外國人72小時過境免簽邊檢問題探析

●姜 濤

(武警學院 研究生隊，河北 廊坊 065000)

外國人72小時過境免簽邊檢問題探析

●姜 濤

(武警學院 研究生隊，河北 廊坊 065000)

目前，邊檢機關在個別具備實施條件城市的空港口岸逐步推行外國人72小時過境免簽政策，通過較為寬松的簽證政策有力地配合和刺激了當地經濟和社會發展。然而，邊檢機關在逐步放開部分國家外國人過境條件的同時，也對自身的服務與管理能力提出了更高標準和要求。面對實施過程中遇到的諸多新問題，邊檢機關需及時采取有力措施予以解決與應對，從而確保該政策實現預期效果。

外國人；過境免簽；邊檢機關

為有效促進口岸城市成為國際交通樞紐，進而推動區域經濟社會發展，我國多個城市先后向國務院及有關部委申請獲準實施較為寬松的外國人入出境政策。為貫徹服務型政府建設方針，不斷提高邊檢機關對于我國經濟社會發展的服務能力，在現有法律允許的范圍內，邊檢機關積極配合口岸城市申請外國人72小時過境免簽政策(以下簡稱“72小時過境免簽政策”)，并努力探索和創新執行措施，取得了良好效果。

一、72小時過境免簽政策的提出

我國正在實施新一輪更加積極的對外開放政策，中國邊檢機關也秉承中國政府的一貫主張，加強專業化、法治化、信息化建設，在便利通關、維護安全、口岸建設等方面采取了更加積極務實的政策措施，服務于國家新一輪對外開放戰略和經濟社會發展，展現了開放、自信、包容的國家形象[1]。

過境免簽是指外籍人士依據過境國的法律或有關規定，從一國經轉某國前往第三國時，不必申請過境國簽證即可過境，并可在過境國進行短暫停留的政策[2]。根據我國邊檢機關對外公布的相關資料顯示，現行的72小時過境免簽政策是指對符合條件的持有本人有效國際旅行證件和前往第三國(地區)聯程機票的部分國家外國人無需事前辦理中國簽證，即可在華指定區域過境停留72小時。同時該政策從權利和義務角度分別對外國人提出了相應的原則性要求。享受該政策的外國人應當符合以下條件：(1)符合范圍的國家公民；(2)持有本人能證明其國籍身份的有效國際旅行證件；(3)符合前往國家或地區入境條件；(4)持有72小時內已確定日期及座位的從辦理口岸出境前往第三國及地區的聯程機票或者相關證明；(5)搭載其入出境的航空公司向邊檢機關進行申報。按照72小時過境免簽政策有關規定，辦理72小時過境免簽手續的外國人不得離開特定的行政區域。遇有特殊事由需要離開的，應依法向當地公安機關出入境管理部門申請辦理簽證。

眾所周知，寬松的簽證政策是世界各國和主要旅游城市刺激入境旅游市場的通用法則。很多國家和地區都在過境免簽的政策下收獲了“紅包”。阿聯酋、新加坡、韓國、中國香港等國家或地區在實行了過境免簽政策后，導致國際中轉外國人數量大幅增加，強有力拉動了當地旅游業的發展。例如：韓國通過過境免簽的獲利最大。得益于韓國針對來自不同國家的國際中轉外國人實施7天～30天不等的過境免簽政策。2009年面對全球金融危機沖擊，仁川機場國際中轉外國人依然保持高速增長，全年國際轉國際中轉外國人達到150萬人次。韓國濟州島對中國個人和團隊全面開放免簽后，中國游客占到濟州島游客總量的99%，是歷史同期的5倍[3]。

可見，經國務院批準，邊檢機關在符合條件的城市推行72小時過境免簽政策正是順應國家發展需要，與國際接軌的一種必然趨勢，必將發揮其應有的促進作用。

二、邊檢機關推行72小時過境免簽政策的依據

當前，邊檢機關推行72小時過境免簽政策并不是隨意為之，其實施不僅符合國家經濟、社會發展需求，同時也有著相關出入境理論和政策、法律的支撐。簽證不僅是一國公民進入別國必須履行的法律手續，是各國出入境管理制度的核心內容和國家主權在出入境管理中的具體體現，同時也是國家調控外國人入境的一種有效工具。一直以來，許多國家都會結合國際國內形勢，通過設定不同條件的簽證標準和規定相應的簽發數量，調控入境外國人的數量和質量，進而促進外國人在本國國內的合理流動。通過不斷完善和靈活適用簽證法律制度，為外國人消費、投資群體提供高效便利的簽證程序，更大限度地吸引外國人入境、居留、消費、投資。同時建立和完善免簽方面的實體和程序性規定，有利于使外國成為免簽國或國內某一地區獲得免簽資格工作常態化、法治化，減少人為因素和行政因素的影響，也有利于地方政府通過免簽機制促進本國經濟發展[4]。72小時過境免簽政策正是我國出入境管理部門靈活適用簽證制度的一個縮影，通過對符合條件辦理該政策的外國人提供過境免簽服務，從而吸引和刺激外國人來華中轉，進而帶動我國航空業、旅游業、旅店業等行業的快速發展。

此外，2013年7月1日起實施的《中華人民共和國出境入境管理法》第二十二條第三項規定：“持聯程客票搭乘國際航行的航空器、船舶、列車從中國過境且不離開口岸，或者在國務院批準的特定區域內停留不超過規定時限的，可以免辦簽證。”也從法律層面為72小時過境免簽政策的出臺提供了支撐。

三、邊檢機關面臨的挑戰及問題

72小時過境免簽政策的推行符合國際出入境發展趨勢，也為地方經濟社會發展起到了應有的積極作用。但不可否認，其實施過程中也的確使邊檢機關面臨了許多新的問題和挑戰：

(一)個別外國人超過規定期限和區域在華停留

為確保國家安全和出入境活動順利開展，實現72小時過境免簽政策的預期效果，邊檢機關就過境停留期限和停留區域的范圍對外國人提出了相應的原則性要求，同時對違反上述規定的外國人所需承擔的法律責任予以了明確。根據規定，申請該政策的外國人從辦理手續的次日起72小時內可在華過境停留，同時只能在辦理的所在城市行政區域內活動，目前除從廣州白云機場申請辦理該政策的外國人的過境活動區域是整個廣東省行政區域外，北京、上海、成都等地均只限定于本市行政區域內。然而個別外國人在享受該政策順利入境后，卻因對該政策理解有誤或是主觀故意導致其在華逾期居留或超出規定區域停留，同時也未按照規定向當地公安機關出入境管理部門申請辦理相應的中國簽證，違反了該項政策的相關法律規定，擾亂了正常的出入境秩序，成為邊檢機關當前的管理重點和難點問題。

(二)個別外國人利用該項便利措施實施相關偷渡活動

72小時過境免簽政策實施前，按照規定除享受互免簽證、單方免簽證、24小時過境免簽等特殊情形外，任何外國人入境或過境在華停留超過24小時的，均須按照來華事由事前向我國駐外使、領館申請辦理相應類型的中國簽證。通過簽證辦理程序，境外簽發機關對申請人的相應身份和來華目的進行了初步審查，有力確保了國家安全。但根據72小時過境免簽政策規定，外國人只要在符合相應的條件下，即可向邊檢機關申請辦理72小時過境免檢手續，無需事前辦妥簽證，對入境外國人的身份和來華目的的審查工作全部依靠邊檢機關。但現實情況是邊檢機關僅依據外國人提供的本人真實的國際旅行證件、按時前往第三國或地區的機票和相關證明是很難發現個別外國人的偷渡行為的。個別偷渡集團和外國人正是基于以上考慮，因此極有可能利用該政策的便利條件，組織、協助境外人員偷渡進入中國從事非法勞務等活動，或是借道中國非法前往第三國，此種行為不僅嚴重擾亂了口岸正常的出入境秩序，同時也危及了我國的國家安全和國家形象。

(三)個別外國人利用過境免簽政策在指定區域停留卻未真正過境

72小時過境免簽政策是一種外國人過境政策，不同于外國人入境或出境制度，其要求享受該項便利的外國人必須在準備前往第三國或地區過程中，在華中轉過境停留不超過72小時，這就要求其來自國和前往國不能是同一地點，根本目的就是防止個別外國人借助該政策的便利用于入境中國使用。然而該政策執行過程中卻發現，個別外國人利用該政策在指定區域停留，將中轉過境免簽政策變相作為入境免簽政策來使用，特別是有個別外國人因入境中國的簽證較難辦理或是因時間原因未及時申請辦理相應來華簽證，因此就利用該政策入境中國后從事私人事務，甚至有一些外國人入境后還故意在華逾期居留，這些人員不僅故意曲解該政策本意，而且也擾亂了口岸正常的出入境秩序。

(四)個別外國人入境后行程較難掌控

按照72小時過境免簽政策有關規定，辦理72小時過境免簽手續的外國人不得離開特定區域。遇有特殊事由需要離開的，應依法向當地公安機關出入境管理部門申請辦理簽證。然而現實情況是，由于該政策的實施缺乏相應配套的監管措施，申請該政策的外國人在順利辦理過境手續進入中國后，其自行安排72小時內的活動，存在私自離開特定區域活動而未按照規定申請辦理簽證的可能性。對此，邊檢機關未有相應的機制或辦法來對該類人員的活動軌跡進行監控，存在監管盲區，只要該外國人在規定的時間內回到指定區域并出境，邊檢機關就很難發現其違法行為，進而也無法固定相關違法證據對其行為進行相應法律處罰。

(五)對違反該規定的航空公司及其外國人本人處罰力度偏輕

72小時過境免簽政策中明確規定搭載享受該項政策的外國人入出境的航空公司應按照規定向邊檢機關履行相應的申報手續，并配合邊檢機關開展查驗工作，提高此類外國人的通關效率，但個別航空公司因工作疏忽、工作人員素質不高、重視程度不夠等原因導致對擬申請辦理此項邊檢手續的外國人情況掌握不清楚，不僅影響了其辦理邊檢過境手續的速度，同時因外國人申報數據的不準確，也容易引發一系列口岸安全問題。按照目前的出境入境法律法規，同時考慮到該項政策正處于起步階段，邊檢機關對個別航空公司的此種行為多依法對其進行相應的警告處罰，特殊情況下才依法對其處以一定數額的罰款處罰。同時對違反該政策規定的外國人也只是依法比照外國人逾期居留的處罰標準進行處罰，未有其他處罰措施，導致單位和個人的違法成本相對過低，一定程度上影響了邊檢機關的執法威懾力。

(六)邊檢機關與相關單位溝通協作不暢通

對享受72小時過境免簽政策的外國人的服務與管理工作并非只涉及到邊檢機關一家單位，需要地方出入境管理部門、民航部門、旅游部門等多個單位的通力協作和配合，從外國人向邊檢機關申請辦理72小時過境免辦簽證手續到其按期出境，其在華過境停留期間活動需要其他部門聯合監管，以確保其不違反該政策對停留期限和活動區域的規定。然而，當前在對此類外國人管理過程中，因受各部門職責分工不明確等因素制約，導致上述部門之間并未建立和形成一套較為完整、配合有力的合作機制，從而在一定程度上影響和制約了該類外國人管理工作的進一步發展。

四、邊檢機關的應對措施與方法

面對出入境服務與管理過程中不斷涌現出的新形勢和新問題，邊檢機關需要立足自身實際，同時著眼長遠，從創新邊檢管理模式、加強相關部門間協作、提升邊檢科技應用水平、提高民警查驗能力、強化情報信息主導警務理念等多方面入手，確保72小時過境免簽政策的安全、有序實施。

(一)創新管理手段，建立外國人誠信系統

對違反72小時過境免簽政策的外國人，邊檢機關應在現有管理措施的基礎上，不斷創新管理手段，為申請72小時過境免簽的外國人建立誠信檔案，完整記錄其來華行程、入境時間、停留范圍、出境路線及在華期間有無不良記錄等信息，并將該檔案信息與邊檢機關日常工作中查獲的違反中國出境入境管理相關法律法規的外國人信息相合并，建立一套外國人誠信系統。將該系統中掌握的數據作為日常工作中判斷和考量外國人是否可以享受該項便利政策的主要依據，對違反過該政策的外國人根據情節輕重予以區別對待、分級處理，必要時給予外國人列入黑名單、一段時間內不能享受該政策、甚至不能辦理入境簽證等不同處理。與此同時，也可學習借鑒中國香港入境事務處的相關管理做法，例如：對于使用香港過境簽證進入香港境內后沒有去第三國，在香港逗留七日后直接返回的情況，香港入境事務處會在其護照上加蓋“D.T.”章。“D.T.”即DELETE TRAVEL(取消行程)，意味標注入境時辦理過境逗留但并未按照行程計劃前往第三國[5]。對于違反72小時過境免簽政策的外國人，邊檢機關也可制作相應類型的印章，對違反該政策的外國人采用在其護照內加蓋特定印章的方式，記錄其違法行為，不僅方便邊檢機關日后對其的查驗和管理，同時對當事人也起到一定的警示作用。

(二)加強協作，建立多部門間合作機制

辦理72小時過境免簽手續的外國人，存在在華停留時間和停留區域較難掌控的現實情況，僅靠邊檢機關一家之力目前無法實現有效監管，需要探索建立邊檢、地方出入境管理、交通運輸、旅行社等多家單位的協調合作機制，共同做好對此類外國人的服務與管理工作。這一點可以借鑒海南國際旅游島15日免簽相關管理制度的成功經驗和做法，為做好對來瓊旅游外國人的管理工作，海南公安機關負責建立了海南省外國人管理信息系統，旅游、外事、交通運輸等行政主管部門以及邊防檢查等口岸聯檢單位應當與海南省外國人管理信息系統聯網，通過信息系統對外國人免簽證來瓊旅游團實行聯動服務和管理[6]。為此，可以效仿上述辦法，邊檢機關可將申請72小時過境的外國人信息及時通知地方公安機關，地方公安機關將信息發送至旅館業、交通運輸部門等，各單位將獲悉的外國人的信息情況及時匯總給公安機關出入境管理部門及邊檢機關，通過多管齊下，切實將72小時過境免簽政策落到實處，真正做到順暢通關，嚴密管控。

(三)積極探索，提升邊檢科技應用水平

面對72小時過境免簽政策帶來的新問題和新挑戰，邊檢機關需要積極探索，不斷提升科技在邊檢領域的應用水平，實現向科技要警力的跨越式發展。在現有技術裝備的基礎上，邊檢機關需要加大對硬件設施設備的投入力度，逐步引入先進的查驗設備，例如指紋采集、人像識別系統、先進的偽假證件查驗工具、出入境人員數據信息平臺等，這不僅會大大提高72小時過境免簽旅客的查驗效率，同時也可提高邊檢機關打擊違法出入境人員的精準度，切實提升口岸的查堵能力。

(四)加強培訓，提高邊檢民警查驗能力

對72小時過境免簽政策的執行，歸根結底依靠廣大邊檢民警，邊檢機關在做好72小時過境免簽政策對外宣傳推廣的同時，應進一步加深本單位民警對該項政策的認識和理解，使他們深刻領悟政策實質，在日常工作中不折不扣的貫徹落實，為符合條件的外國人提供高效便捷的服務。與此同時，針對72小時過境免簽手續與一般入出境外國人查驗方法的不同，加強對民警辦理此類外國人邊檢手續的培訓工作，切實提高民警的查驗能力，以便及時發現相關違法出入境人員，防止不法人員利用政策便利實施偷渡活動，切實維護口岸正常的出入境秩序。

(五)轉變理念，啟用情報信息主導警務模式

“情報信息主導警務”是當前公安機關大力推行的重要工作理念。邊檢機關在日常工作中也應樹立“情報信息主導警務”的理念，通過提前獲取違反出入境相關法律法規人員的情報信息，及時采取有力措施，嚴厲打擊違法偷渡活動的發生。針對72小時過境免簽外國人的實際情況，邊檢機關需要加強對該類人員抵達口岸前、辦理手續后等各個時段的情報信息收集工作力度，及時根據已掌握信息進行科學研判分析，及時發現可疑線索，將違法行為消滅在萌芽狀態，確保安全。

[1] 王文碩.2014年國際邊檢論壇在深圳舉行[N].中國人民公安報，2014-05-25.

[2] 楊汛.2013年1月1日起45國游客過境北京72小時免簽[N].北京日報，2012-12-06.

[3] 曾曉新.京滬“黃金72小時”大猜想[N].中國民航報,2012-12-17.

[4] 劉國福,等.移民法[M].北京:中國經濟出版社,2010.

[5] 龔德榮,熊曉玲.對24小時免簽證過境人員違規情況的探析[J].上海公安高等專科學校學報，2014,(2):27.

[6] 岑璐,梁亞榮.完善海南國際旅游“免簽證”制度的思考[J].行政與法，2011,(2):77.

On Foreigners 72 Hours Transit Exempt Visa Problems of Border

JIANG Tao

(TeamofGraduateStudent，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

Currently， the border authorities allow airport ports in some cities to practice the foreigners 72 hours transit exempt visa policy to boost and stimulate the local economic and social development. With this policy， the services and management of a higher standard are required. Faced with many new problems in the implementation process， border authorities have taken effective measures to promptly address and respond these problems to achieve the desired effect.

foreigner； transit exempt visa； border authorities

2014-06-16

姜濤(1986— )，男，天津人，在讀警務碩士研究生。

D631.46

A

1008-2077(2015)01-0020-04