青海司法行政系統隊伍建設情況調查與分析

青海省司法廳課題調研組

為深入貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神和習近平總書記一系列重要講話精神，根據中央、省委政法委的要求，圍繞強化司法行政系統隊伍建設，順應經濟發展新常態，社會發展新趨勢，依法治國新要求，人民群眾新期待，政法隊伍新情況，自覺把握隊伍建設規律，我們組織力量對青海司法行政系統“三支隊伍”發展狀況作了全面深入的調查研究，在系統總結成績的基礎上，客觀分析存在的問題及其原因，提出了進一步加強和改進的措施建議。

一、基本情況

（一）隊伍狀況

青海省司法行政系統共有“三支隊伍”，其中包括：執法隊伍、司法行政機關隊伍、法律服務隊伍。全系統共有各類人員7093 名。

1.執法隊伍。全省共有3946 名人民警察，其中監獄人民警察3562 名、戒毒場所人民警察384 名；男性2574 名，女性1372 名，分別占總數的65.2%、34.8%；一線警員2762 名，不足70%；少數民族593 名，占總數的15%；中共黨員2479 名，占總數的62.8%；大學?？埔陨蠈W歷3225 名，占總數的81.7%。

2.司法行政機關隊伍。全省司法行政機關共有工作人員1152 名，其中，省級機關（含直屬單位）146名；各市（州）、縣、鄉司法行政機關工作人員1006 名；女性461 名，占總數的40%；少數民族544 名，占總數的47.2%；中共黨員848 名，占總數的73.6%；大學?？埔陨蠈W歷1082 名，占總數的93.9%。

3.法律服務隊伍。全省共有法律服務工作人員1995 名，其中，執業律師609 名，占總數的30.5%；執業公證員113 名，占總數的5.7%；基層法律服務工作者762 名，占總數的38.2%；司法鑒定人員511名，占總數的25.6%；少數民族436 名，占總數的21.9%；中共黨員978 名，占總數的49%；大學?？埔陨蠟?941 人，占總數的97.2%。

（二）工作狀況

多年來，司法廳黨委高度重視隊伍建設，把政治建警、思想建警、理論建警放在首位，以領導班子建設為重點，以強化基層組織建設為基礎，以制度建設為措施，以教育實踐活動為載體，通過強化教育培訓、崗位練兵、改善結構，大力加強隊伍建設，取得了可喜的成績，刑罰執行場所連續13年達到“四無”目標，步入全國先進行列；強制戒毒接手5年來，連年榮獲全省戒毒先進單位；司法行政隊伍連續五年獲得社會的好評，步入全省政法隊伍前列；法律服務在促進青海經濟社會發展、民族團結、平安與法治建設中發揮了重要作用，特別是法律援助列入省政府八大民生工程。

1.堅持把領導班子建設放在隊伍建設的首位。突出思想政治建設。通過舉辦各類培訓班、實行讀書筆記審讀、改進民主生活會、建立基層聯系點、強化調查研究等一系列教育措施，組織領導干部認真學習貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會和習近平一系列重要講話精神，不斷強化領導班子思想政治和理論建設。同時，通過加大干部輪崗交流和掛職鍛煉等一系列行之有效的組織措施，特別是通過黨的群眾路線教育實踐活動，不斷加強各級領導班子的組織和作風建設，不斷優化領導班子年齡結構、專業結構和知識結構，加強改進領導干部思想作風建設，為司法行政健康發展提供了堅強的組織保證。

2.堅持把思想政治教育作為隊伍建設的主題。把政治建警始終放在隊伍建設首位，扎實推進各項教育實踐活動，充分利用崗位大練兵、黨的群眾路線教育實踐活動等有效載體，不斷強化“三支隊伍”的思想和政治理論建設，錘煉廣大干警的過硬思想作風，增強和提高他們的理論水平，全面開展讀書筆記的審讀活動，整體推進執法隊伍的學歷教育，大力倡導開展學習型、服務型、創新性機關建設，有效推動了“三支隊伍”的思想政治建設。

3.堅持把作風建設作為隊伍建設的關鍵環節。司法行政隊伍，特別是一線執法隊伍的過硬作風，是完成執法任務的關鍵。堅持把作風建設作為隊伍建設的重要課題緊抓不放，常抓不懈，保持崗位大練兵常態化，每年集中一個月時間開展崗位大練兵，組織執法人員積極開展主題活動，舉辦一項全員運動會，且不定期的組織廣大干警開展野外訓練，重點訓練他們的“說得過、追得上、打得贏”的過硬作風。強化警務督察工作，把定期督查與平時督查結合起來，發現問題及時通報整改，有效加強和改進了思想作風。

4.堅持把教育培訓作為隊伍建設的重要措施。廳黨委高度重視教育培訓工作，堅持常規劃、短安排，按照“缺什么補什么”的原則，堅持不懈地開展教育培訓工作；在經費極端緊缺的情況下，每年拿出500余萬元開展人員培訓，年均人員培訓率達到70%以上，并且不斷創新培訓方式，把集中培訓和分散培訓，把統一要求和個別需求結合起來，增強了培訓的有效性和針對性。通過不斷強化人員培訓，有效改善“三支隊伍”的素質結構，增強了工作能力。

5.堅持把制度建設作為隊伍建設的根本措施。針對執法隊伍要求高，法律服務隊伍社會性強的特點，把制度建設作為一項基礎性工作常抓不懈。多年來，堅持致力于不斷完善、優化制度，強化制度的規范性與有效性，并且在制度建設的基礎上，根據執法環節和要求，細化工作流程，宏觀上形成了制度控制體系，微觀上形成了規范的執法流程。同時，不斷強化制度的權威性和指導性，把制度落實在工作實踐中。制度的有效落實，為司法行政工作的規范化建設奠定了堅實的制度基礎，有效推動了司法行政工作的科學發展。

6.堅持把強化基層基礎作為隊伍建設的方向。司法行政工作點多、線長、面廣，社會性強、基礎性強、群眾性強，針對這一實際，堅持把強化基層基礎、解決“有人辦事、有錢辦事、有能力辦事”的問題作為方向，持續不斷的加強基層基礎工作。系統總結執法單位基層黨的建設工作經驗，不斷創新基層組織建設，豐富黨員活動的內容和載體，創造新時期黨的基層組織建設的新途徑；在律師行業積極創建黨的組織體系，基本做到黨的組織全覆蓋，創造了一系列工作成績，為全國和全省提供了可資借鑒的經驗。同時，不斷改進從優待警工作。近五年來，在資金極其短缺的情況下，各執法單位普遍設立了警體訓練中心，大大改善了民警的學習生活條件，豐富了文化生活，促進了廣大干警的身心健康，并且堅持選拔任用干部、福利待遇向一線傾斜，較好地改善了一線執法人員的生活、學習和工作條件，為司法行政工作的健康推進奠定了堅實的人才基礎。

二、問題分析

青海省司法行政恢復三十多年來，組織、人才、工作體系取得了長足的發展，但是，由于司法行政恢復時間短、歷史欠賬多、工作職能弱等原因，還存在一些突出問題，主要表現在以下兩個方面：

（一）主觀方面

1.思想政治建設方面。一方面表現為政治建警不夠，過分強調執法的獨立性，忽視對干警的思想政治教育，出現了個別執法人員政治觀念淡薄，是非觀念不清，在大是大非問題面前政治不夠堅定，態度不夠鮮明的問題；另一方面表現為個別單位和部門的政治教育走形式走過場，堅持黨對政法工作的絕對領導上有模糊認識思想；同時，受國際大環境影響，個別年輕干警對西方所謂“憲政”和“普世價值”認識模糊，思想上出現動搖。

2.紀律作風建設方面。由于受到社會大背景的影響，特別是受利益導向的驅使，在工作實踐中，有個別執法人員存在著作風不過硬、不扎實的情況；有個別人員受被執法對象的腐蝕，有收錢亂辦事的情況；有極個別人員還有利用職權徇私枉法的情況；有個別的法律服務工作者還有只收錢不服務的情況；有極個別法律工作者違反職業道德，影響法律的公平、公正實施的情況。

3.能力素質方面。與依法治國新要求、人民群眾新期待相比，司法行政隊伍還存在素質不適應、能力不強的問題。具體表現為執法人員的知識結構、專業結構與實際執法需要存在較大差距，素質結構不能適應新形勢下的執法新需求；法律服務工作者普遍存在服務能力不強，水平不高的問題，服務能力不能適應經濟發展的需要；司法所工作人員總量嚴重不足，人員的知識結構、素質結構、能力水平等方面存在更多的問題。

（二）客觀方面

1.隊伍數量不足。執法隊伍總量不足，警囚比應為25%，實際上僅達到了22%。加之隊伍的性別年齡結構嚴重失衡，一線警力、年輕警力極端缺乏；法律服務工作者隊伍缺額更大，公證隊伍十年中不增反降，目前只有113 名工作人員；律師隊伍雖有發展，但也存在專業律師、公職律師幾乎為零的問題。歸其原因：一是編制偏少，機制不活，政府支持力度不足；二是執法部門存在著待遇低，工作強度大，執法風險大，留不住人；三是與我省法律服務市場狹小，社會發育程度不高等方面的因素有關。

2.隊伍結構不合理。首先表現為執法隊伍結構不合理，現有執法人員中，法律專業占絕大多數，教育、心理、矯治等相關專業人員極其缺乏，素質結構和知識結構的不合理使得難以體現寬嚴相濟的刑事政策，加之執法系統的工作人員平均年齡偏大，女性執法人員偏多，年齡和性別結構的不合理導致一線警力極端缺乏；其次是法律服務隊伍難以適應社會市場需求，法律服務工作者隊伍多年來未增加有生力量，目前在崗的工作人員大多都是上世紀末組織特許執業人員，加之青海法律服務市場不活躍，導致人員結構、知識結構、素質結構難以改善，缺乏適應市場競爭的能力。

3.隊伍保障不到位。由于地方財力主要依賴國家轉移支付，保障能力過低，執法人員的保障標準普遍低于其他執法部門，年工作經費長期保持在10000元以內，廣大牧區，包括東部農業區大多在7000 元以下，執法的信息化建設投入幾乎為零，投入保障不足導致執法崗位普遍超時勞動，每個工作人員每周在執法崗位達50-60 個小時。其它的業務經費，如司法所的全部工作經費年均不足3 萬元，由于受地方財力的影響，出現有的基層司法行政普法經費政府保障為零的情況。

三、對策建議

（一）大力加強司法行政的機構體系建設

司法行政是司法體系的重要組成部分，在依法治國和法治建設中承擔著繁重的工作任務，必須通過完善機構、增加力量、強化投入等一系列措施予以加強，確保司法行政工作與現行司法體制相匹配，與依法治國的要求相適應。

1.優化機構體系。完善司法行政機構體系。屬于政府職能的法律服務管理機構要形成自上而下的機構體系，包括法律援助、司法鑒定要形成管理指導體系，切實把黨和政府的執政為民落實到基層；要立足于構筑戒毒工作體系，把專業戒毒與社會戒毒結合起來，形成社會戒毒大構架體系，設立社區戒毒的指導體系，把專業戒毒與社會戒毒有機銜接起來；建立司法行政相對完整的工作體系，解決部分縣司法行政部門與政法委機關合署辦公的問題；解決青南三州（玉樹市除外）司法所隸屬鄉鎮管理，造成司法行政職能弱化問題；按照規范執法要求，盡快組建社區矯正執法體系，組建一支自上而下的執法隊伍，切實解決規范執法的問題。

2.加強人員力量。提高執法隊伍警囚比例，一方面確保已經確定的25%足額到位，同時充分考慮高原地區高寒缺氧、體力消耗過大，刑罰執行“雙重”壓力（既要實施教育改造，又要組織生產勞動），造成執法人員身心疲憊，各類疾病多發的狀況，大幅度提高警囚比例，使執法人員身心得到一定程度的緩解；加大并且改善戒毒場所執法人員結構，加強醫療工作力量，增加編制，把心理戒毒與生理戒毒有機結合起來，把自我戒毒與藥物配合戒毒結合起來；加強司法行政基層基礎力量，至少保證鄉鎮司法所3-5 個編制，從根本上解決司法行政基層基礎“落地”和有人辦事的問題；從青海實際出發，根據法律服務需要，為牧區各縣配備公職律師、公證人員，從根本上解決廣大牧區有機構、無人員、無服務的問題。

3.強化基層黨的建設。要認真總結執法隊伍抓基層黨的建設工作經驗，研究執法隊伍基層黨的建設工作規律，積極探索新的歷史條件下黨的組織建設、活動內容、活動方式，不斷增強基層黨組織凝聚力、戰斗力，發揮黨支部在執法為民中的戰斗堡壘作用，發揮黨員在文明執法、規范執法、科學執法中先鋒模范作用，通過加強黨的基層組織建設，塑造人民警察為人民的精神風貌；要進一步探索法律服務社會組織黨的建設工作規律，系統總結成功經驗，自覺把握在新社會組織建黨的工作規律；要深入推進律師黨的建設工作，舉一反三，一方面切實提高律師黨建工作的實效，使黨員律師自覺帶領廣大律師積極投入依法治國的偉大實踐中；另一方面要把律師黨建工作經驗推廣到包括司法鑒定、法律援助、法律服務工作中，廣泛建立黨的組織，壯大黨的力量，把黨對政法工作的領導落實到法律服務中。

（二）大力加強司法行政隊伍的基礎建設

政治路線確定以后，干部就是決定的因素。從未來司法行政工作的要求來看，要使司法行政滿足“四位一體”的司法框架要求，必須建立一支政治上堅定、思想上過硬、理論上清醒的執法隊伍，確保司法行政工作在依法治國中發揮重要作用。

1.突出思想政治建設。要始終如一的堅持“黨管政法”和“政治建警”的原則，大力加強各級領導班子和“三支隊伍”的思想理論建設，采取一系列切實可行的工作措施，通過強化政治工作體系，加強廣大干部和人員的思想、政治建設，建立一支政治堅定、作風優良的司法行政隊伍。

2.落實從優待警措施。要通過深化司法體制改革，盡快完善執法人員分類管理制度及其職務序列，大幅度提高執法人員的工作、生活、職級待遇，確保執法人員的待遇與所從事的執法任務、強度相適應；要通過加大人員配備，大幅度減少執法人員的工作時間，全面落實執法人員的休假待遇，組建不同類型的執法人員心理康復中心，加強人文關懷；積極落實執法人員工傷保險和人身意外傷害保險制度，積極開展文化創建活動，為廣大執法人員營造良好的健康的積極向上的警營文化。

3.強化基礎建設。按照司法部監獄體制改革“全額保障、監企分開、收支分開、規范運行”的改革目標，比照其他政法部門，根據青海財力狀況，提高執法人員的保障標準；大幅度改善執法場所信息化管理水平，構筑執法系統信息化管理控制體系；加快司法行政業務用房建設，提高建設標準，增強業務用房建設的功能，全面改造、修繕司法所項目，追加投資，提高建設標準；在中心城市和人員集中地區盡快組建特殊人群“過渡基地”，切實解決“三無”人員（無家可歸、無親可投、無業可就的刑滿釋放人員）的過渡問題；建設律師活動中心，為發揮集中優勢、提高律師的服務能力和水平搭建硬件平臺；盡快把法律服務納入政府民生工程，由政府購買服務，切實把法律服務落實到實踐當中。

（三）大力加強司法行政隊伍的能力建設

在健全隊伍的基礎上，要花大氣力加強司法行政隊伍培訓教育，全面提升人員素質能力，改善素質結構，建立一支“正規化、專業化、職業化”專家型的司法行政隊伍。

1.創新教育培訓。按照中央的要求，結合司法行政業務工作需求，制定司法行政隊伍分類培訓規劃，遵循培訓規律，要從改變素質結構入手，強化培訓推動措施，創新培訓方式，豐富培訓內容，提高培訓工作的針對性和有效性；善于運用現代大眾傳媒，優化培訓機制，切實為司法行政發展奠定堅實的專業人才基礎。

2.改善素質結構。根據現行刑事司法政策的調整，結合執法隊伍素質結構現狀，通過政策性調整，從根本上改善民警素質、知識、專業、性別結構；探索建立執法人員的“準入機制”和“退出機制”，做到凡進入執法隊伍必須通過國家相關考試準入，對現有隊伍也要通過一定的考核方式取得準入資格，不適合在執法崗位上工作的人員，通過“退出機制”調整到其他部門工作；根據民族地區的實際，通過政策引導、機制調整，加大“雙語”人才的培養，調整招錄本省人員的比例，切實為少數民族地區培養一支“留得住、能扎根、會辦事”的隊伍；通過政策性調整，形成政法隊伍相互交流的機制，進一步加大干部選拔任用交流的力度。

3.加強作風建設。嚴格執行中央“八項規定”和省委政法委的“8 條禁令”，堅持依法治警、從嚴治警，認真落實黨風廉政建設黨委主體責任和紀委監督責任，嚴密懲防體系，強化廉政建設，加大查處和辦案的力度，切實發揮紀檢監察部門在從嚴治警中的重要作用；大力加強警務督察，把定點督查與經常性督查結合起來，把查出問題及時通報與批評教育、公開處理結合起來，切實改進警容警風；要強化執法公開、警務公開、獄所務公開，不斷改進公開內容和方式，把社會監督落實到執法工作的各個環節；要強化崗位練兵，實施準軍事化管理，切實提高執法人員的實戰化水平。