邊防法律法規的復雜性與發展問題

●馬長泉

(武警學院 邊防系，河北 廊坊 065000)

邊防法律法規的復雜性與發展問題

●馬長泉

(武警學院 邊防系，河北 廊坊 065000)

自新中國成立以來，我國的邊防法律法規在維護國家主權和領土完整，促進邊境地區經濟社會發展等方面，發揮了積極的作用，為社會主義建設創造了一個安定的環境。但是，由于歷史、社會、國際形勢發展等方面的原因，在實踐中邊防法律法規具有復雜性的特點，致使邊防工作遇到了一些問題。因此，應在邊防的發展目標和策略，原則、措施、主體和工作范圍等方面對邊防法律法規加以完善，以適應國家發展和邊防工作的需要。

邊防；法律法規；復雜性；發展

邊防法律法規是邊防工作開展和實施的重要基礎，是維護國家邊境安全與穩定，推進社會主義建設事業發展的前提和依據，盡管在實踐中對邊防法律法規的問題還存在較大的爭議，但是，從黨的十八屆四中全會確立了“依法治國”這一總體目標看，邊防法律法規的建設和發展不僅是必須的，而且也是刻不容緩的，它將成為引領和規范邊防工作的基礎。本文所稱的邊防法律法規是指對我國所有涉及邊防的法律制度和規章、政策的總稱。它不但包括我國憲法、法律和有關部門及地方各級人民政府制定和頒布實施的各種法律規范，而且也包括與鄰國簽訂的邊界條約、協議和邊界問題議定書以及國際法條約等。*毛振發和李星等都將此類內容稱為邊防法規。參見：毛振發：《邊防論》第六章《加強邊防建設的宏觀思考》，軍事科學出版社1996年版，第277頁。李星：《邊防學》第六章《邊防政策與邊防法規》，軍事科學出版社2004年版，第273頁。

一、邊防法律法規復雜性的表現

新中國成立以后，黨和政府在邊海防工作的法制建設方面做出了極大的努力，制定、頒布和適用過一些法律法規，這些法律法規有效維護了新中國成立以來60余年的邊疆發展，適應了國家和邊境地區的具體情況，在維護國家主權和領土完整，促進邊境地區經濟社會發展，打擊外敵入侵和各類犯罪，維護民族團結和發展睦鄰友好等方面，發揮了積極的作用，為社會主義建設創造了一個安定的環境。但是，迄今為止，我國尚無一部統一適應的國家邊海防法律條文或單項的邊防或海防法，與我國建設穩固的邊海防目標不甚適應。

從整體看，我國在實踐中適用的邊海防法律法規具有復雜性的特點，主要體現在以下四個方面：

一是法律法規系統龐雜。主要包括兩大部分的內容：第一大部分是國際性的法律法規。國際性的法律法規既包括國際上通行的一些打擊跨境犯罪的法律法規，也包括我國與其他國家或國際組織之間簽訂的條約等。如1985年6月12日，第六屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議批準的《聯合國麻醉品單一公約》，1996年5月15日全國人民代表大會常務委員會批準的《聯合國海洋法公約》等。我國與周邊國家或國際組織簽訂的邊界制度條約、協議、協定中對邊海防工作的規定，如《中緬邊界條約》、《上海合作組織成員國關于地區反恐機構的協定》(2002年6月7日訂于圣彼得堡)等。第二大部分是國內的法律法規。國內的法律法規從法律制度到部門規章到地方性法律法規和政策、指示等都存在。全國性的法律，如《中華人民共和國海關法》、《中華人民共和國禁毒法》、《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國國防法》等。部門規章，如《中華人民共和國邊境管理區通行證管理辦法》、《沿海船舶邊防治安管理規定》等也廣泛存在。地方人民政府頒布實施的規章制度，如《黑龍江省邊境管理條例》、《海南省沿海邊防治安管理條例》、《福建省沿海船舶停泊點管理辦法》、《云南省邊境地區邊防管理規定》等則結合本地區的實際，反映了地域性特點，有針對性地開展邊防工作。另外，邊防政策和邊防習慣也構成了邊防法律法規的一個重要方面。邊防政策和指示則是隨著時代的發展與我國周邊環境和國際環境的變化而實施的，它能夠有效結合現實環境，開展和實施邊防工作。如習近平總書記在十二屆全國人大一次會議上關于“治國必治邊，治邊先穩藏”的重要論述，高度概括和凝練了西藏治理的特殊重要性，對西藏跨越式發展和邊防工作都具有重大的指導意義。

二是法律法規內容繁雜。從邊防法律法規的內容看，既有對已有危害邊境安全行為的懲治，也有對各種未發生的危害邊境安全行為的防范與控制。既有維護國家主權和領土完整，打擊各類犯罪，保持邊境地區社會秩序和穩定的條文，也有邊防安全保衛，實施行政管理和對外合作的條款。既有行政執法的內容，也有刑事執法的內容。既有對各類人員在邊境地區活動的規定，也有對各種物資和交通運輸工具通過邊境地區的規定等等。既有對我國公民在邊境地區活動的規定，也有對外國公民在我邊境地區活動的約束。如《刑法》第三百二十三條規定：“故意破壞國家邊境的界碑、界樁或者永久性測量標志的，處三年以下有期徒刑或者拘役。”《海關法》第五條規定：“國家實行聯合緝私、統一處理、綜合治理的緝私體制。海關負責組織、協調、管理查緝走私工作。”《禁毒法》第五十六條規定：“經國務院公安部門批準，邊境地區縣級以上人民政府公安機關可以與有關國家或者地區的執法機關開展執法合作。”《中華人民共和國出境入境管理法》第六條則規定了“中國公民、外國人以及交通運輸工具應當從對外開放的口岸出境入境，特殊情況下，可以從國務院或者國務院授權的部門批準的地點出境入境。出境入境人員和交通運輸工具應當接受出境入境邊防檢查”。法律法規內容繁雜，不一而足。

三是法律法規執行部門較多。我國的邊防部門為中國人民解放軍邊防部隊和公安邊防部隊、國土資源部所屬的海警局以及外交部門等。這些部門一般都在國務院、中央軍委的領導下，依照本部門的法律法規和權限，在邊境地區實施和開展執法活動。特別是2013年3月，國家海洋局重新組建，新的國家海洋局以中國海警局的名義開展海上維權執法工作，顯現了國家對海洋事業發展的重視，突出了海防工作的重要性。但是，由于人員、時間、環境、裝備等方面的問題，各部門之間的配合、協調尚處在一種初始期。作為邊防管理主體之一的公安邊防部門，在行使法律法規職權的同時，也要協調與其他部門及邊境地區各部門之間的關系。邊防法律法規的執行范圍和效能尚不能有效發揮，影響了邊海防工作的進一步發展。

四是法律法規執行地域廣泛。我國地域遼闊，即使陸地面積就達到960萬平方公里，海洋面積也在300萬平方公里左右。邊境地區面積廣大，各地風土民情和風俗習慣并不相同。在這樣的范圍內行使國家賦予的邊防職權，沒有統一的法律制度是不可想象的。但是，各地情況千差萬別，直接導致了執法過程中面臨的對象、環境、時間以及鄰國等等根本不同，即使在相同法律法規指導下，執法過程中所使用的法律條款、造成的影響等也顯現差異。從一個角度講，遼闊的地域造成了邊防法律法規執行中的復雜性問題，反之亦然。而全國性關于邊海防法律法規的缺失，也使得各地涉邊部門工作中解決問題的思路和途徑并不一致。以各地的邊境管理法規為例，無論是邊境管理的內容、范圍和對象，處罰尺度和依據等等，都呈現了紛繁復雜的狀態，如《內蒙古自治區邊境管理條例》、《新疆維吾爾自治區邊境管理條例》規定的處罰主要有警告和罰款等，《吉林省邊境管理條例》則有責令改過、警告、罰款、沒收非法所得，《黑龍江省邊境管理條例》則規定有警告、罰款、沒收非法所得、沒收生產工具、取消生產作業資格等。各地依據本地區的情況，對罰款數額的限度也不一致，如福建省對出海船舶未按照規定申領出海邊防證件的處罰，處100元以上500元以下罰款；浙江省的額度則為1 000元以上5 000元以下；山東省則從3 000元到10 000元不等。所有這些都導致了邊防法律法規的復雜性。

二、邊防法律法規復雜性的原因

我國邊防法律法規之所以具有如此的復雜性，有以下幾個因素需要考慮：

一是地域環境的差異，造成各邊境地區的自然和社會環境不同。因此，邊防工作的對象在我國廣大的區域中并不一致，既有陸地邊境地區的高原、荒漠，也有沿海地區的孤島、椰林。既有經濟發達的東南沿海地區，也有經濟欠發達的西北和西南地區。既有信奉佛教的蒙、藏等族，也有信仰伊斯蘭教的維吾爾、柯爾克孜等族，還有膜拜天主教、薩滿教等宗教的景頗、傣、哈尼、朝鮮等族。既有實行社會主義制度的鄰邦，也有奉行資本主義制度的國家。既有歷史上與我國關系密切的友好鄰邦，也有與我國處于相持或對立狀態的不友好國家等。

二是歷史發展的差異，造成各邊境地區執法環境和執行后果并不相同。經過長久發展、經濟文化水平較高、人民群眾所受教育程度較高的地區，與發展時間較短、經濟發展水平較低、人民群眾所受教育程度較低的地區相比，在法律法規執行的力度、結果等方面有著較大的不同。因此，在把握和制定法律法規、處理邊防問題、考慮社會影響等方面，各邊境地區的差異性一目了然。

三是執法過程中產生的差異，造成各邊境地區的法治環境和社會穩定程度不同。作為不同的執法主體，由于認識事物的角度各異，各自的利益和國家利益的契合度并不一致，各邊防部門的職責和權限也不甚明確，故而采取的執法理念和手段也出現了差別。與前述一樣，執法效果有可能出現不盡如人意、民意和法意的情況。

四是邊防工作具有的內在規律，使得邊防法律法規應該包括邊防工作的各個環節，不可能僅僅依靠某一單項的法律法規條文解決某一個方面的具體問題，它需要有一個全面的、綜合的、具有相互關聯的內在架構。從邊防工作的內涵或本質看，邊防不但包括邊防法律防衛的職責，而且包括管理和建設的職責，不僅有對外防衛的職能，也有對內保持穩定的職能，不但有狹義的對傳統意義上陸防的思考，而且有更深一步的海防和空防的思考，因此，隨著時代發展和環境的變化，邊防的內涵與外延發生改變也有其一定的規律性，邊防法律法規的復雜性也是極為自然的事情。

三、邊防法律法規的發展趨勢分析

邊防法律法規紛繁復雜的局面，有其歷史和現實發展的因素，也有其存在的合理地方。“由于邊防法規不但門類項目繁多，而且制訂工作非常復雜，從制訂到頒布需要經過一系列法律程序，需要較長的時間，加之邊防情況也在不斷發展變化等原因，不可能要求我國邊防法規在很短的時間內就健全完善起來。”[1]我們一方面要肯定其合理的地方，另一方面，我們要盡可能地去掉其不必要的復雜性，保持其順利實施，為邊防工作奠定扎實的基礎。

(一)邊防法律法規應具備的特點

邊防法律法規與國家一般的法律法規比較，其原則性、綜合性、地域性和實踐性的特點應該更加突出。第一，原則性充分。邊防工作主要履行保衛國家領土、主權完整的任務，是我國從事各項事業的重要屏障，具有前沿性和窗口的作用。因此，邊防法律法規的原則性在事關國家主權和領土完整方面，不能有絲毫的馬虎和妥協，“邊防無小事，事事通中央”即指這種情況。第二，主體和職責突出。邊防工作在國家穩定和社會發展中占據了重要的位置，新中國成立以來，黨和政府給予了高度的重視，并充分發揮和調動各部門的力量保證邊防工作的順利開展。眾多部門的參與保證了邊防工作的順利實施，但是，一定程度上也造成了資源浪費和效率不高的弱點。因此，邊防法律法規要突出邊防工作的主體和職責，以便權責結合，提高效率。第三，綜合性顯著。邊防工作涉及內容廣泛，在維護國家主權和領土完整的基礎上，主要通過邊境管理、出入境管理、涉外問題處理等打擊各類犯罪、維護邊境地區社會安全穩定、保持睦鄰友好局面的發展。因此，邊防法律法規的綜合性要對邊防工作所涉及的問題考慮周全。法律法規不但要有國際法，還要有國內法，不但要有綜合性的法律，還要有實施細則及地域特點鮮明的各地的管理條例和實施細則，不但應包括行政法，還要包括刑事法等。比如，有學者就提出了“邊防行政法律制度”、“邊防刑事法律制度”和“邊防經濟法律制度”等概念[2]，就是很好的例證。第四，地域性鮮明。我國邊防的范圍主要集中在邊境地區，其地域性的特點極為明顯。但是，隨著社會的發展和科技的進步，人們的認識水平在不斷提高，邊防的視野必須擴展，將邊防的區域僅僅固定在邊境地區的想法與社會的發展產生了一定程度的脫節。盡管如此，我國的陸地邊境和沿海地區情況千差萬別，邊防的對象和工作內容及權限也不一致，因此，邊防法律法規體現地域性就變得必不可少。第五，實踐性和操作性強。由于邊防工作在國家發展中占據著重要的位置，因此，邊防法律法規的實踐性體現在對具體邊防工作的指導性方面，便具有了操作性強、時效性明顯等特點，及時、便捷、順利地完成邊防工作，應該成為邊防法律法規所注意和使用的原則。

(二)邊防法律法規發展應注意的問題

因此，針對邊防法律法規的復雜性，在發展邊防法律法規問題時，應注意以下幾個方面的問題：第一，應及時制定出一部基礎的法律作為邊防工作的基本依據。在完善已有邊防法律法規的基礎上，刪繁就簡，充分運用調研的手段，深刻發掘邊防工作的規律，總結出一套行之有效的方法，上升到理論的層面，要遵循邊防工作的發展規律，突出邊防工作在我國整體安全戰略中的地位和作用，發揮邊防工作維穩護邊的性能和特點，用于指導國家整體的邊防工作。雖然我國的邊防實際千變萬化，但是，邊防法律法規的復雜性應該體現在統一局面下的復雜，而非強調此一方，忽略了其他方面的發展。有學者主張應抓緊制訂《國界法》，即是對這一問題的深刻認識，“《國界法》是國家對邊防各類事務的性質、責任、權利、義務等作出原則規定的基本法律，集中體現了國家保衛邊防的思想、政策和意志，是邊防法規體系中的根本法典，是制訂各類邊防子法的依據”。這種主張確有其不容置疑的重要性，但是，是否一定將名字定為《國界法》還可以再考慮。在制訂這一基礎的邊防法律時，既要考慮不同地域的情況，也要考慮不同部門之間的利益，還要考慮不同歷史發展和鄰國等的實際情況。第二，邊防法律法規要體現出地域性和部門性的特色，即各邊防部門和地區要在國家的整體邊防法律法規的指導下，將法律精神和部門及地方實際結合，既要照顧地方特色，更要照顧國家利益，也更便于操作。同時，邊防法律法規也要充分考慮邊防部門的分工、協作及整合問題。這一點需要上級各主管部門摒棄地方主義和山頭利益，加強配合與協調。第三，邊防法律法規要充分發揮其效能。即面對復雜的國際形勢和國內社會環境，邊防法律法規必須便于操作，在維護國家利益方面顯現及時性，更大程度地發揮邊防工作的效能。第四，邊防法律法規要借鑒國際上良好的做法，突出中國特色。國際上的做法要認真研究，吸收其精華，為我所用，對與我國具有相同、相似國情的國家的邊防法律法規要著重研究，比如美國、俄羅斯、越南、印度、日本等國，同時要突出中國特色。第五，邊防法律法規要顧及全國的邊海防事業。邊防法律法規不但要體現我國傳統的陸地邊防實踐，而且隨著國際上對海洋權益的重視，我國的海洋事業也在逐步上升，邊防法律法規也要對海洋事業的整體發展有充足的規劃，最大限度地保衛我國的海洋權益。陸海空并重，全面發展。第六，邊防法律法規要與時俱進，不但要突出防御的特色，更要突出管理、發展和建設等方面的內容。這是時代的特色，也是國家對邊防工作提出的現實要求。

(三)邊防法律法規應具備的內容

邊防法律法規不但要發展，而且要朝著更好的方向發展，才能滿足國家安全戰略的需要，更加符合時代特色。中國共產黨十八屆四中全會提出了全面推進依法治國，建設中國特色社會主義的法治體系和社會主義法治國家的目標，其中就有“形成完備的法律規范體系”和“堅持立法先行”的內容。我國的邊防法律法規應具備國際性的戰略眼光，在國家憲法的基礎上，吸收黨和政府的各項政策、規定，充分反映國家的邊防發展情況和人民以及各部門參與邊防建設與發展的程度，不但要結合我國的現實狀況，也要考慮到我國的歷史發展，不但包括高端的頂層設計，也要包括具體的實施細則，不但要考慮到我國社會和邊疆的和諧發展，也要考慮到睦鄰友好關系的建設以及中華民族崛起的偉大責任等等。

第一，邊防法律法規要闡明邊防工作在我國整體發展戰略中的地位和作用，突出邊防的發展目標和策略，確定邊防發展的原則、措施等，保持邊防發展目標的長期性和一貫性，同時，要區分其與國防和其他方面建設的關系等問題。

第二，邊防法律法規要賦予邊防工作清晰的職權，維護邊境地區的和平、穩定、發展的任務，在開展邊境防衛的同時，突出建設和發展的功能，主動參與地方的社會主義建設。

第三，邊防法律法規要明確邊防工作的主體和職責范圍，注意區分國家事權和地方事權的聯系，區分各涉邊部門的職責和任務，加強相互間的協調配合，通過宣傳、教育等形式，增強全體人民的邊防意識，鼓勵全民參與，引導和發揮人民群眾建設邊防的決心和行動。

第四，邊防法律法規要考慮到我國對外關系的發展，特別是與鄰國的關系，在注重國家外交大政方針的前提下，認真遵守與鄰國簽訂的邊界制度條約、協議等，深入開展與國外相關部門的合作、聯系，促進邊境管理事務和睦鄰友好關系的發展。

第五，邊防法律法規既要強調整體性和協調性的發展，又要反映地方的特色和管理特色，允許在法律原則的基礎上，根據各地的不同環境，實施不同的方法。特別是邊疆少數民族地區的發展，要考慮到地域特色、民族特色等。在制定國家總的邊防法律法規的基礎上，及時制定實施細則，便于各級主管部門參照實行。

第六，邊防法律法規要建立健全邊防工作人員的培訓、使用和退出機制，強化邊防人員依法執政的能力。同時，規范在邊境地區的各種行為，規定邊防工作人員的醫療、教育和退休等待遇問題，對支持和參與國家邊防工作建設的人員和行為給予有效的獎勵，對破壞國家邊防工作的行為和人員給予相應的處罰，嚴防失職和瀆職行為的發生。及時打擊各類危害國家邊境安全的行為和人員，保持邊防工作的順利發展。

由于邊防工作千頭萬緒，因此，邊防法律法規在制定和發展的過程中，必須充分考慮到這些特性，涵蓋的內容盡可能要廣泛，同時，要有可操作性，并隨著時代和實踐的發展，及時更改不合時宜的條文。從邊防法律法規的現狀看，單純的整合或分割都不是理想的方法，而應在原有的基礎上，提升凝練，從全國各邊境地區不同的情況出發，總結出一部帶有普遍意義的法律法規，用以指導各地的邊防工作。只有這樣，邊防法律法規才能在一個良性的軌道上發展，為國家的社會主義建設起到保駕護航的作用。

[1] 毛振發.邊防論[M].北京：軍事科學出版社，1996:279.

[2] 張保平.邊防法律制度教程[M].北京：中國人民公安大學出版社，2010.

[3] 李星.邊防學[M].北京：軍事科學出版社，2004.

[4] 公安部政治部.邊境管理學[M].北京：群眾出版社，2007.

On the Complexity of the Laws of Border-control in China and Its Development

MA Chang-quan

(DepartmentofBorder-controlandImmigration，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

The laws of border-control in China have played an important role in maintaining our sovereignty and safeguarding our country’s territorial integrity， enhancing economical and social development， etc. since the foundation of the People’s Republic of China， and has formed a stable environment in Chinese socialist construction. But the laws are of complexity in practice owing to historical， social and international development etc.. This article makes a careful analysis of the complexity on the laws of border-control in China， and putting forward some suggestions， such as， improving and perfecting the goal， tactics， measures and principle， etc. in order to fit in with the needs the Chinese society.

border-control and immigration； the laws of border-control； complexity； development

2014-12-06

馬長泉(1967— )，男，河南新鄉人，教授。

●邊防研究

D631.46

A

1008-2077(2015)01-0006-05