可以將人民監督員名單隨機打亂，形成代碼序號，列出年內監督評議“值班表”，預先確定人民監督員的監督輪候順序。由于人民檢察院需要監督的案件是隨機產生的，當出現某一個案件需要監督時，司法行政機關即按名單順序依次通知，直至產生確定的人民監督員。日后有新的監督案件時，再將已經參加過監督評議工作的人民監督員排除，順延通知后面的人民監督員。可以說，這兩種隨機抽選方式都有一定的合理性，都能實現監督工作相對均衡，關鍵看哪個更高效、成本更低。此外，對于一些地域較廣的省份，由于監督案件的產生和分布可能存在不確定和不均衡情形，因此，可以考慮在人民監督員分布上對每個縣、市、區的名額作出一個最低限制，這樣能夠保證避免因路途過遠而監督困難、成本過高的問題，但為了保證案件監督的公正性，也應當隨機產生參加監督評議的人員名單。