縣域經濟轉型的方向和路徑

周世鋒

縣域經濟轉型的方向和路徑

周世鋒

縣域經濟轉型的方向應該是都市區經濟、區域經濟和現代市場經濟。兩美引領轉型目標、兩創驅動轉型加速、兩業融合轉型發展、兩城一體轉型提質

縣域經濟是浙江經濟的主體力量，占經濟總量三分之二強。強縣經濟也是浙江的一張金名片，浙江的全國“百強縣”數量連續多年冠居全國，在推動浙江改革開放各項事業中發揮了巨大的探索示范拉動作用。但同時也看到，在信息化引領的全球化時代，在進入速度變化、結構優化、動力轉換的經濟新常態時期，縣域經濟發展面臨新的挑戰，其在資源整合、產業層次、發展質量、創新驅動等方面的局限逐漸顯露，加快轉型成為必然趨勢。

縣域經濟轉型方向

縣域經濟需要加快轉型，但轉向哪里值得探討和研究。筆者認為，浙江縣域經濟轉型的方向應該是都市區經濟、區域經濟和現代市場經濟。

轉向都市區經濟。都市區經濟是以中心城市為核心，聯動周邊中小城鎮，以產業聯系和功能分工為基理，基礎設施與公共服務共建共享為依托，在突破單個縣域和城市的更大范圍內，有機組織各市場主體參與的經濟形態。都市區經濟將縣域空間放到更大范圍、更高層面來審視，它符合區域一體化發展和城鄉一體化發展的總體趨勢，有利于緩解縣域資源配置空間不足的制約，有利于縣域經濟在更大范圍內參與合作競爭，也有利于中心城市育大育強，提升城市競爭力和能級。但都市區經濟并不等同于城市經濟。城市經濟是相對鄉村經濟而言，都市區經濟包括了城市經濟和鄉村經濟，縣域經濟本身也包括了城市經濟和鄉村經濟，因此縣域經濟和城市經濟并不能相提并論。大部分縣也不會成為全部的城市區域和城市經濟，轉向都市區經濟才是縣域經濟的方向。轉向都市區經濟的關鍵是都市區內交通的一體化、產業布局的一體化、利益格局協商機制等。

轉向區域經濟。信息化條件下，資源配置的地域界限越來越模糊，區域合作與交流不斷加強是經濟發展的必然態勢。基于市場對資源配置的決定性作用，縣域經濟走向區域經濟也是全面深化改革的內在要求。但縣域經濟轉向區域經濟，并不是必然轉向市域經濟。市域經濟，某種程度上需要將縣域統籌資源要素的能力弱化或轉移到市級層面，以便在市域層面統籌發展，這實際上會造成新的經濟區域分割現象，是在市域層面復制了縣域經濟的模式，也必然會帶來縣域經濟的一些問題，同時會造成縣域經濟活力衰減。當前國家層面，一帶一路、長江經濟帶、京津冀協同發展等三大區域戰略正在加大力度推進實施。省級層面，海洋經濟發展示范區、舟山群島新區、江海聯運服務中心、四大都市區、義烏國際貿易綜合改革、跨境電商綜合試驗區建設等區域戰略、也需要縣域經濟轉型跟進。浙江的中心城市普遍規模較小，與長期的強縣經濟路徑有一定關系，但中心城市的發展是集聚和擴散的過程，只有集聚到一定程度才會有擴張力，有兼并吸納周邊縣市的能力，如果沒有完成集聚功能，依靠行政手段很難順利完成。城市的行政區劃和經濟活動圈是有明顯差異的，兩者能大致趨同當然好，但不一致也不定非要拉到一起。行政區劃具有相對穩定性，經濟活動主要以市場運行規律為主調節，是動態多變的，從這個角度理解，兩者的不一致才是常態。因此，縣域經濟不一定成為市域經濟，但可以成為跳出本市域范圍形成更大的區域經濟。

轉向現代市場經濟。浙江縣域經濟比較強，有兩個主要原因，一是浙江草根經濟發達，二是獨特的省直管縣財政機制。浙江草根經濟發達得益于經濟市場化起步早，政府無為而治，縣域經濟的產業選擇與地方資源特色結合度高，內生力強，一有陽光就燦爛，形成幾乎縣縣都有塊狀經濟、產業集群的情況，一鎮一業、一村一品成為普遍現象。而省直管縣這項從1995年起推行的改革，目的是保持縣級財政政策穩定，避免因分稅制帶來的上級政府對下級政府財政分配影響力過大的情況。浙江縣域的活力由此噴薄。縣域經濟轉型，撤縣設區是許多地方著力的一個途徑。撤縣設區后，從行政區劃角度而言，縣域成為市區，縣域空間成為市區范圍，實現市區行政一體化。但這不是解決縣域經濟的根本之策，縣域也不會同步自然轉型。比撤縣設區更重要的是，縣域經濟如何從初級的市場經濟轉向以產權、信用、法治為基礎的現代市場經濟。否則我們走的仍然是老路。

縣域經濟轉型的路徑

縣域經濟如何轉向都市區經濟、區域經濟和現代市場經濟呢？兩美引領轉型目標、兩創驅動轉型加速、兩業融合轉型發展、兩城一體轉型提質。

兩美引領。即美麗縣域美好生活引領。浙江省委十三屆五次全會提出了“建設美麗浙江、創造美好生活”的新的戰略部署，這應該成為引領縣域經濟轉型的目標，是縣域經濟轉型的方向和目的。縣域經濟發展中存在的一些問題，實質上是發展理念的問題。見物不見人的發展模式，顧前不顧后的發展道路，偏重GDP導向的考核機制，必然會導致只求速度不看質量，只求總體不看個體，只求經濟不看環境。因此，縣域經濟轉型首先是一種發展觀的轉型，唯如此，才能正確處理好經濟發展速度與人民生活改善獲得感提升的關系，才能正確處理好經濟發展與環境保護改善的關系。讓人們生存在天藍、水清、山綠、地凈的自然環境中，生存在富饒秀美、和諧安康、人文昌盛、宜業宜居的社會環境中，過上美好幸福的生活，這是縣域經濟轉型的根本目標，也是現代化的核心目標。

兩創驅動。即創業創新驅動。縣域經濟存在的一個突出問題是創新能力不足、科教人才創新要素相對缺乏、產業層次偏低，創業機會主要集中于傳統領域。因此轉型的一個重要路徑就是要參與區域創新體系建設，大力提升縣域創新能力，緊抓互聯網+帶來的全民全域創業機會，讓市場真正成為配置創新資源的決定力量，讓企業真正成為技術創新的主體，以“互聯網+”、“創業+”為主攻方向，切實推動“大眾創業、萬眾創新”，力爭在區域創新體系建設方面取得重大突破。著力抓好創新創業平臺建設，大力發展科技孵化器、大學生創業基地、鄉村創客等創新創業載體。著力抓好創新創業主體培育，積極對接扶持政策，堅持大企業扶強、中小企業扶新和創新創業個體扶優，鼓勵、引導各類主體創新創業。著力抓好創新創業重點領域，以科技創新帶動傳統產業改造提升和三次產業融合發展，以全民創業增強縣域發展的內生動力。著力抓好創新激勵機制，創新成果更好符合市場需求，推進大學城、職教園區和各類科技合作園，提升平臺功能和承載能力，與大都市區和中心城市共建區域創新體系。

兩業融合。即現代工業與現代服務業兩業融合。浙江縣域經濟是從農村工業化起步的，輔之于專業市場。量大面廣、極具特色的加工工業是到浙江縣域經濟的支撐。可以看到，縣域經濟實力排名靠前的多數也是工業強縣。發展工業所帶來的明顯快速的GDP、投資、稅收增加，也使工業強縣、工業興市成為多數縣市經濟發展戰略的自然選擇。但是必須看到，在進入經濟新常態后，在一般加工工業產能嚴重過剩、生活生產服務需求快速增長、資源要素制約更為趨緊的背景下，單就工業發展工業，過度偏重發展工業已不合時宜，而且工業強縣也很難真正強起來。所謂功夫在詩外，縣域經濟轉型必須兩條腿走路，在工業從大到強的過程中，必須加大現代服務業的培育，使之成為新的引擎。兩業融合已成為全球經濟的重要趨勢。兩業融合的具體表現是制造業服務化和服務業產品化。發展的重點是在對各類產業集群在生產性服務業上補足短腿，在服裝、家具等行業推廣適應信息經濟條件下的大規模定制，滿足個性化需求。服務業發展的可能方向有以互聯網+服務為代表的信息服務業，以金融物流設計為代表的生產性服務業，以教育、文化為代表的公共服務業，以旅游休閑、健康養生為代表的體驗型服務業。

兩城一體。即產城一體和城鄉一體。浙江縣域經濟相對發達，但城市化質量普遍不高，半城市化現象比較突出。多數縣城建成區面積較大，配套功能亟需完善。非農戶籍人口占比遠低于城市化率。公共服務功能不夠強，教育、文化、衛生、體育等設施人均用地不足。土地資源利用效率較低。存在“多、小、散”問題，城市化的產業支撐不夠強，產業“低小散”問題仍然比較突出，這些產業配套要求相對較低，吸引大量低端外來人員涌入，而戰略性新興產業發展仍然滯后，產業結構、產業層次、產業體系與現代化城市差距較大。同時城鄉分割體制未有根本改變。特別是戶籍制度、土地管理制度、公共服務和社會保障制度，阻礙了城鄉要素自由流動和平等交換，制約了農業人口市民化能力，包括造成縣域用地指標比較緊缺，無法滿足發展需求。為此，迫切需要打破產業空間與城市空間的隔閡，著力打造“特色小鎮”等產城融合區塊，強化產業發展對人口集聚和城市發展的支撐作用；迫切需要打破城鄉發展中的“二元”壁壘，重塑新型城鄉關系，重點是探索創新以農村土地為重點的城鄉要素流動機制、居住證為重點的城鄉戶籍制度改革、基本公共服務均等化為重點的城鄉利益共享機制，力爭在城鄉規劃、基礎設施、產業布局、公共服務等方面取得重點突破。

作者單位：浙江省發展規劃研究院