財政支出績效評價現場工作實務研究

財政資金使用效率及效益是當前政府、人大和社會民眾普遍關注的焦點問題。推進財政支出績效評價工作，就是要確保財政資金使用的公開、透明、安全、高效，努力實現基本公共服務均等化。隨著湖北省財政支出績效評價工作的全面展開，筆者作為第三方評價機構，參與了多個財政支出績效評價實務工作，現就評價實務中現場工作階段的問題進行研究及探討。

一、現場工作含義及內容

現場工作是指在績效評價工作中，為了獲得與項目相關的資料，了解項目進展情況以及項目實施后產生的效果等內容，通過詢問、查閱、核對、監盤、勘查、檢查等方式進行調查，獲取評價需要的基礎資料的過程。

財政項目績效評價必需進行必要的現場調查工作。工作內容包括資料收集及信息獲取。資料收集包括預算、支出、資金管理等項目財務資料、項目組織實施、控制等管理資料，項目完成情況、效果等結果資料。在信息獲取方面，可以通過組織有效的訪談、座談會、與受益群體溝通、現場問卷調查等形式完成，從而獲取項目的相關信息。

現場工作并不是一次性完成的，是反復不斷溝通和完善的過程。應根據評價需要和實施過程中的情況變化來決定現場工作的次數和補充調查內容。

二、現場工作的方法

證據的收集取決于證據來源和收集方法。因為評價的經費、人力和時間是有限的，所以收集證據要聚焦于績效評價框架中設計的指標，并選擇適當的收集方法。證據收集首先要盡量利用現有可用的證據，然后根據需要收集原始的數據。常用的證據收集方法有案卷研究、面訪、座談會和實地調研等。

1. 案卷研究

案卷研究是從現有的文檔資料中尋找證據的過程。這些文檔資料包括項目文件、國家和地方的發展政策和戰略、各種相關的研究和咨詢報告等。對一些涉及內容較多，較復雜的項目在案卷研究時，為了便于分析，可以將收集的證據匯總成一個信息統計表。案卷研究要注意對同一指標在不同項目文件中的證據進行對比核實，如果不同來源的證據存在差異，那么要分析差異的原因，并且在座談會、面訪、實地調研中進行核查，最后決定選擇使用哪個來源的證據。

2. 面訪

面訪即是通過對項目負責人、受益人、設計者、實施人等與項目關系較密切的人進行面對面的溝通，全面深入了解項目實施情況的方法。面訪主要通過談話的形式進行，評價小組可以按照之前擬定的問題清單進行，如果在談話時涉及到一些清單中未涉及的較重要的信息，可以進一步深入的進行了解。因此，面談法能有效地收集高質量的證據，了解到很多通過案卷了解不到的內容。

3. 座談會

座談會是績效評價中經常使用的證據收集方法。評價小組把有代表性的利益相關者召集起來，圍繞座談會問題清單進行討論，進而收集績效評價所需的信息。在組織座談會時，要盡量保證參加座談會的人是最合適的人，最好是參與過或熟悉項目的設計、實施、運行、管理等的人員，這樣才能夠為績效評價提供有用的信息。

4. 實地調研

實地調研是評價小組到項目實施地進行考察、直接收集證據的方法。調研問題要根據績效評價框架來設計，主要用于收集案卷研究、面訪和座談會無法收集的證據。特別適用于對項目產出效益的受益群體進行知曉度和滿意度的調查。

三、現場工作中常出現的問題

實施現場工作需要深入到項目中去查閱資料、現場調查、訪問座談，在實務工作中，經常出現的一些狀況會對現場工作造成影響，有些影響甚至是全局性的。

1. 預算單位的不配合或消極抵制

財政資金績效評價工作開展較晚，尚未被大多數人所熟知。對于很多資金預算使用單位，在接到財政部門下達的績效評價通知書后，第一時間會有這樣一些反應：“上級又來檢查工作了”，“不是剛審計完嗎，怎么又來考核？”這些單位由于不了解績效評價工作，往往會把這項工作跟工作檢查、年終考核、資金決算審計等混為一談，因此，會產生一種抵制情緒，抱怨檢查過多，頻率過高。

在評價小組到現場進行資料收集及現場勘查時，接待的人員會找各種借口拒絕提供一些敏感的資料如資金審計報告、資金往來明細等，對于其他與項目相關的資料，他們雖然會按照要求提供，但是對自身做的比較差的或者存在問題的地方會避而不談。

資金預算單位的不配合或者消極抵制行為，阻礙了調查小組現場工作的有效性及資料收集的完整性，對全面評價資金使用情況會造成較大的影響。

2. 財政部門的統籌協調不到位

績效評價工作一般是由財政部門下屬的績效管理處室負責組織和全面統籌協調。要做好績效評價現場工作，需要財政部門責成專人負責統籌協調工作。但現實是，目前由于很多財政部門下屬的績效管理處室為新成立的部門，沒有與項目資金預算單位有直接的聯系，要他們直接統籌安排績效評價現場工作有困難。他們只有通過與財政部門下屬的如經濟建設處室、工貿發展處室、農業處室等直接進行資金管理的其他處室聯系，再由他們牽線搭橋，最終完成工作。

由于財政部門的績效管理科室與預算單位無直接聯系，而且某些項目由于涉及預算單位較多，會加重績效評價現場工作的難度，難以獲得相關部門的配合和支持。

3. 預算單位資料整理不完善

績效評價重在評價財政資金使用以后所取得的成果及效益。在資料收集時，項目決策、管理及產出等方面相關的資料比較好收集，但是對于項目效益的資料收集起來卻比較麻煩。主要原因在于資金預算單位在對資金進行考核或接受上級檢查時，會著重整理資金使用后取得的成果，而很少關注項目完成后所產生的社會效益、環境效益以及項目的可持續性等方面，但是這些方面正好是績效評價的重點之一。

4.現場工作小組成員能力限制

財政資金績效評價工作涉及社會管理各個方面，尤其是公共管理方面，這需要參與現場工作的人員具備相關的知識技能，如財政資金管理知識、財務管理技能、績效評價技能以及相關專業的業務技能。就目前而言，具備相關知識技能的人員并不多，特別是同時具備多種技能的人員更少，在現場工作中，對于需要了解的信息由于自身能力不夠或者技能欠缺，導致信息不充分或不深入，在一定程度上會影響績效評價的效果。

四、如何做好績效評價現場工作

可以從以下幾個方面入手，做好績效評價的現場工作。

1.繼續開展績效評價工作，實現績效評價常規化

根據國家及地方財政部門對績效管理發展的要求，今后預算績效管理將實現全覆蓋，即全過程預算績效管理覆蓋到所有部門和所有財政性資金。隨著財政支出績效評價工作的不斷開展，作為預算績效管理其中一個環節的績效評價工作，已被越來越多的資金預算單位逐步認識和了解，評價項目數量和資金規模正在逐步擴大。績效評價工作實現常規化后，不論是財政部門還是預算單位在實施財政資金安排及使用、資料收集整理歸納時都會將績效評價環節列入工作范圍，這將有效提高績效評價工作的效率。

2.注重績效評價結果的應用，強化預算單位的成本意識、績效意識

大部分績效評價工作屬于事后評價，要加強預算單位對績效評價工作的認識和重視，需要建立評價結果的應用機制。將績效評價結果和預算安排有機結合，如把上一年度績效評價結果作為安排下一年度預算的基本依據，績效評價結果差的，調減預算，直至取消；績效評價結果好的，優先安排，并予以適當激勵，形成“追蹤問效”為導向的新型財政支出管理模式，強化財政資金預算單位的成本意識和績效意識，進一步增強財政部門對資金使用效率的控制，這樣才能更有效地統籌組織績效評價工作。

3.做好績效評價工作的準備工作

現場工作小組成員要完成現場資料收集、信息獲取等內容，前期的準備工作必不可少。首先，需要對所評價的項目相關背景充分了解，包括國家及地方預算管理制度、財政資金及財務管理辦法、會計制度，與評價項目相關的國家及地方相關法律、法規和規章制度、相關的行業政策及發展現狀等。其次，現場工作中可能用到的相關文檔資料需要提前準備，如預算部門和項目實施單位需要提供評價資料的資料清單、訪談提綱、調查表、調查問卷、現場查勘記錄表等。再次，在前期還需要加強與財政部門及預算單位相關負責人的溝通，事先做好現場工作的計劃安排。在充分了解項目背景、資料準備齊全并獲得相關部門領導支持的前提下，現場工作才能有條不紊地開展下去。

[1]鄭方輝,李文斌,盧楊帆.財政專項資金績效評價：體系與報告.新華出版社,2012年9月第一版.

[2]海南省財政廳.財政支出項目績效評價操作指南.2010年8月.