聯合國維和警察常備警力研究

●趙培江，辛 越

(武警學院 維和培訓部，河北 廊坊 065000)

聯合國維和警察常備警力研究

●趙培江，辛 越

(武警學院 維和培訓部，河北 廊坊 065000)

隨著維和行動的不斷發展和演變，聯合國維和警察的快速部署方式也已經從過去的待命安排機制過渡到目前的常備警力。常備警力的設立不但縮短了新任務區警察部門建構的周期，提高了警察工作效率，還可指導或直接參與任務區當地執法、司法和監獄管理工作，并適時開展對警察部門行動能力的評價和評估，向任務區警察警監提出建議。梳理聯合國維和警察常備警力的概念、歷史沿革、組建及職責，提出組建中國維和警察常備警力的建議。

聯合國維和警察；常備警力；待命安排機制

一、聯合國維和警察常備警力概述

由于聯合國沒有常備警察力量，一旦需要實施維和行動只能臨時從會員國選派人員。其結果往往是要么貽誤時機，要么使行動偏離聯合國的目標，聯合國指揮不了以其名義開展的維和行動。為了提高任務區警務工作的效率，縮短周期，聯合國提出了快速部署機制。在《和平綱領補編》中，提出“聯合國的確需要認真考慮建立一支快速反應部隊的意見。這支部隊將是安全理事會的戰略預備隊，遇到緊急需要維持和平部隊的時候即可部署”[1]44。卜拉希米報告將其定義為“能分別在安全理事會通過維和行動的決議30天、90天之內，完全部署傳統的維持和平行動和復雜的維持和平行動的一種機制”[2]102。針對這一快速部署的要求，聯合國最先提出了維和警察待命安排機制，該機制是參與國與聯合國達成協議后，在規定的時間內向聯合國提供維和人力、物力等資源的一項機制。參與國同意在國內保持這些資源處于常備狀態，對人員進行充分培訓，做好部署準備。這種機制將執行的重點放在參與國一方，由于參與國缺少內在驅動，其實施效果并不理想。在這種背景之下，常備警力應運而生。常備警力是一個快速反應單位，它具有立即啟動聯合國新維和任務的能力，可在新維和任務區迅速組建警察部門，并進行應急任務評估。此外，常備警力還向現有任務區維和警察部門提供專業咨詢。

二、聯合國維和警察常備警力的歷史沿革

2000年卜拉希米報告提出建立聯合國警察的待征召名單[2]89，報告建議在待命制度內編制一份包括100名警察和有關專家的循環“待征召名單”，在接到通知7天后即可提供經過訓練的工作組，建立維和警察部門，訓練即將到來的人員和盡早開展部門間協調。盡管該報告認識到應當通過快速部署經驗豐富的執法人員，建立新的待命機制，以支持新維和行動的創建，但大多數警察并沒有做到實質性的待命，他們一般在國內各自忙于自己手頭的工作，并沒有像“待征召名單”機制要求的那樣隨時待命并快速部署。另外，在這種待命機制中，聯合國面臨著一個巨大挑戰，這就是與會員國漫長的談判和選拔會員國提名的人員。如果想在會員國提供的名單中篩選出符合條件的警察，就需要聯合國派出大批專家不斷地在各國進行篩選和測試。一般而言，在這種待命機制下，挑選和部署一個警察領導小組通常需要幾周甚至幾個月的時間。從實際情況來看，在聯合國維和行動中，這種維和警察的待命機制也沒有發揮多大的作用。

2004年，聯合國成立了一個“威脅、挑戰和改革名人小組”，主要負責分析新世紀和平與安全可能面臨的威脅，評估現有的措施、人員和機制。該小組提出聯合國應該有一批高級警官和管理人員(一般人數應控制在50～100人之間)，他們可以對聯合國維和行動中的警察部門進行評估，并著手選擇地點、人員和構思機構設置，著手在任務區組建適應形勢要求的警察部門。該小組向大會遞交提案，建議大會批準建立常備警力機制，以適應愈加復雜的維和局勢，這是常備警力概念的第一次提出[3]223。

在2005年9月召開的世界峰會期間，聯合國會員國對組建常備警力建議表示支持。在通過的聯合國大會決議A/RES/60/1中，指出：“建立一支常備警察隊伍的初始運作能力，為聯合國維和特派團警察部門提供步調一致、富有成效、認真負責的創建能力，并通過提供咨詢意見和業務建議，協助現有的特派團。”[4]92

2006年，聯合國批準成立維和警察常備警力，以提高任務區警察部門的規劃和縮短任務部署的周期，使維和行動更好更快地發揮作用。2009年底，位于意大利的聯合國布林迪西后勤基地被確定為常備警力的辦公地點。

三、聯合國維和警察常備警力的組建及職責

與聯合國維和警察待命安排機制不同，常備警力是維和行動部警察司的一個重要組成部門，其組成人員是專職或借調的聯合國合同人員。在接到聯合國新任務部署的命令后，常備警力部門會按照聯合國規定的標準作業程序在任務區進行部署。而待命安排機制的參與人員則在本國警察部門任職，在新任務下達后，相關部門通過考察和選拔將這部分人征召到相關地點部署任務，而后再將其派往任務區。與常備警力相比，警察待命機制需要更長的反應和部署時間。正因為聯合國維和警察常備警力具有以上優勢，因此，常備警力取代待命安排機制走上了歷史舞臺。下面，筆者從選拔等方面對常備警力的部署進行闡述。

(一)常備警力的選拔

常備警力人員的招聘主要考慮應聘者能否在工作效率、工作能力和忠誠度三方面符合標準。一般來說，常備警力的專業人員都要受過正規的執法培訓，專業3級以上崗位需要具備碩士研究生學歷，并具有公共管理、機構改革和管理的經驗，要求精通一門聯合國任務區工作語言(掌握另一種工作語言將具有很大優勢，有些崗位就明確規定需要熟練掌握兩種語言)*任務區的工作語言一般為英語或法語。，還要求有聯合國維和經驗。對于一些雖然沒有接受過正規執法培訓，但是具備豐富的工作經驗或者在戰略執法和能力建設方面具備專門知識的人員也可以破格使用。此外，聯合國還會適當考慮人員的地域代表性和性別平衡性。常備警力人員的選拔首先由維和行動部警務顧問推薦，再由審查機構根據秘書處的標準選拔程序組織。在這一過程中，維和行動部警察司與維和行動部行政辦公室密切合作，承擔常備警力的招聘和選拔等管理任務。按照職位申請程序，出現職務空缺后，聯合國向各國常駐聯合國使團公布空缺，各國則組織人員申請。聯合國警察司會同相關部門組成選拔小組，對申請人進行綜合審查，形成一個接受電話考試的短名單。電話考試后，選拔小組確定選拔名單和最終結果，上報主管維和的副秘書長批準。

(二)常備警力的人員組成

常備警力一般包括公共秩序、警務改革、社區警務、跨國犯罪和刑事調查等方面的警務專家和顧問，初建人數為27人。目前，常備警力崗位核準崗位40個，專業崗位占37個，其中主任級1個，專業5級3個，專業4級17個，專業3級16個。在這些專業崗位中，在警務行動方面有領導力、公共管理、有組織犯罪、社區警務和調查等崗位，在警務管理方面有項目管理、業務管理和變革管理等崗位。按照聯合國的構想，常備警力的長期發展目標為100人。

一般而言，常備警力應當作為一個整體小組執行任務。但是，當主管維和的副秘書長認為必要時，也可以考慮將常備警力臨時分成獨立小組派到不同的任務區開展工作。在執行啟動新任務區的部署時，常備警力的工作時間一般為120天。在顧問階段，常備警力的工作周期則視具體情況而定。

(三)常備警力的后勤保障

常備警力的行動和通訊一般都比較獨立，他們往往使用獨立的行動和通訊系統，從而盡可能地避免消耗新任務區和現有任務區的資源和設施。為此，聯合國給常備警力提供了單獨的信息技術設備和其他相關的支持項目，使其有效地開展工作。至于地面大型運輸設備和人員的住宿，常備警力還要依靠現有任務區的基礎設施，以避免資源浪費。

(四)常備警力的核心職能

聯合國常備警力主要具備如下幾項核心職能：

1.為聯合國維和行動中警察部門的組建提供高效專業的幫助、戰略指導和組織保障，以確保聯合國新建維和行動警察部門的啟動

在聯合國新建維和行動中，常備警力主要負責警察部門成立前的規劃和評估，包括擬定行動方案等任務。在這一過程中，常備警力的介入程度和時機將由維和行動部警務顧問根據實際需要和任務區的綜合規劃而定。常備警力的成員一般是首批部署到任務區的聯合國警察。他們將籌建任務區警察總部，并經過與任務區其他參與者協商，制定詳細的任務授權實施計劃，啟動警務行動的實施。這些活動包括參加聯合國的技術評估團*聯合國技術評估團，是聯合國評估當地形勢，確定是否建立維和任務區的考察團。，協助戰略行動規劃，向綜合戰略框架*綜合戰略框架是指聯合國維和任務區為實施安理會授權制定的全面詳細戰略方案。提供警務建議。經特派團團長批準，常備警力與任務區的軍事部門建立聯合協調機制，并與民事部門全面密切合作。這種跨領域的合作和協調機制有助于在創建之初，就將維和警察的警務活動廣泛地融入到促進和保持任務區的全面治理中去，并發揮作用。

在完成對任務區當地的評估并確定警察部門的規劃后，常備警力向聯合國維和行動部報告新建任務區警察部門所需人員的數量和業務需求，以便后者協同會員國選拔合格人員。

與任務區其他部門協調和建立警察部門的基本結構、組織之后，常備警力根據相應授權任務要求，評估重建東道國執法機構的基本能力，并對東道國的警察部門進行改革、重組和重建，給當地執法官員提供咨詢，增強其應對安全威脅的能力。

常備警力人員持續在任務區工作，直到聯合國選派的警察和相關協調人員抵達任務區，并接受崗前培訓后才向其進行移交，以確保順利過渡。只有特派團團長認為警察部門具備了行動能力，常備警力人員才能撤出任務區。

2007年至2009年，常備警力先后在中非和乍得任務區、幾內亞比紹建設和平綜合辦事處等地出色地開展了工作。2010年1月，在海地地震中任務區警監不幸遇難。在這個關鍵時刻，常備警力人員奔赴任務區，肩負起了領導責任，幫助任務區警察順利地履行了這一領導真空期的管理和督導職責。2012年聯合國南蘇丹任務區成立之初，常備警力與南蘇丹警察部門共同制定了2012—2015南蘇丹警察培訓戰略方案。2013年，常備警力組建了聯合國馬里穩定特派團警察部門。

2.給現有聯合國維和任務區警監提供咨詢以及專業知識方面的協助

例如：在利比里亞、海地等維和任務區，常備警力與警察部門共同分析、加強國家執法程序和相關立法，以支持國際刑事司法標準和當代國際執法原則在任務區得到執行。

3.指導或直接參與任務區當地執法、司法和監獄的系統協調發展

在一些發展尚不平衡、負面因素嚴重影響到法治發展的任務區，常備警力與相關參與人員共同規劃并協調刑事調查、拘留、監獄和司法機構之間的工作。

4.開展對警察部門行動能力的評價和評估

在主管維和的副秘書長領導下，通過與相關特派團團長進行磋商，聯合國可以在特派團部署常備警力，對聯合國現有的任務區警察活動進行評估，旨在幫助警察部門首長分析行動的總體績效，確定聯合國警務行動的風險和挑戰，檢查遵守聯合國規章制度以及執行授權的情況，并對可能更新的授權提出實施計劃和行動方案。

(五)常備警力的指揮管理

在行動之初，常備警力由27人組成，其中25人是負責相關警務領域的專家，另2人是負責日常事務的管理人員。

維和行動部警務顧問通過助理秘書長向主管維和的副秘書長提供關于常備警力相關問題的主要咨詢。在充分聽取警務顧問的意見和建議的基礎上，聯合國主管維和的副秘書長決定常備警力的部署。

在任務區，警察總監負責常備警力的監督和指導。常備警力處長負責常備警力日常工作，根據任務區情況，經與任務區警察總監協商，確定常備警力的派遣。當常備警力處長在常備警力駐地時，直接向聯合國總部警務顧問報告。當其在任務區時，若是組建警察部門，向特派團團長報告；若是在現有任務區協助工作，則向警察部門首長報告。常備警力隊長負責在任務區的小組工作，接受常備警力處長的指導，負責與任務區首長聯絡，負責小組部署前籌備、分工和協調以及上傳下達工作。常備警力協調員是在派遣到任務區的常備警力人數少，達不到小組規模時，常備警力處長任命的負責人，其職責與常備警力隊長相同。

四、組建中國維和警察常備警力的思考

聯合國維和警察常備警力是一支高素質的隊伍，負責任務區警務工作的設計、規劃和啟動，代表著維和警察的最高水平，也是聯合國維和舞臺上各國警力的一種展示。常備警力派遣國用本國先進的警務經驗和理念，促進了任務區當地警察隊伍的全面建設和發展。

我國維和警察參與聯合國維和行動已經有15個年頭，截止到2014年11月30日，先后派出2 130多人次參與了8項維和行動。自2009年以來，中國和英國聯合舉辦(中國)維和警察高級研修班，接受培訓的維和警察業務得到提升。2010年以來，我國先后有4名維和警察成功競聘聯合國高級職務，其中3名曾參加過高級研修班。但是，迄今為止，中國維和警察還沒有進入常備警力這支隊伍。對于中國維和警察常備警力的組建，筆者進行了深入思考，提出如下建議：

(一)按照聯合國常備警力模式組建一支中國維和警察常備警力，該隊伍由維和警察主管部門領導，辦公地點設在維和警察培訓中心

1．組建維和警察常備警力有利于為聯合國輸送高級警務專家

目前，我國維和警隊主要采取一省組隊的形式。實踐證明，一省組隊有利于警隊的內部管理。但是，僅有幾個規范較大的省才能組織起維和警隊。這樣一來，一些個人能力強，在任務區工作成績突出，但不在這些派遣省份的維和警察就失去了再次參加維和行動的機會。另外，在一省組建的維和警隊中，大多維和警察都是首次參加維和行動，在任務區一般從事基層工作，與任務區維和領導決策工作無緣。他們要想在任務區作出突出的成績和獲得一定的影響力，難度很大。這就導致中國維和影響力與聯合國安理會常任理事國的地位不相匹配。為此，筆者建議對一省組隊模式進行調整，嘗試“一區兩隊”，即在同一個任務區，同時有一省和維和常備警力兩個警隊。人員構成可以以省為主，以常備警力為輔，分別構建自己的管理系統。這樣做的好處有兩個：一是常備警力人員擁有維和經驗，熟悉任務區情況，進入工作角色快，競聘任務區中高級職務可能性大，有利于更好地為聯合國維和任務區作出貢獻。二是有利于使常備警力人員得到鍛煉和提高，在積累一定條件之后，國內維和主管部門可逐步向聯合國總部和常備警力等部門推薦其競聘高級職位。

2．組建維和警察常備警力有利于參與國際雙邊和多邊警務合作

目前，我國國際警務合作點多面廣，任務艱巨，只有具有國際執法經驗的警察才能勝任工作。常備警力人員具有豐富的聯合國維和經驗，在任務區能夠結識許多國家的維和同事，其開展國際執法合作工作具有得天獨厚的條件。

3．組建維和警察常備警力有利于進行維和理論研究與教學工作

近年來，聯合國維和行動處于發展、變化和調整階段，每年都有各類新政策出臺。新的維和理論、政策出臺或發生重大事件后，常備警力人員可及時掌握相關信息，并制定相應的對策供聯合國維和部門決策參考，提供智力支持。由于常備警力人員具有豐富的維和理論和實踐經驗，對維和培訓來說，是一種寶貴的資源，將他們納入維和培訓兼職教官隊伍并使其承擔一定的教學任務，將有利于進一步促進維和培訓工作的發展。

(二)建立一支專家型師資隊伍，推動維和高級警務人才培養

培訓工作在維和警察綜合素質提升方面起到至關重要的作用。維和業務主管部門要在教師攻讀學位、出國研修、赴任務區執行任務、推薦競聘聯合國警察高級職位以及到公安實戰部門掛職等方面予以政策傾斜，以便打造理論素養高和實踐能力強的師資隊伍。

維和培訓中心可以根據聯合國常備警力崗位需求，為擬應聘人員開設專題培訓班。在培訓過程中采用導師制。導師確定學習內容，根據不同情況，利用模擬場景訓練決策、溝通協調、應變、創新、方案制定和現場指揮等能力。在培訓中，使用英語深入交流業務，達到交流無障礙，表達到位，理解到位；用英語撰寫業務規劃、行動方案、中長期規劃和應急預案等文件。維和培訓中心還可安排教師根據所申請的職務，組織對申請人進行聯合國電話模擬考試。主持電話考試人員可以由維和警察培訓中心教師和英國維和專家共同組成，并向應試者提供意見和建議，以便提高通過率。

[1] UN. Supplement to an Agenda for Peace[Z].1995.

[2] UN. Report of the Panel on United Nations Peacekeeping Operations[Z].1995.

[3] UN In Larger Freedom： Towards Development， Security and Human Rights for All - Report of the Secretary-General， UN GAOR， 59th Session[Z].2005.

[4] UN World Summit Outcome： Resolution Adopted by the General Assembly at its 59th Session[Z].2005.

A Research on United Nation Police Standing Police Capacity

ZHAO Pei-jiang， XIN Yue

(DepartmentofPeacekeepingTraining，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

With the development of the UN peacekeeping， the standing police capacity has taken the place of standby arrangement system. The foundation of standing police capacity not only raises the efficiency of the UNPOL， but also shortens the establishment period of the police component in the missions. The standing police capacity also guides or directly takes part in the law-enforcement， administration of justice and correction administration. It evaluates the operation capacity of UNPOL in the mission and report to the police commissioner. The paper researches on the following three aspects which are the concept， history and the execution of the standing police capacity. It researches on the standing police capacity systematically which is to be of great help for peacekeeping research.

United Nation Police； standing police capacity； standby arrangement

2014-12-24

武警學院2013年度重大預研項目“中國維和經驗及其國際轉化”研究成果之一

趙培江(1964— )，男，河南浚縣人，教授； 辛越(1984— )，男，山東泰安人，講師。

●維和研究

D813.4

A

1008-2077(2015)01-0038-05