深入推進司法鑒定管理體制改革創新發展

鄧甲明（司法部司法鑒定管理局局長） 劉少文（司法部司法鑒定管理局）

深入推進司法鑒定管理體制改革創新發展

鄧甲明（司法部司法鑒定管理局局長） 劉少文（司法部司法鑒定管理局）

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出要“健全統一司法鑒定管理體制”，這是對司法鑒定工作提出的新任務新要求，必將對司法鑒定改革工作產生深遠影響。我們要認真貫徹落實全會精神，進一步深化司法鑒定管理體制改革，健全統一司法鑒定管理體制和運行機制。本文主要從司法鑒定管理體制改革的新任務新要求、當前司法鑒定管理工作的重點以及司法鑒定監督管理工作的主要任務三個方面進行闡述。

一、司法鑒定管理體制改革的新任務新要求

（一）十年改革，司法鑒定統一管理體制基本形成。為解決審鑒不分、偵鑒不分，多頭重復鑒定等影響司法公正與效率、人民群眾反映強烈的問題，2004年12月，中央提出了“改革司法鑒定體制”的意見,明確了“建立統一的司法鑒定管理體制”的改革目標和四項任務：一是偵查機關根據偵查工作需要可以保留必要的司法鑒定機構，為偵查工作提供鑒定服務，但不得面向社會提供鑒定服務；二是人民法院、司法行政機關不再保留司法鑒定機構；三是面向社會服務的司法鑒定機構，實行行政管理和行業管理相結合的制度；四是研究制定司法鑒定法律，規范司法鑒定活動。2005年2月28日，全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過了《關于司法鑒定管理問題的決定》（以下簡稱全國人大常委會《決定》），以法律的形式確立了司法鑒定管理體制的基本框架，確立了對鑒定人和鑒定機構實行統一登記管理、統一名冊和統一公告的制度，確立了偵查職能、起訴職能和審判職能與鑒定管理職能相分離的原則，明確了司法行政部門為司法鑒定的主管部門，設立了司法鑒定行政許可制度，為司法鑒定體制改革提供了制度保障。

全國人大常委會《決定》實施近十年來，廣大司法鑒定管理干部以極大的熱情和對事業高度負責的態度，不懈努力，積極推動司法鑒定工作，基本形成了統一司法鑒定管理體制。主要體現在以下幾方面：

一是各級審判機關完成了所屬鑒定機構的改制任務，不再從事鑒定活動。司法行政機關通過轉制、合并和注銷等方式順利完成了所屬司法鑒定機構和司法鑒定人的體制調整。偵查機關根據偵查工作需要設立的鑒定機構不再面向社會接受委托從事司法鑒定服務。司法行政機關依法對司法鑒定人和司法鑒定機構進行審核登記、編制并向社會公告《國家司法鑒定人和司法鑒定機構名冊》。司法行政機關先后開展了對偵查機關所屬司法鑒定機構和司法鑒定人備案登記工作，完成了軍隊所屬司法鑒定機構和司法鑒定人的備案登記工作。

二是司法部成立了司法鑒定管理局，全國31個省、自治區和直轄市的司法廳（局）都建立了司法鑒定管理局（處），237個地（市）的司法局相繼設立了司法鑒定管理科室，配備了司法鑒定專職管理干部，全國、省、市（縣）三級司法鑒定管理體系基本建立。29個省、自治區、直轄市和100多個地（市）成立了省級司法鑒定行業協會，建立形成行政管理和行業協會自律管理相結合的統一管理機制。

三是司法部先后頒布了90多部規范性文件，16個地方制定或重新修訂了司法鑒定地方性立法。由《決定》、部頒規章、地方法規和規范性文件組成，基本覆蓋司法鑒定管理工作各個環節的司法鑒定管理制度體系基本形成。

四是司法鑒定行業已形成規模，目前，全國經司法行政機關審核登記的司法鑒定機構已經由全國人大常委會《決定》實施前的2800多家發展到4900多家，司法鑒定人從3.6萬多人發展到5.5萬多人，年度鑒定業務量從22萬件增長到185萬余件。

（二）黨的十八屆四中全會《決定》明確提出“健全統一司法鑒定管理體制”。盡管司法鑒定改革發展取得了顯著成績，但還存在一些體制機制性問題。全國人大常委會《決定》確立的司法鑒定人和司法鑒定機構統一登記管理制度還沒有完全落實到位，偵查、審判和鑒定管理職能相分離的改革目標還沒有完全到位，司法鑒定管理與使用相銜接的運行機制尚未健全，司法鑒定行業的發展還不能完全滿足新時期司法審判活動和人民群眾的鑒定需求，司法鑒定制度的功能作用沒有得到充分發揮。實踐中多頭重復鑒定、“冊中冊”、“冊外冊”、“其他類”鑒定管理混亂等問題依然存在。鑒于此，在司法鑒定管理體制改革已經取得成果的基礎上，針對當前存在的問題和面臨的形勢，2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步明確提出了“健全統一司法鑒定管理體制”的新任務、新要求。“健全統一司法鑒定管理體制”就是要通過依法科學配置司法權和司法行政權,進一步合理劃分訴訟活動中各訴訟參與機關的職能,進一步構建符合憲法法律規定的、適應訴訟需要的統一的司法鑒定管理體制，充分發揮司法鑒定制度功能作用，維護公民合法權益和社會公平正義。就是要進一步明確司法鑒定管理的范疇，統一行業準入條件、統一鑒定人和鑒定機構名冊登記、統一鑒定實施程序、統一鑒定標準、統一鑒定管理規范、統一監督處罰，規范司法鑒定執業活動，提高司法鑒定質量和社會公信力。就是要建立起互相配合、互相協調和相互補充的運行機制,實現司法鑒定管理和使用的有機銜接，保障司法鑒定機構的中立地位和司法鑒定人依法獨立執業，確保司法鑒定意見的科學性、可靠性，促進公正司法，維護司法權威。

按照2015年1月召開的中央政法工作會議精神和司法部關于貫徹落實黨的十八屆四中全會《決定》的意見，“健全統一司法鑒定管理體制”需要完成三個方面的工作任務：一是落實全國人大常委會《決定》，健全司法行政機關統一管理的司法鑒定管理體制；二是完善司法鑒定機構和人員監督管理制度；三是加強高資質高水平第三方公共鑒定機構建設，不斷提高司法鑒定能力和社會公信力，切實滿足司法機關和人民群眾的鑒定需求。

今年1月，中央辦公廳印發《貫徹實施黨的十八屆四中全會決定重要舉措2015年工作要點》（中辦發[2015]6號），明確了2015年司法鑒定三項改革任務，一是制定建立完善司法鑒定管理與使用相銜接運行機制的意見；二是出臺將環境損害司法鑒定納入統一登記管理范圍的通知；三是提出健全統一司法鑒定管理體制的試點方案。應當說，我們的工作方向和工作任務已經非常明確，接下來就是全力推進，確保各項工作圓滿、按時完成。

（三）克服畏難情緒，進一步推動司法鑒定事業的改革發展。司法鑒定工作專業性強、涉及面廣、責任大，一方面，司法鑒定制度在司法審判中的重要作用決定了司法機關和人民群眾對于司法鑒定工作有非常嚴格的要求，另一方面，主管部門與司法鑒定機構和司法鑒定人之間沒有人財物方面的隸屬關系，制約手段有限，而且司法行政部門牽頭推進司法鑒定管理體制改革，“小馬拉大車”，協調任務重，難度大，這些對于工作理念、工作能力和工作方式都提出了很高要求。司法鑒定工作起步晚、基礎薄，國家投入少，也沒有成熟的經驗可資借鑒，加上大量的信訪投訴，一些管理干部出現畏難情緒，工作信心不足。這些都可以理解。“風物長宜放眼量”，我們司法鑒定管理干部要正視當前面臨的困難，對司法鑒定工作的長期性和艱巨性有充分準備，同時也要清醒的看到司法鑒定工作已處于新的發展機遇期。

第一，中央關于全面推進依法治國的重大決策部署為司法鑒定工作發展提供了廣闊空間。依法治國是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，司法鑒定機構作為中立第三方，司法鑒定意見作為一種科學、客觀的證據，在訴訟活動和構建多元化糾紛解決機制中必將發揮更加重要的作用。2014年4月21日，習近平總書記對司法行政工作的重要指示，明確指出司法鑒定工作是司法行政工作的重要組成部分。2015年中央政法工作會議上，孟建柱書記在談到司法鑒定工作時專門強調，司法鑒定工作看似不起眼，但事關重大。主動滿足司法活動和人民群眾的需要，進一步拓展服務領域，提高服務水平，是司法鑒定工作的應有之義。

第二，近十年來取得的成績和經驗為進一步推進司法鑒定工作奠定了堅實基礎。統一的司法鑒定管理體制已經基本形成，司法鑒定制度功能作用日益凸顯。近些年來，幾乎每一起社會高度關注的大案、要案和敏感案件都涉及司法鑒定，科學、權威的鑒定意見成為定紛止爭、化解矛盾、維護穩定的“定海神針”。可以說，司法行政機關統一管理司法鑒定的職責任務已經明確，工作關系基本理順。司法鑒定體制改革的牽頭地位已經確立，共同推進的工作格局基本形成，司法鑒定工作在理論上、實踐中都有了堅實基礎。

最后，健全完善司法鑒定統一管理體制和工作機制的改革目標、要求正在更大范圍、更深入地被認可和接受。經過十年的實踐，由司法行政機關統一管理司法鑒定已經成為理論上和實踐中毋庸置疑的共識。政法各個部門在遴選國家級司法鑒定機構、聯合發布《人體損傷程度鑒定標準》等等司法鑒定管理體制改革過程中，與司法行政機關逐步建立了相互配合、合作共贏的工作關系，建立了長期工作協調機制，分歧在逐步消除，共識越來越多。

上世紀八十年代，司法行政機關經過艱苦卓越的努力，為司法鑒定工作開創出一片天地。而今，我們應當以更加奮發有為的精神狀態，抓住深化改革這個重要機遇，迎接挑戰，大膽探索、扎實工作，充分發揮職能作用，努力開創司法鑒定監督管理工作的新局面。

二、司法鑒定管理工作的新任務新要求

縱觀全國人大常委會《決定》實施以來的十年，司法鑒定逐步從多頭負責、分散管理走向全行業動態化統一管理，司法鑒定行業經歷了重新準入、布局發展、規范提高和轉型升級四個發展階段，形成了規模效益。但是，我們也應該看到，一些地方一味的搞“攻城掠地”、“拼機構”、“鋪攤子”，而不是“深耕細作”，給我們的管理帶來了很多困難和問題，影響了司法鑒定行業的健康發展，近年來不斷增加的司法鑒定投訴量也是一種反映。可以說，這些年，我們在“重新準入、布局發展”方面做了很多努力，但是在“規范提高”、“轉型升級”方面用力不足。隨著黨中央“四個全面”戰略部署的全面推進，特別是全面依法治國戰略的深入實施，司法鑒定工作面臨著新形勢新問題，司法鑒定行業邁入一個新的發展階段。我認為這個階段有三個特點：

一是更加注重嚴格依法行政。十八屆四中全會《決定》明確提出深入推進依法行政，加快建設法治政府，依法全面履行政府職能。一方面，行政機關要堅持法定職責必須為，勇于負責、勇于擔當；另一方面，行政機關要堅持法無授權不可為。作為司法鑒定管理部門，要認真貫徹落實《行政許可法》和司法鑒定管理法律、法規、規章，做決策、定政策、出文件，絕不能拍腦袋、想當然，必須嚴格依照法定職責、法定程序，嚴格依照有關規定進行。具體來說，在行使司法鑒定許可權和管理權時，全國人大常委會《決定》和地方性法規等授權的，才可以實施司法鑒定行政許可，對沒有授權的事項不能實施許可，杜絕“越位”和“亂作為”；在履行對司法鑒定機構和人員的管理職責時，要嚴格按照《司法鑒定程序通則》《司法鑒定機構管理辦法》《司法鑒定人管理辦法》 《司法鑒定執業活動投訴處理辦法》等，嚴格管理、嚴格監督，對違法、違規行為要堅決查處和糾正，杜絕“缺位”和“不作為”。

二是更加注重庭審中心價值理念。十八屆四中全會《決定》提出推進以審判為中心的訴訟制度改革，全面貫徹證據裁判規則，完善證人、鑒定人出庭制度，保證庭審在查明事實、認定證據、保護訴權、公正裁判中發揮決定性作用。強調以庭審為中心的價值理念，就是要將一切案件放在法官面前，通過舉證、質證、辯論，由法官做出裁決。司法鑒定意見作為法定證據之一，其證據能力和證明效力如何，最終應當由法庭在對鑒定意見和其他證據進行全面審查判斷的基礎上做出決定。對于鑒定人來說，出庭作證將成為常態，這對于鑒定人素質能力和整個鑒定活動的科學性、規范性提出了新的更高要求。一方面，鑒定人要切實加強學習，具備扎實的專業知識，提升法律知識素養和出庭作證能力、學習答辯能力和技巧，通過充分參與庭審過程，幫助法官有效使用鑒定意見。另一方面，鑒定活動要更加嚴格規范。出庭質證鑒定意見需要審查很多內容，如鑒定人和鑒定機構是否具有法定資質、鑒定人是否存在應當回避的情形、檢材是否充足可靠、鑒定意見的形式要件是否完備、鑒定程序是否符合法律和有關規定、鑒定的過程和方法是否符合相關專業的規范要求、鑒定意見是否明確，等等，鑒定人在開展鑒定活動中，應當嚴格對照這些要求，切實提高鑒定質量，確保鑒定意見科學、客觀、可靠。

三是更加注重執業責任和公信力。十八屆四中全會《決定》提出，明確各類司法人員工作職責、工作流程、工作標準，實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，確保案件處理經得起法律和歷史檢驗。孟建柱書記進一步指出，“凡是進入法官、檢察官員額的，必須在司法一線辦案，對案件質量終身負責。”司法鑒定制度是司法制度的重要組成部分。司法鑒定意見是查明事實、證明事實和認定事實的重要依據。在刑事領域，關系到罪與非罪，罪輕與罪重，甚至關乎人命；在民事等領域，關系到人民群眾切身利益能否得到公正的維護。概言之，就是關乎人民群眾的“身家性命”。在更加強調司法責任和司法公信力的大背景下，鑒定人作為訴訟活動的重要參與人，責任重大。根據全國人大常委會《決定》規定，司法鑒定實行鑒定人負責制度，鑒定人應當對鑒定意見負責。雖然鑒定意見作為鑒定人個人的認識和判斷，帶有一定的主觀性，但是也應遵循司法鑒定規范和業內公認的技術規范、技術標準，努力讓每一個司法鑒定意見經得起科學和時間的檢驗。我認為，可以參照法官、檢察官的做法，實施鑒定人對鑒定意見的終身負責制。這種負責，體現的是對鑒定人這一特殊職業身份的法律約束，最大程度地避免在鑒定過程中故意做虛假鑒定和出現其他違規違法行為，最大程度地保證司法鑒定公平公正。同時，要視執業公信力為整個司法鑒定行業的生命，大力加強公信力建設，切實維護司法鑒定中立第三方的訴訟地位，切實維護整個行業的社會信譽，進一步樹立司法鑒定行業公正、客觀、科學、中立的社會形象。

總之，在新的時代課題面前，司法鑒定行業必須盡快適應經濟社會發展的新要求，樹立科學發展理念，一手抓規范提高，一手抓轉型升級，走“規范和升級”雙輪驅動的路子，不斷提高司法鑒定能力和質量，進一步樹立行業權威和公信力，滿足訴訟活動和人民群眾鑒定需要，回應全面推進依法治國方略對司法鑒定工作的新期待。具體來說，應該從以下幾個方面著手。

（一）進一步嚴格規范準入。司法鑒定機構和人員的準入是行使司法鑒定管理權的首要環節。一是嚴格三大類準入。由于全國人大常委會《決定》設置的司法鑒定機構、司法鑒定人準入條件較低，有些條件又較宏觀，加之全國人大常委會《決定》實施初期急需解決鑒定資源不足的問題，一些單位和人員只要達到法定條件就能通過核準登記，有的甚至只是把司法鑒定資質作為自身資質的證明、品牌，常年不開展鑒定工作。這就導致司法鑒定機構、人員資質水平良莠不齊，甚至魚龍混雜。有些機構執業活動、內部管理規范化水平低，鑒定質量缺乏保障，影響行業的整體發展甚至社會公信力。因此，必須依法嚴格準入，對于新申請設立的鑒定機構，要堅持高標準、嚴要求，嚴把準入關，堅決避免和制止低水平重復建設。二是依法依規推進其他類司法鑒定事項納入統一管理。由于司法鑒定涉及到自然科學乃至社會科學的方方面面，司法鑒定事項外延極其廣泛，而且專業性強，由司法行政機關統一管理必然需要一個過程。過去有些地方盲目“鋪攤子”，將“其他類”鑒定機構大量納入登記管理，但由于缺乏法律依據，以及一些鑒定事項管理條件尚不成熟，影響了管理體制和管理部門的權威性，也牽扯了管理部門的大量精力。當前，全國人大常委會《決定》未納入統一管理的“其他類”鑒定事項在訴訟需求與行政管理上的矛盾仍然突出并日漸強烈。對此，各地不要貪多求大，拼機構數量，對于全國人大常委會《決定》和地方性法規未授權司法行政機關統一管理的其他類鑒定事項，不得突破權限行使許可和管理權。要緊緊圍繞全國人大常委會《決定》的規定，把“三大類”機構的管理工作做到位、做扎實，并做好現有“其他類”機構的管理工作。就“其他類”鑒定事項的統一管理問題，司法部與最高人民法院、最高人民檢察院已進行了多輪磋商并保持密切聯系，取得了基本共識，要逐步推進“其他類”鑒定事項納入統一管理，成熟一項，統一一項，規范一項。司法部將按照《決定》的規定，加大協調力度，逐項啟動“商兩高”程序。目前，環境損害司法鑒定納入統一管理問題中央已經明確，正在完成“商兩高”程序，各地要切實做好納入統一管理的有關準備工作。

（二）進一步推進行業升級。推進行業轉型升級有利于進一步提高鑒定質量和執業能力，充分發揮司法鑒定職能作用，是當前司法鑒定行業發展面臨的緊迫問題。一是進一步優化布局結構。全國人大常委會《決定》實施初期，為了解決當時司法鑒定機構缺乏和訴訟活動急需的主要矛盾，各地積極批準設立鑒定機構“鋪攤子”，極大的充實了司法鑒定資源，滿足了訴訟需求，但對布局結構等缺少規劃。隨著實踐的發展和訴訟需求的進一步增大，問題逐漸顯現。從各地看，司法鑒定機構集中在省會城市等經濟較發達地區。從全國來看，集中在中、東部等經濟發達地區。從鑒定機構結構上看，全國49.1%的三大類鑒定機構的執業鑒定事項僅有1項，68%的其他類鑒定機構鑒定事項在2項以下，全國僅有11.8%的的機構達到20人以上執業鑒定人的規模，而5人以下的小型機構則占近30%，可見絕大多數的鑒定機構規模小、效益低。布局結構的失衡一方面導致訴訟需求不能有效滿足，另一方面導致鑒定機構“小、散、亂”，技術能力低下，又缺乏投入和發展潛力，影響鑒定行業的整體水平，加大管理難度。2012年全國司法鑒定管理工作會議以來，各地已經在這方面做了很多工作，取得一些成效。有些地方制定或修改了司法鑒定行業發展規劃，這個做法值得借鑒。但是布局結構調整仍然任重道遠，各地要繼續堅持“統籌規劃、合理布局、優化結構、滿足需要、有序發展”的原則，統籌規劃一定時期內的司法鑒定行業發展，加強宏觀調控，優化布局結構，逐步形成以國家級司法鑒定機構為龍頭，以高資質高水平公共鑒定機構為支撐，其他司法鑒定機構為基礎的司法鑒定公共服務網絡。二是做大做強司法鑒定機構。按照高起點、高層次、高水平的要求，鼓勵高校、科研機構等優質資源設立司法鑒定機構。鼓勵司法鑒定機構通過實驗室合作等方式“借力”高校、科研機構等科研資源雄厚的單位，保障儀器設備、實驗室的高水平。鼓勵現有司法鑒定機構做大做強，支持現有司法鑒定機構在適當條件下進行合并、合作，打造司法鑒定行業的“航空母艦”，切實改變司法鑒定機構“小、散、亂”的局面。三是大力推進高資質高水平公共鑒定機構建設。要依托現有優質科技資源，采取共建、聯合等多種形式，爭取國家投入、財政保障和政策支持，建立、培育一批高資質高水平鑒定機構和重點實驗室，切實發揮專業優勢和權威性，引領、促進司法鑒定行業整體的科學性、權威性，促進社會公信力的提升。各地可以結合本地實際，參考國家級司法鑒定機構的建設經驗，先行先試，探索推進高資質高水平鑒定機構建設。

（三）進一步提高規范化管理水平。加強規范管理是強化司法鑒定執業責任，提升行業社會公信力的重要抓手。一是切實提高司法鑒定規范化水平。嚴格執行《司法鑒定程序通則》，規范司法鑒定實施程序、鑒定人出庭作證、鑒定文書制作、鑒定標準適用等執業環節，不斷提高司法鑒定執業活動規范化水平。要以貫徹落實《司法鑒定機構內部管理規范》為抓手，切實加強司法鑒定機構的各項建設，不斷提高司法鑒定機構內部管理的規范化水平。要切實加強司法鑒定制度體系建設，進一步加強理論研究與實踐總結，針對新法新規的實施，針對司法鑒定執業活動中遇到的新情況、新問題，及時修訂和制定執業檢查、誠信等級、資質評價等管理規范和規范性文件，不斷完善司法鑒定的制度體系。二是建立健全動態管理機制。對于現有的鑒定機構、人員要把檢查、評定和監督結合起來，綜合運用法律、行政和技術手段，實現動態管理。對于違法行為情節嚴重的，要堅決依法清除出去。比如，2011年度，全國司法鑒定人總數比上年減少3.1%，出現自2005年以來的首次負增長，主要原因是各地通過加強司法鑒定執業管理，嚴格監督，加大對不符合條件人員依法予以注銷的力度。同時，在2011年申請延續、換發《司法鑒定人執業證》的工作中，將司法鑒定人的執業條件、遵守職業道德和執業紀律等進行綜合評定，暢通了動態管理和退出。各地要繼續探討發展這種做法，司法部也將研究制定相關政策，健全完善準入退出機制。三是規范司法鑒定人出庭作證活動。對司法鑒定人開展專項培訓和指導，牢固樹立鑒定人依法作證的權利意識、責任意識、程序意識和證據意識，提高司法鑒定人出庭作證能力，確保每一位鑒定人都能做到依法出庭作證；加強與法院的溝通協調，共同監督、規范司法鑒定人出庭作證行為，強化執業責任，保障執業權利，維護人身安全。

三、司法鑒定監督管理的新任務新要求

當前司法鑒定監督管理工作面臨的形勢較為嚴峻，一些問題仍較為突出。

一是與司法行政其他業務相比，司法鑒定投訴、信訪案件數量較多。據統計，近年來，全國司法行政機關處理的鑒定投訴量一直在1400件左右，有些省份的年投訴量甚至在100件左右，最多的達到160多件，不可謂不多。在司法部信訪工作統計中，司法鑒定來信來訪量常年位居前三名。以2013年為例，司法鑒定領域來訪108次，來信468件，總計576件次，僅少于監獄領域，比戒毒、律師和公證領域分別多出100-200件。2014年，司法鑒定領域來信來訪總量為396件次，雖有大幅下降，但仍多于戒毒、律師和公證領域。一個行政管理領域中投訴、信訪案件量的多少、發展變化的趨勢是判斷管理工作成效、衡量群眾滿意度的重要指標，司法鑒定業務量遠不及律師、公證業務量多，但投訴、信訪問題卻比律師、公證突出，說明司法鑒定領域問題很多，監督管理還有很多工作要做。

二是司法鑒定投訴、信訪難以有效處理。投訴人大多對鑒定意見不服，要求撤銷或改變鑒定意見，司法行政機關難以有效解決，導致重復投訴、纏訪鬧訪、越級上訪問題突出，有的甚至組織集體上訪，給各級司法行政機關帶來較大壓力。

特別是近年來，因司法鑒定投訴處理問題引發的行政復議、行政訴訟案件越來越多。自2012年開始，鑒定管理類行政復議申請連續三年在司法部各項業務中排名第一，并且逐年大幅增長，2014年達104件，占復議申請總量的69.3%，給司法部帶來很大工作壓力，引起部領導的高度關注。

三是司法鑒定領域有些問題司法機關和人民群眾反應強烈。如有的鑒定機構逐利性強，亂收費、超范圍鑒定、誰出錢幫誰說話、不正當競爭等問題時有發生；多頭、重復鑒定和“鑒定打架”問題依然存在，影響訴訟活動順利進行，等等。這些問題引發了一些媒體的關注、報道，有的甚至用“亂象叢生”來形容，不能不引起我們的高度重視。

上述問題的產生雖然與司法鑒定在訴訟中的特殊地位和重要作用有關，與當事人趨利避害的動機相關，當鑒定意見對己不利時，有的當事人寄希望通過投訴、信訪甚至纏訪纏訴來撤銷或改變鑒定意見，容易引起投訴、信訪案件，但主要原因還是體制機制不完善、監督管理不到位造成的。如有些類別的鑒定機構過多、過濫，行業能力水平、職業道德素質良莠不齊，不規范執業、不正當競爭等問題屢禁不止；對鑒定違法違規行為的處罰規定較為原則甚至沒有處罰規定，鑒定違法行為成本低，“害群之馬”難以清理；鑒定監督管理職權配置不合理，管理層級過高，行業協會作用沒有合理發揮，影響監管效果；鑒定的委托、重新鑒定的啟動、鑒定意見的質證和采信等規定不完善、不統一；有的鑒定領域缺乏鑒定標準、規范，容易引起爭議，等等。

司法鑒定領域存在的這些問題不僅嚴重損害司法鑒定行業的社會形象和公信力，也嚴重損害司法公正，損害人民群眾的合法權益，必須依法嚴格監督、從嚴管理。今年1月召開的中央政法工作會議和全國司法廳（局）長會議對完善司法鑒定機構和人員的監督管理制度提出明確要求。吳愛英部長、郝赤勇副部長多次作出重要指示、批示，要求將鑒定質量作為生命，切實加強監督管理，提高鑒定質量。對于投訴反映出的問題，要從行業發展的全局，從鑒定機構和鑒定人員管理、工作規范、鑒定標準等方面加強研究，提出解決問題的治本之策，不能頭痛醫頭，腳痛醫腳。

我們要切實提高思想認識，認真貫徹落實部領導指示、批示精神，切實將司法鑒定監督管理工作放在重要位置，上下聯動、共同努力，把突出問題找出來、主要原因理清楚。要堅持問題需求為導向，切實采取有效措施加強監管，完善制度，堵塞漏洞，嚴肅查處司法鑒定違法違規行為，持續規范執業活動，不斷提高鑒定質量和公信力，確保在年內實現鑒定投訴量和行政復議申請量“雙下降”的工作目標。

（一）進一步完善投訴處理工作機制。一是總結《投訴處理辦法》實施情況，根據實踐需要，適時修改《投訴處理辦法》，進一步完善投訴處理程序，合理劃分司法行政機關和司法鑒定行業協會的監督職責，充分發揮行業協會的自律監督作用。二是建立我部處理的鑒定投訴和行政復議案件年度通報制度，總結分析存在的突出問題，提出改進意見，編制典型案例，進行排名考核，并通報全國，加強對各地投訴處理工作的監督指導，不斷提高投訴處理能力水平。三是貫徹落實中辦、國辦《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》（中辦發[2013]26號）精神，指導各地嚴格按照《投訴處理辦法》處理鑒定投訴，引導對鑒定意見有異議的投訴人通過法庭質證等法律途徑解決，減少來信來訪數量。

（二）加大對違法違規執業行為的查處力度。要堅持從嚴監管、嚴字當頭。牢固樹立依法嚴格監督、從嚴管理的理念，發展、監管并重，把嚴格審批、嚴格程序、嚴格標準、嚴格監管放在第一位。對于違法違規問題突出的鑒定機構、鑒定人要依法嚴格處罰，讓鑒定機構、鑒定人始終繃緊依法誠信執業這根弦。一是制定出臺《司法鑒定機構和司法鑒定人違法行為處罰辦法》，進一步明確執業規則和要求、處罰情形、處罰標準和處罰程序，解決處罰依據不足的問題。二是加強對鑒定技術領域的監管，嚴厲查處“假鑒”、“錯鑒”問題。在這方面，有些省份已經走在了前頭。河北省司法廳近年來切實加大工作力度，采取嚴格延續登記審查、做工作“勸退”等方式，陸續清理了一批常年不執業的“掛名”鑒定機構、鑒定人，對于違法違規執業問題敢于“亮劍”，依法嚴肅處罰了一大批存在違法違規行為的鑒定機構和鑒定人，使行業風氣明顯好轉，投訴、信訪問題得到有效緩解。在后面的課程中，我們安排了河北省司法廳介紹經驗，大家要認真學習、借鑒。

（三）多措并舉、源頭治理，切實預防和減少鑒定爭議、投訴的發生。一是重新修訂《司法鑒定程序通則》，進一步明確執業規則和要求，規范執業活動。二是認真落實中辦發[2015]6號文件的要求，健全統一司法鑒定管理體制，與最高人民法院加強協調，建立司法鑒定管理與使用相銜接的運行機制，規范鑒定委托、鑒定意見質證采信、鑒定人出庭作證、執業監督等工作，加強法庭質證程序在解決鑒定爭議中的重要作用，預防投訴發生。三是建立健全鑒定資質評估、質量評估和誠信評價制度，引導司法機關和當事人選擇資質等級高、鑒定能力強、誠信規范的鑒定機構和鑒定人，促進鑒定機構有序競爭，形成優勝劣汰的動態管理機制，推動鑒定行業轉型升級、科學發展。

（責任編輯 朱騰飛）