談公安交通執法體系建設
——以嘉興市為例

□楊永健

○道路交通安全專版主持人：洪炯，田禾

談公安交通執法體系建設
——以嘉興市為例

□楊永健

（嘉興市公安局，浙江 嘉興314000）

摘要：公安交通執法體系是由交通執法主體結構、法定執法職權和義務、執法程序和運行機制等構成的有機系統。在依法治國大背景下，要充分認識深化公安交通執法體系建設的深刻內涵和重要意義。針對當前公安交通執法體系建設中存在的問題和薄弱環節，要不斷強化執法主體結構，拓展執法對象內容，改進執法方式方法，完善執法管理體系，強化執法信息應用。

關鍵詞：公安交通執法體系；執法主體；執法管理；嘉興市

公安交通執法體系是由交通執法主體結構、法定執法職權和義務、執法程序和運行機制等構成的有機系統，是一個由多個要素構成的復合體。公安交警部門作為重要的交通執法部門，在規范執法的基礎上，更應該嚴格執法，保障現有的道路交通法律法規得到有效貫徹執行，使交通參與者依照既定的規則有序參與交通。本文基于交警職責，從嚴格執法角度出發，就如何推進公安交通執法體系建設作一研究和探討。

一、充分認識公安交通執法體系建設的深刻內涵

黨的十八屆四中全會對推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法提出了明確的要求，進行了全面部署。加強公安交通執法體系建設，是貫徹落實黨的十八屆四中全會精神的題中之義，在法治建設中具有十分重要的意義。

（一）加強公安交通執法體系建設是時代發展的必然要求。法治是治國理政的基本方式。當前，我國正處于經濟發展的騰飛期、增長方式的轉變期、各項改革的攻堅期、開放水平的提升期、社會結構的轉型期和社會矛盾的凸顯期，這對進一步落實依法治國基本方略提出了新的要求，特別是在我國法律體系基本形成、基本解決有法可依的情況下，推進嚴格執法，保障現有的法律法規得到有效貫徹執行是推進我國法治建設的關鍵。加強公安交通執法體系建設，有助于交警部門更好地履行嚴格執法職責，這是時代發展的必然要求。

（二）加強公安交通執法體系建設是和諧社會的根本保證。和諧社會是秩序良好的社會，它要求社會依照既定的規則有序運行，其本質就是法治社會。只有把社會生活的基本方面納入法治的調整范圍，社會全面進步才有切實保障，整個社會才能成為一個和諧社會。交通是衣、食、住、行等社會基本生活的一個重要方面，隨著《道路交通安全法》及其實施條例等法律法規的陸續出臺，道路交通法律體系逐步形成，必須同步推進公安交通執法體系建設，嚴格公正文明規范執法，保障道路交通安全、暢通、有序、和諧。

（三）加強公安交通執法體系建設是人民群眾的強烈期盼。在新的形勢下，人民群眾的權利意識不斷增強，對公平正義的要求越來越高。隨著新媒體時代的到來，人人都是記者、處處都是輿論場，交通執法活動時刻處在公眾的視野里、媒體的聚光燈下。面對人民群眾對公平正義的新期待，交警部門作為建設法治社會的重要力量，必須傾力推進公安交通執法體系建設，保證公開、公平、公正執法。

（四）加強公安交通執法體系建設是交警部門自身發展的必由之路。近年來，各級公安機關高度重視法治建設，以開展執法規范化建設為契機，做了大量扎實有效的工作。交警作為公安機關的一個重要警種，深化執法規范化建設責無旁貸。交警自身執法過程中存在的問題要從根本上加以解決，就必須通過大力推進公安交通執法體系建設，帶動和推進整個公安交通管理工作轉型發展。

二、公安交通執法體系建設中存在的主要問題

（一）執法主體結構不夠完善。1986年10月，國務院下發《關于改革道路交通管理體制的通知》，確立了我國的道路交通安全由公安機關負責統一管理的體制，并一直延續至今，但執法主體結構不夠完善，與創新社會綜合治理要求存在距離。一是交警專業管理水平不高。《道路交通安全法》是我國道路交通安全法律體系的核心，交警部門在道路交通管理工作中處于主體地位，但部分交警法治意識不強，自身執法素養、法律知識儲備和執法能力水平與執法要求不相適應，影響了交警主體職能的發揮。二是警種合成作戰水平不高。《道路交通安全法》第五條規定，“國務院公安部門負責全國道路交通安全管理工作”，可見道路交通安全管理工作是整個公安機關的職能。2007年，公安部又專門下發通知，明確了相關警種特別是基層派出所參與道路交通管理工作的5項職責和任務，但是相關要求沒有得到很好地貫徹落實，警種合成作戰水平不高。三是部門綜合管理效益不高。《道路交通安全法》第五條規定，“交通、建設管理部門依據各自職責，負責有關的道路交通工作”，但是該法涉及道路安全保障、車輛安全保障、道路交通安全運營等內容非常少，實際上該法僅規定了哪些部門要管交通、但沒規定管什么、怎么管，加上現行的交通管理體制難以擺脫條塊分割、職責不清的缺陷，部門綜合管理效益不高。

（二）執法對象內容不夠明晰。隨著道路交通法律體系的逐步完善，需要調整的交通法律關系越來越多，涉及的執法對象也越來越明晰，但部分交警仍按照傳統思維開展工作，在執法對象選擇上存在局限性。一是局限于對機動車駕駛人的行為控制。傳統思想把駕駛人視為道路交通安全責任的主要承擔者，《道路交通安全法》在很大程度上都是圍繞機動車駕駛人的行為控制而設計的，加上交警工作實績缺乏科學評價辦法，部分交警以執法數量論英雄，不注重執法效果，在執法過程中往往注重對機動車駕駛人的教育、管理和懲治，而放松對非機動車駕駛人和行人的執法管理。二是局限于對交通直接行為人的管理。車輛和駕駛人管理、道路通行規定、道路交通違法行為查處、道路交通事故處理等構成了《道路交通安全法》的主體內容，而這些內容都屬于交通秩序管理的范疇。交警部門以此開展執法工作，必然體現為對直接行為人的管理，加上交警部門對交通違法行為的深挖意識淡薄，忽視了對相關企業法人和管理人的執法管理。三是局限于交通系統運行動態的管理。一些交警局限于管動態上的安全，即道路交通系統運行的安全，而將道路、車輛、環境等影響安全的諸多固有因素排除在執法之外。實際上，這方面的內容在其他的法律法規中有明確規定，《道路交通安全法》第七章法律責任中也有所體現，但由于一些交警對法律知識掌握不夠系統和全面，對上述交通要素管理方面顯得束手無策。

（三）執法方式銜接不夠緊密。隨著科技強警戰略的實施，交通執法科技裝備越來越多，但是傳統與科技執法方式銜接不夠緊密的現象還是普遍存在。一是“機器換人”不明顯。近年來，交警部門陸續配置了一批全自動的交通執法管理裝備，俗稱電子警察，但由于哪些由電子警察執法、哪些仍由交管民警執法沒有進行明確區分，存在電子警察與交通警察交叉執法的情況，“機器換人”不明顯。二是人機互動不緊密。目前，各地交通管理除自動科技執法裝備以外，道路交通電子卡口系統、移動警務通等一批交通科技輔助執法管理裝備必須與交警搭配使用，但由于人機互動不緊密，造成執法管理效益打折扣。三是機器管人不到位。以嘉興市為例，目前，嘉興交警每年查處交通違法行為約180萬起、辦理車駕管業務約200萬起、接處交通事故報警約30萬起，人工檢查方式無法對每起執法行為進行全覆蓋，必須依托機器管人，但因路面執法、車駕管理、事故處理等執法監管設備應用不到位，在督促警務人員依法高效履職方面作用發揮不明顯。

（四）執法運行管理不夠規范。近年來，交警部門深入開展執法規范化建設，在規范自身管理方面做了大量工作，但與廣大群眾對交警的期望仍有距離。一是執法透明度不高。交警部門能夠落實行政許可、行政處罰等信息公開規定，但隨著交通擁堵問題逐步顯現，交警部門采取了禁行、限行、單行、封閉開口等涉及群眾切身利益的政策措施，這些政策措施的出臺沒有系統地向公眾講明實施背景、目的意義、相關依據等，存在嚴重的信息不對稱現象，導致部分群眾不了解、不理解和不滿意。二是執法隨意性較大。交通秩序管理崗位分散且以單人執法為主，執法監督少且自由裁量權大，如對同一類違法行為是教育還是處罰，取決于民警個人的執法寬嚴程度。部分民警存在降格、變相、拆分處罰等情況。交通事故處理認定原則和標準不統一，得出的事故結論出現差異甚至相反，影響了執法辦案的公正性。車駕管理工作中駕駛員科目三考試采用人工評判，存在人為干擾因素，影響了考試工作的公平、公正。三是執法機制不健全。執法辦案、案件管理及涉案財物管理等尚未形成統一體系，部分交警在執法辦案過程中仍然存在事實調查不及時、證據收集不全面、處罰裁量不恰當等問題，特別是交警執法工作長期游離于公安執法質量檢查體系之外，交警部門與公安機關整體執法質量評價標準不統一，交警自身對法制建設不夠重視、要求不高，與其他警種相比還有差距。

（五）執法信息應用不夠全面。在傳統執法工作中，往往到案（事）件辦結工作就終止了，但大數據時代的到來，對執法結果和各類執法信息的后續關聯應用提出了要求。一是執法信息采集不規范。目前，僅交警部門就建立了車駕管理、事故處理、違法處理、交警信息平臺等七大基礎信息系統，但部分民警在平時信息采集過程中數據不準確、錄入不規范、基礎不扎實，導致不能很好地以信息引導警務。二是執法信息集成不到位。嘉興市交通指揮控制中心建設時間較早，現有的系統功能與海量數據的集成、存儲、分析要求不相匹配，導致現有交警七大基礎信息系統的執法信息沒有得到較好的整合與關聯應用。三是執法信息應用不全面。交警部門尚未設立負責情報信息分析研判的專門機構和人員，也沒有具體的情報信息研判標準、研判流程和操作辦法，導致海量的交通執法數據無法轉化為工作實效。

三、加強公安交通執法體系建設的措施

公安交通管理工作的法治化水平，不僅代表了法治公安的建設水平，在很大程度上也代表著政府的法治形象，反映了國家的法治文明程度。針對當前公安交通執法體系建設中存在的問題和薄弱環節，重點要在以下幾方面下功夫。

（一）不斷強化執法主體結構，創新社會綜合治理。通過外部聯動、合成作戰、內部挖潛等途徑，最大限度地整合各方面的管理力量，推動單一行政管理向社會綜合治理轉變。一是挖掘潛力。依托警銜晉升、專題培訓等載體，全員開展基礎培訓，切實提升交警法律素質和執法水平；認真梳理交警業務條線存在的薄弱環節，分批對專業崗位人員進行輪訓，確保專業崗位民警精通本崗位業務知識和技能；加強專業興趣的培養、專業能力的發展等，打造專業人才隊伍，提高公安交警提出問題、分析問題、解決問題的能力和水平。同時，要進一步優化機構設置，整合警力資源，實行定人、定崗、定職管理，做到物盡其用、人盡其才。二是多警合力。按照嘉興市公安局“一體化警務”建設總體要求，加強與公安內部各警種的聯動協作，特別是要在事故損害賠償調解、基礎信息排查、宣傳教育、接處警、應急事件處置和執勤執法等方面，加強與派出所、特警、治安、情報等基層實戰單位的警務協作，提高警種合成作戰能力。三是外部借力。依托目前政府層面建立的嘉興市道路交通安全委員會和市區道路交通治堵工作領導小組等綜合性組織機構，加強與政府相關職能部門的聯動協作，推動落實道路交通安全行業主管責任、企業主體責任、社會媒體監督責任，加大系統治理、綜合治理、源頭治理力度，構建“政府牽頭、部門協作、社會聯動”的工作體系。

（二）不斷拓展執法對象內容，切實履行法定職責。嚴格執行《道路交通安全法》等法律法規，既要管機動車、也要管非機動車和行人，既要管自然人、也要管法人，既要管交通運行動態上的安全、也要管交通系統要素靜態上的安全。一是加強車輛和行人動態秩序管理。充分發揮考核的指揮棒作用，制定的交通管理政策、績效考核制度等要盡可能科學，注重長遠、突出重點，特別要強化綜合性評價指標，逐步弱化單項業務性指標，改變以往只偏重機動車管理的現象，將機動車、非機動車和行人動態秩序并重納入管理，防止出現一味追求工作量、忽視實際效益的現象。二是加強企業法人的執法管理。建立健全重點車輛及駕駛人備案管理、企業內部管理、信息互通、責任追究等制度，理順運輸企業管理體系，將交警直接參與重點車輛及駕駛人管理方式改為對所屬企業的管理。重點車輛及駕駛人日常管理工作由所屬企業負責，交警部門的專管民警主要負責監督檢查，發現有企業法人和管理人未依法履行職責的，依據《道路交通安全法》等相關法律法規進行處罰，督促企業法人和管理人落實交通安全主體責任。三是加強對交通要素的監督管理。交通要素管理主要由相應職能部門負責，但交通要素出現的問題均反映在秩序管理環節。為此，交警部門在交通秩序管理過程中，要注意發現交通要素源頭管理問題，特別是法制部門不僅要承擔法制審核職能，更要履行好法制指導職能，重點要建立支隊、大隊兩級執法辦案專家小組，加強對交通相關法律法規的研究，用足用好各類法律武器，發現駕駛人、車輛、道路等源頭問題抄告相關部門查處，確保交通要素合法有效。

（三）不斷改進執法方式方法，加快科技強警步伐。加快推進科技強警、“機器換人”步伐，努力打造適應公安交通管理發展形勢的智慧警務體系。一是加快“機器換人”。依托電子警察、違停自動抓拍系統、闖禁行線自動抓拍系統等自動執法裝備，打造無需交警現場管理的交通科技管理示范道路；依托駕駛員電子考試系統，推行無需考試員直接評判的全流程電子化考試模式；探索建立交通事故遠程處理系統，試點推行無需交警到場處警的視頻遠程處警模式，通過“機器換人”，把有限的警力解放出來。二是人機互動管理。依托電子卡口系統、移動警務通等輔助執法管理裝備，建立與交通科技裝備相配套的新型勤務模式；依托駕駛人考試預錄入系統和新車上牌代辦系統，推行駕駛人考試申報和新車上牌申領自助處理、車管部門后續審核辦理模式；聯合保險行業協會建立交通事故自行協商快速處理辦法，建立以交通事故快速處理理賠中心為主體的交通事故快速處理模式，通過強化人機互動管理，提高工作效率。三是強化機器管人。依托警用地理信息系統，實現對路面交通執法警車、警員的定位管理；依托車管遠程可視化監控平臺和機動車遠程查驗系統，實現對車駕管業務和車輛檢測業務的遠程監督管理；依托交通事故處理平臺，實現對交通事故調查處理的網上流轉審核把關，通過強化機器管人，提高監督管理水平。

（四）不斷完善執法管理體系，維護社會公平正義。牢牢把握促進社會公平正義這一核心價值追求，以深化執法公開、整改執法問題、健全執法機制為重點，深入推進執法規范化建設。一是深化執法公開。執法公開是強化社會監督、提升執法公信力的重要途徑。一方面要認真貫徹落實《公安機關執法公開規定》，繼續通過公共媒體、公共平臺等，向社會公眾公開執法的依據、流程、進展、結果等信息；另一方面對涉及群眾切身利益的交通管理政策、交通事故責任認定基本規則等要向社會公眾或者特定對象公開，特別要公開政策措施的實施背景、目的意義、相關依據等信息，確保廣大人民群眾享有知情權、參與權和監督權。二是整改執法問題。制定出臺“數碼鷹”現場執法記錄儀使用管理規范，真正做到上崗開啟、全程攝錄、下崗傳輸、一人一檔、專人檢查和監督考核，防止發生變相、變通處罰等情況。按照“以交通路權為主、嚴重違法上靠一檔”的原則，建立健全交通事故責任認定統一標準，做到“有據可循”，防止交通事故結論出現差異甚至相反。加快道路實際駕駛技能考試科目三智能評判系統的建設與應用，實現駕駛人三個科目的智能化考試全覆蓋，停止駕駛人考試人工評判工作模式，減少人為因素干擾。三是健全執法機制。按照全市公安機關“辦案中心、案管中心、物管中心”建設要求，逐步建立符合交警工作實際的案件辦理、案件管理以及涉案財物管理等工作制度，推動交警執法辦案工作一體化管理，努力減少各類執法辦案問題的發生。同時，將交警執法納入公安機關執法質量檢查體系，統一交警執法文書版本和執法質量考核評價標準等，建立統一的執法質量評價體系，助推交警執法辦案質量的全面提升。

（五）不斷強化執法信息應用，順應大數據時代潮流。不斷規范和強化執法信息采集、集成和應用等工作，努力使公安交通執法信息數據轉化為工作實效。一是規范信息采集。注重對現有七個基礎信息系統的維護與管理，特別是要抓好信息數據的規范錄入，確保系統信息數據真實、有效、可靠；要根據公安交通管理工作實際需求，采用自建系統或電子檔案等方式，對交通管理工作中其他有用的基礎信息進行大采集，重點抓好交通事故簡易處理系統、涉案財物管理系統建設，不斷完善公安交通管理情報信息體系。二是強化信息整合。堅持“以科技應用為基礎，以快速反應為目標，以戰術配合為手段，以系統集成為主體”，進一步做強交警指揮控制中心，強化信息收集、分析研判、視頻作戰、指揮協調等多種職能，及時發現路面交通動態，精確掌控警力分布，高效實施指揮調度，精確配置警力和交通信號，執行最佳控制策略，形成強大戰斗力。三是加強關聯應用。設立專門機構和人員，細化情報信息分析研判標準，優化研判流程，提升公安交警對情報信息的整體研判和決策水平，實現對路面執法、車駕管理、事故處理等主要業務信息的關聯應用。同時，要逐步建立嚴重交通違法行為和交通事故等信息與個人誠信、銀行信貸信用考評、機動車保險費用等掛鉤的社會管理綜合約束機制，提升綜合管理效益。

（責任編輯：常洵）

中圖分類號：D631.5

文獻標識碼：A

文章編號：1674-3040（2015）04-0102-04

收稿日期：2015-03-10

作者簡介：楊永健，浙江省嘉興市公安局副局長、交警支隊支隊長。