政府治理體系和治理能力現代化的積極探索
——評嘉興行政審批一體化改革

藍蔚青

政府治理體系和治理能力現代化的積極探索
——評嘉興行政審批一體化改革

藍蔚青

我國的地方政府系統是一個縱向上包括省（直轄市、自治區）——省轄市——縣（縣級市、市轄區）——鎮（鄉）四級政府，橫向上包括幾十個部門的龐大體系，政府應該保留的權力需要在政府系統內部合理配置，解決縱向上各級政府職責同構、重疊管理，橫向上相關政府部門對同一事項職責不清、重復管理的問題，使每一個管理事項都有一個明確而適當的管理主體。

我國的省級行政區大多有幾千萬人口，幾十萬平方公里土地，相當于許多中等國家的規模。這樣的管理幅度決定了省級政府主要應負責規劃協調、政策引導和規范監督，從事對下級政府的管理以及對企業和社會的間接管理。面向企業和社會的行政管理和公共服務應以市縣為單位組織實施。因此，十八屆四中全會要求推進各級政府事權規范化、法律化，并且進一步明確了中央政府、省級政府和市縣政府的職責，強調市縣政府主要承擔執行職責。

在我國現行的行政法規和部門規章中，大部分權力事項的權力行使主體被規定為“縣級以上人民政府”。但由于沒有明確到底由哪一級政府來管，長期以來省市縣三級政府的職能部門職責同構、重疊管理的問題相當突出。由于行政管理層次過多，“文山會海”很大一部分屬于上級政府向下級政府傳達部署、檢查督促工作召開的會議、下發的文件、派出的團組，下級政府部門、企業和社會組織跑上級政府各部門請示匯報、報批催批也耗費了大量的人力物力財力。這種現象造成了權責分離，降低了行政效能，滋長了推諉扯皮，引發了尋租設租，阻礙了行政管理的科學化和民主化。隨著近年來中央和省級政府不斷下放行政審批權力，同屬執行層面的市縣兩級政府職責同構的問題進一步凸顯。

在浙江領先全國多年實行省管縣財政體制的基礎上，嘉興市政府在省內率先推進全市行政審批層級一體化改革，將行政審批權力全面下放給縣級政府，減少審批層級，再造審批流程，完善以“聯審制、模擬制、代辦制”為核心內容的“三制聯動”審批服務機制，并使用統一審批系統，實現網上審批，建立了扁平聯動、協同監管、權責匹配的市縣兩級一體化的新型審批制度，使審批環節大幅減少，審批速度明顯加快，事中事后監管得到加強，市縣區各級政府的責任制進一步落實。這一改革不僅帶來了一場新的效能革命，為深化政府機構改革、優化政府系統內部的人力資源配置奠定了基礎，而且較好地解決了“看得見的管不著，管得著的看不見”這個老大難問題，使市縣政府分別成為自己直接管轄范圍內行政管理和公共服務的責任主體，從而使行政決策更加貼近實際，使政府更加直接地、近距離地為市場主體和社會主體提供更有效的服務，適應市場化對高效化的要求和信息化對管理扁平化的要求，進一步激發市場和社會的活力，是政府治理體系和治理能力現代化的積極探索。

既然是探索，當然也需要在實踐中進一步完善。例如，隨著相關行政法規、行政規章和地方性法規的修改，會有更多的行政權力事項進一步下放或還權于企業和社會。由于各個領域的經濟社會活動影響面不同，需要統籌協調的范圍不同，對管理主體的要求不同，行政權力的縱向配置應有所區別。涉及面廣、難度較大的宜由省市政府部門管理，事務性事項應一律下放縣（縣級市）區政府部門管理。直接面向基層、量大面廣、由基層管理更為方便有效的事項，特別是處理的原則和標準已有法規政策明確規定，只需履行必要程序的事項，應下放給鄉鎮政府和街道辦事處管理。同時，要通過加強培訓和調整人員配備，提高下級政府的承接能力；通過打破中介服務的壟斷，更多更好地向政府部門提供技術性服務。跨部門的管理協同和行政資源整合共享也需要機制化規范化智能化。

改革不僅帶來了一場新的效能革命，為深化政府機構改革、優化政府系統內部的人力資源配置奠定了基礎，而且較好地解決了“看得見的管不著，管得著的看不見”這個老大難問題

作者為浙江省公共政策研究院研究員，浙江省城市治理研究中心首席專家