浙江全面深化改革的法治之道

牛少鳳 于新東

浙江全面深化改革的法治之道

牛少鳳 于新東

全面深化改革攻堅到哪里，法治建設就應跟進到哪里，越是重大改革，越要法治先行。作為改革開放的前沿陣地和市場經濟的先發地區，浙江有基礎、有條件在一些重點領域和關鍵環節改革上探索制度化、法治化建設的新經驗、走出新路子，特別是要率先對中央重點推進和浙江先行試點的改革領域敢于啃硬骨頭、大膽探索積累經驗，注重把好的經驗做法以制度法律的形式固化下來，進一步增強浙江全面深化改革成果及經驗的可復制、可推廣性，從而既更好推進浙江深化法治浙江建設各項工作取得新進展，又為全面推進法治中國建設提供有益示范。

緊緊圍繞293項全面深化改革項目的總體工作布局，以不斷推進各項改革任務的法治化建設為重點突破口，朝著深化法治浙江建設、提高依法治理能力的目標前進

2014年2月，省委根據《關于認真學習貫徹黨的十八屆三中全會精神，全面深化改革，再創體制機制新優勢的決定》精神，明確提出要分解責任、狠抓落實，到2017年完成293項改革任務。這293項改革任務，分為近期重點突破的改革項目、再創多種所有制經濟共同發展新優勢、深化市場取向改革、加快轉變政府職能、完善城鄉發展一體化體制機制、完善開放型經濟體制機制、健全建設法治浙江體制機制、強化權力運行的制約和監督、完善建設文化強省體制機制、健全發展社會事業和保障改善民生體制機制、創新社會治理體制、完善建設美麗浙江體制機制、切實加強對全面深化改革的領導等13個方面，每一項改革任務都有明確的牽頭領導、責任單位、時間進度和目標要求。其中近期重點突破的改革項目有48項。省委明確提出，當前要在經濟轉型升級、實施改革試點、政府職能轉變、法治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設、作風建設等8個方面48個改革項目上取得突破性進展。這48個改革項目，事關浙江現代化建設全局，是當前浙江全面深化改革的重大舉措，也是“十二五”規劃各項目標任務能夠順利收官的重要保障。

緊緊圍繞“四大國家戰略舉措”、嘉善縣域科學發展示范點以及省部合作專項改革試點建設要求，以建立健全各項相關體制機制建設為重點突破口，推進各項改革試點工作的制度化建設，為改革試點提供法治保障

2011年以來，浙江海洋經濟發展示范區、義烏市國際貿易綜合改革試點、舟山群島新區、溫州市金融綜合改革試驗區相繼經國務院批復實施。“四大國家戰略舉措”的批復實施為推進浙江科學發展提供了重大機遇。下一步，要重點圍繞建設海洋經濟發展示范區，積極推進和創新海島開發保護體制、海洋內外開放體制、海洋開發投入體制、用海用地管理體制、海洋綜合管理體制。圍繞開展義烏市國際貿易綜合改革試點，以轉變外貿發展方式為主線，組織實施“市場采購”新型貿易方式及其配套監管辦法，著力推進國際貿易體制機制創新。圍繞舟山群島新區建設，深化新區行政體制改革，積極擴大舟山港口岸開放力度。圍繞建設溫州市金融綜合改革試驗區，積極引導民間融資規范化、陽光化，大力推進中小企業金融服務創新加快構建與浙江經濟發展相適應的有特色的地方資本市場。

嘉善縣是全黨深入開展學習實踐科學發展觀活動習近平總書記的聯系點和全國唯一的縣域科學發展示范點。嘉善縣下一步要在產業轉型升級、城鄉統籌發展、擴大開放合作、民生幸福保障等4大領域進一步加大改革創新力度。其中，產業轉型升級方面，主要是建立創新發展的激勵機制、提升發展的倒逼機制和優化發展的退出機制；城鄉統籌發展方面，主要是建立城鄉規劃建設一體化發展機制、全面推進農村產權制度改革和創新城鄉要素市場化配置機制；擴大開放合作方面，主要是創新主動接軌上海的體制機制、推進投資貿易便利化改革和深化行政審批制度改革；民生幸福保障方面，主要是建立均等化的公共服務機制、建立高標準的生態文明建設機制和創新社會治理機制。

省部合作方式是推進制度創新的好辦法。省委明確要求，每個省直部門要選擇一至兩個突破口，通過省部合作的方式開展改革試點。通過浙江的積極爭取和國家部委的大力支持，浙江正在實施的國家改革試點已多達30余項，如中農辦的農村改革試驗聯系點，農業部的全國農村改革試驗區，國家發改委的低碳試點城市，中國人民銀行的全國農村金融綜合改革試點，科技部的科技與金融結合試點，國家發改委全國服務業綜合改革試點城市等。下一步要深化有關改革試點，創新體制機制，既鞏固改革試點成果，又為試點推廣提供制度保障。

緊緊圍繞建設“四張清單一張網”的工作部署，以深入推進行政審批制度改革、加快政府職能轉變為重點突破口，以法律規章形式進一步規范政府的權力邊界，為市場在資源配置中起決定性作用提供法治保障

建立政府權力清單。2013年11月，部署啟動在省政府部門全面展開職權清理、推行權力清單制度。通過全面推行省市縣三級政府權力清單制度，進一步簡政放權，把該放的權力放開、放到位，用政府權力的減法換取市場和社會活力的加法，讓政府從直接干預市場中擺脫出來,讓市場發揮其決定性作用,從而激發市場主體的微觀活力,增強經濟社會發展的內生動力。

建立企業投資項目負面清單。為切實確立企業投資主體地位，著力改革核準目錄外企業投資項目審批方式，探索對工業項目實行負面清單制、企業依法承諾制、備案制和事后監管制。

建立財政專項資金管理清單。針對當前財政專項資金管理中存在“專項過多、規模過小、資金分散、使用低效”以及“重爭取、輕使用”等突出問題，部署開展對各類專項資金的清理、整合和規范工作，并準備在此基礎建立專項資金管理清單制度。

建立責任清單。與權力清單相配套，責任清單就是告知哪些責任是哪級政府、哪些部門必須要承擔的，也就是哪些事“必須干”。編制責任清單，就是要讓各個部門在“三定”方案的框架內，全面梳理部門主要職責、理清與相關部門職責邊界、提出加強事中事后監管措施、明確公共服務事項，制定責任目錄清單。

實行政務服務“一張網”。建設集行政審批、便民服務、政務公開、在線互動、效能監察等功能于一體、省市縣三級聯動的網上綜合型公共服務平臺，推進行政權力運行全流程效能監督，提高行政效率。

緊緊圍繞加快經濟發展方式轉變的目標，以進一步深入推進各地多層面、多主題的特色綜合配套改革試點為重點突破口，健全完善轉變經濟發展方式的體制機制，為經濟轉型升級提供法治保障

浙江以建設轉變經濟發展方式綜合配套改革試點國家發改委聯系點為契機，部署11個設區市和義烏市開展多層面、多主題的綜合配套改革試點。各市圍繞試點主題，制定出臺年度實施意見，加快推進綜合配套改革。比如，杭州市創新海外高層次創業創新人才引進使用機制，設立海創園人才特區，建立全方位的創業激勵機制。寧波市深化對外開放體制改革，梅山港區口岸獲國務院批復開放，浙臺經貿合作區獲省政府批復設立，創新大榭開發區合作開發的體制機制。湖州市深入推進新農村建設體制改革，在吳興區創新農房“股權式安置”模式，將101個農村居民點集聚到5個，在長興縣開展農村宅基地用益物權保障制度改革試點。

以海寧市要素市場化配置綜合配套改革試點為例。為著力破除要素配置中的體制性障礙，提高要素配置效能和節約集約利用水平，加強生態環境保護、加快淘汰落后產能、推動經濟轉型升級，2013年9月11日浙江省政府正式批復《海寧市要素市場化配置綜合配套改革試點方案》。一是建立以綜合評價、分類施策、退出激勵為主要內容的差別化要素配置機制。二是創新土地、金融、科技、人才等要素節約集約利用機制。三是圍繞優化服務環境，著力推進相關配套改革。建立高效便捷的行政審批制度。積極探索建立核準目錄外企業投資項目不再審批制度，率先推行商事登記制度改革，在35個行業推行“先照后證”。這一改革試點總體在現行法律法規框架內進行，試點開展以來海寧市積極探索實踐，通過建立畝產效益評價和差別化要素配置等機制，扶優汰劣，為結構調整和產業轉型升級提供了動力、騰出了空間，取得了初步成效。

下一步，11個設區市和義烏市針對開展的多層面、多主題的綜合配套改革試點，要進一步圍繞試點主題，制定出臺年度實施意見，加快推進綜合配套改革的制度化和法治化進程，為試點成果及推廣提供法治保障。

緊緊圍繞人民對美好生活的向往這一奮斗目標，以打好“五水共治”攻堅戰為重點突破口，不斷探索完善“五水共治”體制機制，建立健全保障和改善民生的長效機制，為維護最廣大人民群眾的根本利益提供法治保障

實踐充分證明，堅持以人為本，使人民在改革發展中得到實惠，改革才能不斷得以成功推進。浙江始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為全面深化改革的出發點和落腳點，尊重人民首創精神，保障人民各項權益，不斷在實現改革成果由人民共享、促進人的全面發展上取得新成效。

根據“五水共治”戰略部署，在全省范圍全面實施“河長制”，加快推進水環境治理。“河長制”實施工作由省生態省工作領導小組統一協調推進，根據河道的性質分別確定省級、市級、縣級、鄉（鎮）級河長。全省跨設區市的6條水系干流河段，分別由省領導擔任河長。市、縣（市、區）黨委、人大常委會、政府、政協的主要負責人和相關負責人擔任轄區內河道的河長。縣(市、區)可以根據河道實際，確定村級河長或河道管理專職協管員，形成五級聯動、縱向到底的“河長制”架構。省級河長負責指導實施跨設區市水系水環境綜合整治規劃，協調解決工作中存在的問題。市、縣（市、區）政府是河道水環境治理的責任主體，市、縣（市、區）河長具體承擔包干河道治理工作的指導、協調和監督職責，組織實施水環境治理工作方案，推進河道整治和保潔、截污納管、生態修復、水質改善等水環境治理工作。做到每條責任河道都有“一張水系圖、一本任務書、一個時間表、一份報告書”。

通過實施“河長制”，由地方黨委、政府首長擔任轄區內河道的河長，制定重污染行業整治提升、促進產業轉型升級的具體目標，推動各地立足長遠、源頭治水，認真落實省委、省政府提出的“四邊三化”“四換三名”“三改一拆”“個轉企、小升規、規改股、股上市”等轉型升級“組合拳”舉措，以壯士斷腕決心淘汰落后產能，全面整治重污染行業，加快淘汰落后生產能力，完善產業轉型升級倒逼機制。

緊緊圍繞努力實現天藍、水清、山綠、地凈，建設富饒秀美、和諧安康、人文昌盛、宜業宜居的美麗浙江的目標要求，強化法治制度建設，不斷提升浙江生態文明建設的法治化水平，為推進“兩美”建設提供法治保障

抓好建設美麗浙江創造美好生活的體制機制建設，加強立法保障。一是建立完善建設美麗浙江、創造美好生活的體制機制，著重在建立完善“源頭嚴控”、“過程嚴管”、“惡果嚴懲”、“多元投入”的體制機制方面創新突破。二是分層次有步驟地推進相關地方立法工作。重點圍繞水、大氣、土壤、固體廢物、輻射等污染防治和資源有償使用、生態補償、生態修復以及食品安全等，加強相關法規規章的“立、改、廢”工作，加強地方立法，制定和完善專項法規規章。三是嚴格依法審理，加大執法力度。加強法律法規實施的監督檢查和主體功能區規劃實施等的有效監測。研究制定跨區域生態環境訴訟管轄、污染鑒定、損失計算、公益訴訟的規范性文件，指導環境執法和司法實踐。通過創新完善“兩美”浙江建設體制機制與不斷加強生態環境保護立法，促進浙江綠色發展、循環發展、低碳發展日益邁向法治化軌道。

作者單位：牛少鳳：浙江財經大學城鄉規劃與管理學院；于新東：中共浙江省委政策研究室