新形勢下空港口岸限定區域規范管理初探

李世樂

(武警學院 研究生隊，河北 廊坊 065000)

新形勢下空港口岸限定區域規范管理初探

李世樂

(武警學院 研究生隊，河北 廊坊 065000)

立足空港口岸限定區域管理現狀，探討目前空港口岸限定區域劃分不明，實際管理主體不一，以及因管理不規范產生的問題等，提出新形勢下規范邊檢機關對空港口岸限定區域規范管理的建議。

口岸限定區域；新形勢；空港；規范管理

隨著新時期邊檢政策的適時調整和逐漸深化，邊檢機關逐步實現了從管控為中心向服務為中心的轉變。特別是《出境入境管理法》的頒布實施，以立法的形式確定邊檢機關為口岸限定區域管理的主體。口岸限定區域管理問題越來越引發有關部門和學者的注意。目前關于口岸限定區域管理問題的研究較少，特別是針對空港口岸限定區域管理的更少。雖然這些研究形成了一些有價值的觀點，并對口岸限定區域管理工作具有一定的指導意義。但是，因空港口岸限定區域管理不規范產生的問題日益凸顯，管理難度大，并面臨新的挑戰，進一步規范管理迫在眉睫。本文對空港口岸限定區域管理所面臨的主要問題進行論述，以探究如何推進空港口岸限定區域規范管理。

一、空港口岸限定區域管理現狀

(一)管理依據

目前，涉及空港口岸限定區域管理的法律法規，主要為1995年9月1日實施的《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》(以下簡稱《邊檢條例》)。《邊檢條例》第4條規定，邊防檢查站為維護國家主權、安全和社會秩序，履行下列職責：對口岸限定區域進行警戒，維護出境入境秩序。由《邊檢條例》到《出境入境管理法》，對口岸限定區域規定的變化主要集中在，明確規定口岸限定區域的管理主體為出入境邊防檢查機關；用“實施管理”取代“警戒”。“警戒”工作通常由帶有軍事性質的國家機關采取武裝形式開展，“實施管理”則體現的是一種行政手段。

(二)管理主體

《出境入境管理法》實施前，由于缺乏必要的法律法規明確口岸限定區域的管理主體，加上邊檢體制改革，以及各個空港口岸差異較大等因素，導致目前空港口岸限定區域的實際管理主體不一。實踐中，目前主要以機場公安機關、邊檢機關、機場公安機關和邊檢機關相聯合等作為主體的三種情形。2013年7月1日《出境入境管理法》開始實施，已明確邊檢機關作為口岸限定區域的管理主體。

(三)管理區域

口岸限定區域，是指根據出入境邊防檢查、監護、管理等工作的需要，依據國家法律法規在出入境口岸劃定的一定區域，是邊檢機關開展工作和實施出入境管理的主要場所[1]。空港口岸限定區域主要包括與實施邊防檢查所涉及的出發廳和到達廳的候檢大廳(包括旅客等待區、資料填寫區)、驗證通道、工作人員通道及周邊，以及需要巡查和監管的等待登機區(通向班機的通道、廊橋)和下機至候檢區域。

(四)管理目標及功能

空港口岸限定區域的管理目標是，邊檢機關依據法律法規，在限定區域內，通過綜合運用多種管理方式方法，并與口岸相關單位共同協作，達到維護好出入境秩序、方便人員進出、防止相關違法違規案件發生的一種狀態。

空港口岸限定區域的管理功能，是邊檢機關為實現管理目標所應具有的管理能力。邊檢機關的管理能力源于其法定職能，主要有：對進出限定區域的人員實施管理；維護出入境秩序和安全，為出入境邊防檢查工作提供環境保證；預防、制止和打擊非法出入境活動；先期處置和控制權限外的治安案件、刑事案件和其它突發事件；協助做好重要賓客出入境的警衛工作等。

(五)管理的主要對象及其手段

管理的對象主要為進出空港口岸限定區域的人員，按照進出口岸限定區域的目的不同，主要分為四類:一是出入境人員；二是口岸聯檢單位和相關單位的工作人員；三是短期和臨時因工作需要的人員；四是其他人員。

實踐中，邊檢機關實施管理的不同之處是邊檢機關單獨制發通行證，該通行證的通行區域僅指國際控制區域，國際控制區域包括口岸限定區域和機場其它國際功能區，如武夷山機場邊檢站。機場公安機關和邊檢機關共同管理的情況，主要是在通行證的制發環節，邊檢機關對申請人進行審核備案和臨時進出口空港岸限定區域的人員進行審批，如海口美蘭邊檢站。此外，除了邊檢機關實施管理的情形外，日常管理中，機場安檢將發現違反口岸限定區域通行證管理規定的行為，通報給機場公安機關，由機場公安機關負責處理。

二、空港口岸限定區域規范管理面臨的問題

(一)法定管理主體缺位

雖然《出境入境管理法》已明確規定邊檢機關為口岸限定區域的法定管理主體，但從前述三種管理情形可知，實踐中多數口岸邊檢機關并沒有成為實際的管理主體。這是應然和實然的問題，也是制約空港口岸限定區域規范管理的核心問題。

(二)管理區域劃分不明

火車站、機場和客運碼頭等口岸的邊防檢查限定區域范圍：出境的從邊檢侯檢區到機(船、車)門，入境的從機(船、車)門至邊檢驗證臺[2]。實踐中，空港口岸情況各有不同。出境邊檢候檢區到機門，一些空港口岸限定區域包括旅客員工通行區、海關的監管區和口岸相關經營單位；另一些空港口岸包括安檢檢查區、旅客員工通行區、海關監管區和口岸經營單位等。入境的飛機有停靠在遠機位和直接停靠在廊橋的情況，空港口岸限定區域劃分為靜態還是動態的情形，實踐中，各有利弊，難下定論。

空港口岸限定區域出現劃分模糊、區域交叉的情形原因主要有：1.各個空港口岸情況存在差異。2.缺乏相關的法律法規進行規范。3.口岸各相關單位利益訴求存在沖突。

(三)沒有明確的管理分工

空港口岸限定區域的管理存在法定管理主體缺位，交叉管理的情況，沒有明確合理的分工，執法部門很難科學掌控執法的力度和廣度，參與管理的單位工作重點不同，實踐中出現違法違規問題難以制約。例如有些空港口岸，入境旅客在抵港下機后，由持用機場控制區通行證的人員駕駛車輛將其由外場(停機坪)直接接走；以及出港時持用口岸限定區域通行證的工作人員不經過邊防檢查直接上飛機后被發現。雖然邊檢機關的相關管理措施不斷進步，上述問題得到了一定的制約。但是口岸情況日新月異，不改變現有的不利局面，必然影響對空港口岸限定區域的規范管理。

(四)管理執行不力

國內相關法律法規對于擾亂口岸限定區域行為的管轄、認定和處罰有明確的規定，并且處罰的力度逐漸增加，在一定程度上對于打擊擾亂口岸限定區域的違法行為起到了積極作用。《出入境邊防檢查勤務規范》第34條對口岸限定區域發生的案件的管轄進行了規定：口岸限定區域內發生刑事案件或《邊檢條例》規定以外的治安案件，邊檢站應根據管轄分工移交當地公安機關處理。《邊檢條例》第35條第1款規定：“未經批準進入口岸限定區域或者進入后不服從管理，擾亂口岸管理秩序的”，處以警告或者500元以下罰款。《出境入境管理法》第82條規定，有下列情形之一的給予警告，可以并處二千元以下罰款：(一)擾亂口岸限定區域管理秩序的；情節嚴重的，可以并處五日以上十日以下拘留。《出境入境管理法》釋義中認為：所謂的情節嚴重，可以從擾亂口岸限定區域的人員數量、次數、行為方式、后果等方面來判斷[3]。

有明確的法律法規對擾亂空港口岸限定區域行為進行認定和處罰，但是實踐中還會出現實際處罰困難的原因主要有：

1.根本原因是業務量大。旅客量以突飛猛進的方式增長，以白云口岸為例，2010年出入境旅客員工的數量為620余萬，2011年740萬，2012年860萬，2013年突破1 000萬。實踐中，特別是在客流高峰，空港口岸的邊檢一線民警和隊領導經常是在極限狀態下應對不斷增加的客流。一位資深老民警曾說，這里像是一個緊張而又忙碌的流水線生產車間。在這種環境中，擾亂空港口岸限定區域的行為從發生到被發現和認定處罰，都處在一種緊張忙碌的氛圍之中，無疑增加了處理該行為的難度。

2.直接原因是一線民警和隊領導形成了一種畏難和委曲求全的慣性思維。隨著邊檢提服工作的不斷推進，旅客量一直在呈增長態勢，一線檢查民警工作任務越來越繁重，壓力劇增。大部分一線執勤民警對擾亂口岸限定區域的行為多是忍氣吞聲、委曲求全，一線執勤隊領導時常來不及處理，對于不涉及邊檢業務核心的其他問題，順其自然成為一種無奈的選擇，長此以往，影響到對該行為的實際處罰。

3.重要原因是對擾亂空港口岸限定區域行為的認定和處罰的執法力量薄弱。擾亂空港口岸限定區域的行為多樣，對該行為的認定，需要一線執勤民警或者隊領導的及時發現和證據采集，再由執法調研隊進行認定和處罰。這樣對該行為的認定和處罰，需要有一線邊檢民警與隊領導、以及執法調研隊共同努力才能完成。但是作為處理此類案件的執法調研隊，工作還包括出入境人員、交通運輸工具等違法違規案件的處理和情報信息收集等。實踐中，警力的不足，對于擾亂空港口岸限定區域管理秩序的案件，只要不是影響特別惡劣，造成旅客圍觀、擁堵，能不處理就不處理成為一種常態。

三、規范空港口岸限定區域管理的建議

(一)完善相關法律法規

《出境入境管理法》已明確邊檢機關為管理主體，以新的《邊檢條例》正在修改為契機，進一步明確邊檢機關的權限職責，包括空港口岸限定區域劃分標準或者劃分原則，以及各職能部門相互協作的法律依據。完善相關法律法規，為邊檢機關實施管理的過程中真正能夠管得住、管得牢、管得規范提供法律保障。

(二)破除舊思維，提升邊檢執法權威

邊檢機關要深刻認識擾亂空港口岸限定區域行為的違法性和危害性，以及給口岸限定區域管理和邊防檢查工作順利開展帶來的不利影響。邊檢民警要善于打破畏難和委曲求全的慣性思維，要勇于、敢于執法，對于出現擾亂空港口岸限定區域的行為，特別是阻礙邊檢執法執勤的惡性事件，要克服一線任務多，壓力大，警力緊張等客觀因素，及時搜集證據，果斷采取必要措施，依法進行處理。切實保障和維護好口岸的出入境秩序和邊檢民警執法執勤的有效開展，維護邊檢機關行使中央事權的執法權威，提升邊檢執法的公信力。

(三)依法實施，提升執法效果

1.規范管理主體。通過完善法律法規，按照管理主體的職責權限，逐步確立邊檢機關對空港口岸限定區域管理的主體地位。

2.明確區域劃分。空港口岸限定區域的劃分，在體現時代性、地域性的同時，又應具有很強的實操性，一直是制約頂層設計和基層實際執法的難題。邊檢機關應以完善的法律法規為依據，堅持：依法劃分，權責分明、有利于管理；會同地方人民政府，與其它口岸相關單位相互協作；有利于出入境邊防檢查工作的順利開展；從實際出發、因地制宜、把握有利時機等原則，從中央層面協調制定出空港口岸限定區域劃分的一般標準或者是劃分規則，為空港口岸限定區域的具體劃分，及邊檢機關與相關單位就具體劃分產生問題的溝通交流、磋商和相關合作起到實質性規范指導作用。

3.提升執法效果。實踐中，迫切需要一支執法力量，囊括口岸限定區域巡查，動態掌握空港口岸一線的情況，發現問題和緊急情況能快速有效處理。通過與相關媒體建立合作機制，對于擾亂空港口岸限定區域行為的處罰，及時向社會公布案情和處理結果，增加曝光度，增強邊檢機關執法的實際效果和公信力。提升法律的威懾作用，降低執法成本，提高執法效率。

(四)提高自身管理能力

空港口岸限定區域管理涉及面廣，對執法隊伍的整體素質要求較高。需要不斷加強邊檢執法隊伍自身建設，增強管理能力，提高管理水平，不斷適應時代發展的需要。邊檢機關內部隊伍管理目標，一定程度上要服務于構建和諧通暢通關環境這一大目標，與規范空港口岸限定區域管理的目標趨于一致。這就要求邊檢機關和各參與空港口岸限定區域規范管理的有關單位加強內部的隊伍管理，防范和杜絕涉嫌瀆職、協助偷渡等案件的發生，共同促進空港口岸限定區域的規范管理。

(五)創新管理的方式方法

1.創新日常管理手段。當出現制約口岸限定區域劃分和管理的突出問題時，特別需要各空港邊檢機關相關職能部門發揮主觀能動性，創新性地解決有關問題。《公安部關于進一步提高邊檢服務水平的意見》中指出，在創新管理模式方面，要以需求為導向，以應用為核心，強力推進科技信息化建設，拓展管控防線，提高保障能力，推行網絡化、遠程化、自動化服務。規范空港口岸限定區域管理，需要不斷提升科技應用水平，植入先進的科技手段，提升通行證制作的防偽水平，將人臉識別和指紋驗證技術等納入到實際管理中，不斷升級空港口岸限定區域檢查系統，加強檢查數據的分析研判，不斷簡化檢查方式，降低管理成本，提高管理效率。

2.創新通行證的制發管理。通過對申請人的申請條件審核，到批準制發證、使用、日常檢查和證件的失效這一過程實施有效管理，并結合降低管理成本、方便管理的原則，進一步規范口岸限定區域的管理。通過對申請人進行培訓考試，提高申請人對空港口岸限定區域管理相關知識的認識，增強管理力度，方便人員進出空港口岸限定區域。

3.加強口岸限定區域巡查、抽查的力度。完善相關執勤裝備，減少徒步和現有執法設備的不利影響，通過提高相關的執勤裝備的科技含量、管理效率和增強實際效果，及時發現可疑情況和問題，快速反應、及時控制處理，防患于未然。

(六)健全各部門協作管理機制

空港口岸邊檢機關應同機場公安機關和有關職能部門建立協作機制，明確職責分工，形成合力。通過證件制發與管理、卡口管理、風險評估、高清電子監控、電子門禁、巡查監護電子圍欄等手段和方式對空港口岸限定區域進行管理。必要時，對口岸限定區域進行警戒。依法形成邊檢機關管理為主，機場公安機關和相關單位共同參與、協同管理的模式。用科學的管理理念，不斷優化管理思維，圍繞“內緊外松”的大原則，積極探索科學合理的管理路徑，理論研究與實踐工作相結合，借鑒境內外先進的管理經驗和成熟的做法，因地制宜、循序漸進，積極解決影響空港口岸限定區域管理的問題，逐步形成管理理念先進、管理方式科學、管理水平優良的空港口岸限定區域管理機制。

[1] 李國新，周海彪，梁驍.論限定區域的準入管理[J].上海公安高等專科學校學報，2009,(1).

[2] 魏琴.當前出入境管理中存在的問題及對策[J].湖北公安高等專科學校學報，2001,(4)：60-63.

[3] 國務院法制辦公室政法司，中國人民武裝警察部隊學院.《中華人民共和國出境入境管理法》釋義[M].北京：中國人民公安大學出版社，2012.

(責任編輯 杜 彬)

On the Current Limited Regional Specification of the Airport Management

LI Shile

(TeamofGraduateStudent，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

Based on the airport restricted area partition， the problems with air port restricted area specification management is discussed and the suggestions under the new situation are offered.

port restricted area； the new situation； airport； the standard management

2014-12-06

李世樂(1984— )，男，河南開封人，邊防檢查專業在讀警務碩士。

D631.46

A

1008-2077(2015)05-0018-04