提升懲治職務犯罪法治化水平的思考

●蘇亞君/文

*甘肅省涇川縣人民檢察院檢察長［744300］

我國在打擊職務犯罪方面已形成以紀檢監察機關抓源頭，從黨紀方面遏制職務犯罪發生勢態；檢察機關抓懲治，警示教育職務犯罪高發群體；社會輿論抓導向，全民抵制職務犯罪的集黨政紀處罰、法律制裁、輿論監督為一體的健全體系。在查辦職務犯罪力量日益壯大的今天，檢察機關如何提升查辦職務犯罪法治化水平非常值得探討。

一、檢察機關與紀檢監察機關傳統聯合辦案機制

目前，紀檢監察機關辦理黨員干部違法違紀案件主要采取兩種模式，即獨立調查模式和聯合調查模式。獨立調查模式顧名思義就是指由紀檢監察機關獨立組成調查組，對黨員干部違法違紀案件進行辦理；聯合調查模式即是指以紀檢監察機關為主導，會同檢察機關、公安機關等組成調查組對違法違紀案件進行查處的模式。如果查出被調查人涉嫌職務犯罪，則通常在調查后移送檢察機關立案偵查。下面筆者主要分析闡述聯合調查模式中紀檢機關與檢察院聯合辦案機制。

按照1988年最高人民檢察院與監察部聯合下發的《關于檢察機關和監察機關在查處案件工作中合作配合的暫行規定》、1988年11月21日頒布的 《中共中央紀律檢查委員會、最高人民檢察院關于黨的紀律檢查委員會與國家檢察機關建立聯系制度的通知》和1989年中央紀委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合下發的《關于紀律檢查機關與法院、檢察院、公安機關在查處案件過程中互相提供有關案件資料的通知》的有關規定，紀檢監察機關與檢察機關在聯合調查模式下建立了聯合辦案機制。該機制 “以取證主體合法性”理論為基礎，即收集、獲取證據主體限于司法人員，其他機關或個人均不具備取證主體資格，其所獲證據不具有證據能力，不得直接作為證據在刑事訴訟中使用［1］。因此，對于涉嫌職務犯罪的違紀違規案件，必須由檢察機關工作人員啟動刑事訴訟程序調取相關證據，這表明聯合辦案機制主要包括如下內容：

（一）案件移送機制

案件移送機制即紀檢檢察機關在查處違紀違法案件時發現該案件可能構成職務犯罪的，向檢察院移送并啟動司法程序的制度。案件移送可分為三個階段：第一階段是初步核實移送，主要是了解所反映的主要問題，為是否繼續調查提供依據。如發現被調查行為可能構成犯罪的，則移送檢察機關決定是否進行偵查；如不成案則需退回紀檢監察機關處理。第二階段是移送。該階段是在違紀違規立案后，調查相關違紀違規事實，獲取證據，為行政處罰提供依據。在該階段發現被調查行為涉嫌職務犯罪則應將先期調查材料一并移送。第三階段是終了移送，指在違紀違規行為調查終了并給予被調查人相應處罰后，將可能涉嫌職務犯罪的相關材料移送至檢察機關。案件移送后，檢察機關要及時向紀檢監察機關通報是否立案等情況，對被查對象需予以行政處罰的仍可作出處罰。

（二）聯席會議制度

近些年，不少地方的檢察機關與紀檢監察機關都建有執紀執法聯席會議工作機制。例如，2012年平涼市紀委與平涼市人民檢察院以平紀發〔2012〕51號通知印發了 《平涼市檢察機關與紀檢監察機關協作配合查辦職務犯罪案件的暫行規定》，主要規定了建立聯席會議制度、聯合辦案等內容。而根據《中共中央紀律檢查委員會、最高人民檢察院關于黨的紀律檢查委員會與國家檢察機關建立聯系制度的通知》要求，聯席會議制度應包括以下三方面內容：一是工作經驗交流、辦案情況通報；二是研究相關政策、法律；三是研究重大案件查處。這一機制有效地將兩機關聯系起來，對于階段性地查處職務犯罪具有重要作用。

（三）介入支持工作機制

《中共中央紀律檢查委員會、最高人民檢察院關于黨的紀律檢查委員會與國家檢察機關建立聯系制度的通知》規定，“紀檢機關和檢察機關在查處案件中要互相配合、相互支持，對經濟犯罪與黨紀政紀問題交織在一起的大案要案，檢察機關可以提前介入，協調辦案”。據此，檢察機關可以提前介入紀檢監察機關辦案。但由于在介入案件時，該案尚未進入司法程序，因此檢察人員在整個案件調查過程中處于協調、輔助地位。

二、聯合辦案機制面臨的挑戰

（一）調查取證方面的挑戰

《刑事訴訟法》第52條第2款規定，行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集到的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以直接作為證據使用。這一規定為紀檢監察機關查辦和懲治職務犯罪提高了便利，打破了“取證主體合法性理論”，擴大了職務犯罪的取證主體，節約了司法資源，但同時對紀檢監察機關調查涉嫌職務犯罪案件證據的活動提出了更高要求。如由于紀檢監察機關調查案件沒有進入司法程序，因此無法提取一些重要物證，否則律師在庭審中可能對取證程序的正當性提出質疑；再如，在調查制作言詞證據時，缺少權利義務告知、保障當事人申請回避等程序，導致言詞證據出現瑕疵。

（二）辦案方式面臨的挑戰

檢察機關與紀檢監察機關聯合調查違紀違規案件時的辦案方式主要是“雙規”、“雙指”。“雙規”是指要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明，一般用于黨員；“雙指”即指由紀檢監察機關行使組織措施，指定時間、指定地點交待問題，一般用于非黨員。這種辦案方式有利于就被調查人設置“環境真空”，促使其反省自身問題，如實盡快地交待所涉違紀違規問題，但是也極容易出現變相羈押被調查人的現象，使被調查人基本合法權利受到威脅。這與《刑事訴訟法》倡導的尊重與保障人權理念背道而馳，所取得的證據在庭審中極有可能因為證據取得不合法而被排除。如何在修改后《刑事訴訟法》背景下正確適用“雙規”、“雙指”是一大挑戰。

不難看出，紀檢監察機關與檢察機關傳統的聯合辦案機制已然不能適應《刑事訴訟法》的要求，有必要對兩機關聯合辦案機制予以重構，從而提升查辦職務犯罪的法治化水平。

三、檢察機關與紀檢監察機關聯合辦案機制的優化

《刑事訴訟法》的最大亮點就是明確了人權保障理念。刑事訴訟法是一部查辦案件的程序法，更是一部保障人權的“小憲法”。《刑事訴訟法》第52條的規定將紀檢監察工作與刑事訴訟活動緊緊地聯系到了一起，使我國紀檢監察工作得到了基本法層面的有力保障，對踐行 “反腐倡廉必須常抓不懈，拒腐防變必須警鐘長鳴”的要求有著重要的現實意義。實現紀檢監察機關與刑事訴訟活動的無縫對接，就要求紀檢監察機關在樹立人權保障理念的同時，建立與檢察機關協作辦案長效機制。檢察機關作為查辦職務犯罪的主要力量也應及時與紀檢監察機關達成協作機制，使檢察機關在這一合作領域的查辦職務犯罪法治化水平快速提高，從而推動檢察工作不斷發展。筆者認為，應從以下三個方面優化聯合辦案機制，以適應刑事訴訟法實施的要求。

（一）設立駐紀檢監察機關聯絡員制度

長久以來，檢察機關與紀檢監察機關聯席會議機制是兩機關進行聯合調查辦案的主要合作方式，但其本身具有階段性和特定性，而查辦案件是一個長期性工作，聯席會議機制已不能滿足實施《刑事訴訟法》的需要。筆者認為，兩機關應通過協商由檢察機關派檢察員作為聯絡員常駐紀檢監察機關，形成長效聯絡機制。檢察聯絡員不單單只是增強雙方在案件查辦過程中的聯系，還應具有以下幾個重要職能。第一，參與紀檢監察機關對查辦案件的初步核實工作，其主要任務是核實查辦案件是否有構成職務犯罪的可能性。如構成職務犯罪則將該案件移送至檢察機關；如需繼續由紀檢監察機關調查，檢察聯絡員應提出立案建議并及時向檢察機關匯報，啟動立案程序，同時協助紀檢監察機關調查取證。這樣可以有效避免一些構成職務犯罪的案件因為非法律原因而未受到追訴的情形。第二，在啟動立案程序由紀檢監察機關繼續調查取證的過程中，協助紀檢監察機關取證，使其符合《刑事訴訟法》對證據的要求，如對物證的搜查調取，可由檢察聯絡員匯報至檢察機關后，開據搜查證等相關法律文書，配合紀檢監察機關行動。第三，立案后根據案件情況采取相應的強制措施，協助紀檢監察機關調查。對立案后由紀檢監察機關繼續調查的案件，檢察聯絡員及時采取相應的強制措施，震懾被調查人以突破其心理防線，同時也可避免因“雙規”、“雙指”引起超期羈押現象。如《刑事訴訟法》第73條授權檢察機關在經上一級檢察機關批準后，可對重大疑難復雜賄賂犯罪嫌疑人指定監視居住。第四，在立案后由紀檢監察機關調查的案件中，檢察聯絡員全程參與案件調查，可根據偵查職務犯罪的要求和特點對調查方向、方式等提出相應意見建議。提出意見建議的方式有兩種，一種是檢察聯絡員可通過直接書面的形式向其所駐紀檢監察機關提出；另一種是向其所屬檢察機關反映后，由該檢察機關向上級檢察機關匯報，由上級檢察機關同本院駐同級紀檢監察機關聯絡員進行協調、溝通，從而指導下級紀檢監察機關調查。

（二）檢察機關刑事處罰與紀檢監察機關行政處罰“雙罰制”的完善

在《刑事訴訟法》修改實施前，我國就已經建立了對職務犯罪被調查人的“雙罰制”,即由紀檢監察機關對涉嫌職務犯罪的調查人進行行政處罰，同時由司法機關通過法律程序對涉嫌職務犯罪調查人進行法律制裁。但在新《刑事訴訟法》實施后，特別是立案后紀檢監察機關調查，檢察機關全程參與并提起公訴的案件如何處罰，是否可以以行政處罰折抵刑事處罰等問題都值得研究。筆者認為，兩者不能折抵。我國刑法規定的刑罰主要涉及剝奪人的財產、自由、生命及政治權利，而紀檢監察機關的行政處罰主要有 《中國共產黨紀律處分條例》及《公務員法》規定的警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨查看、開除黨籍及警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。這兩種處罰方式、內容、性質截然不同。普通公民受到的行政處罰大多不限制人身自由或財產，完全可以由刑事處罰折抵；而對于職務犯罪人來說，雖然其行為都危害我們黨紀國法所保護的職務行為的廉潔性，但由于處罰內容性質不同，我們應繼續執行“雙罰制”，這也是對我國職務犯罪“雙罰制”的完善。

（三）建立紀檢監察機關全程參與訴訟制度

根據《刑事訴訟法》第57條的規定，現有證據材料不能證明證據收集合法性的，人民檢察院可以提請人民法院通知有關偵查人員或者其他人員出庭說明情況；人民法院可以通知有關人員或者其他人員出庭說明情況。在立案后由紀檢監察機關調查提供證據的職務犯罪案件中，如果出現符合上述規定的情形，紀檢監察機關人員就是出庭說明問題情況的“其他人員”。紀檢監察機關要一改以往將案件移送檢察機關立案偵查、審查起訴后不再管的做法，尤其是在聯合辦案機制下，建立紀檢監察機關參與訴訟制度，將聯合辦案機制向縱深擴展，囊括審查、起訴及庭審環節是大勢所趨。當然這里要注意的是，紀檢監察機關要控制參與程度，在審查起訴過程中應以公訴人審查為主，對可能出現的證據合法性疑問，要通過檢察聯絡員及時銜接反饋，從而進一步補充證據材料，既保證證據合法，又確保檢察權的獨立行使。如出現《刑事訴訟法》第五十七條規定的情況，紀檢監察機關應派員出庭說明情況。

職務犯罪查辦工作是一個任重道遠的艱巨任務，需要更多心血灌注和力量聚集。《刑事訴訟法為檢察機關與紀檢監察機關建立新的辦案機制提供了法律支持，也強化了我國查辦職務犯罪活動的力量，同時也對聯合辦案機制提出了更高要求。特別是對于具有豐富查辦職務犯罪經驗和較高法律素養的檢察機關來說，如何通過與紀檢監察機關的合作提高查辦職務犯罪法治化水平，實現紀檢監察工作與刑事訴訟程序“雙豐收”是非常值得深入思考的重大課題。

注釋：

［1］萬毅：《取證主體合法理論批判》，載《江蘇行政學院學報》2010年第5期。