發達國家農地金融制度的經驗及其啟示

文/程郁　王賓

發達國家農地金融制度的經驗及其啟示

文/程郁王賓

德國、美國、法國等主要發達國家以政府擔保發行農地抵押債券為基礎，在完善的法律、土地管理、保險、信貸救濟等制度支撐下，建立了可持續的農業政策性金融的市場化運行機制，聚合社會資金，保障了對農業與農村發展長期建設資金的投入，實現了農業生產發展、農村金融市場與農村土地市場的良性互促發展。在我國以改革創新推進農業現代化的關鍵時期，這一經驗對探索農地抵押融資試點、拓寬農村融資渠道有著重要借鑒意義。

19世紀末和20世紀初，發達國家曾普遍面臨農村資金匱乏、農民遭受高利貸盤剝、農業危機頻繁等問題。為解決這些問題，一些國家建立了以政府擔保發行農地抵押債券為基礎的農地金融制度，引導城市資金向農村轉移，支撐農業現代化發展。在我國以改革創新推進農業現代化的關鍵時期，這一經驗對探索農地抵押融資試點、拓寬農村融資渠道有著重要借鑒意義。

農地金融是農村政策性金融的重要工具

盡管目前發達國家發放農地抵押貸款的金融機構已實現了市場化運行，但其使命是支持和保護農業，具有較強的政策性功能，整個農地金融體系的建立和運行是以政府強有力支持為基礎的。

第一，農地金融制度是農業支持政策的重要方面。德國、法國農地金融制度的創建都是為了抑制日益嚴重的農村高利貸，而后成為支持農業現代化發展的配套措施。美國農地金融制度源于農業危機下對市場調節農業生產局限性的反思，從其誕生之初就是政府調節農業生產規模和發展方向的重要手段，一直到現在美國仍然是通過農地金融制度貫徹農業政策和促進農業可持續發展。在美國很多州，只有那些遵從農地保護協議的農地所有者才有資格申請農地抵押貸款。

第二，農地金融機構是政府主導創建的非營利機構。德國農業地產抵押銀行是依據公法設立的機構，受聯邦政府領導，最初的資本金來自德國農業和林業部門的撥款，各地土地抵押信用合作社是半官方機構，德國土地信貸銀行也多是由地方政府建立。美國聯邦土地銀行是由政府出資創建的，初始資本中政府股份占到了80%，聯邦農業抵押公司是政府投資企業，承擔為農村信貸系統融入資金的政策使命。法國土地信貸銀行雖已改制為股份制公司，但其運作仍然是以政府強有力的信用擔保和財政支持為基礎。各國對這些機構都給予免稅支持，德國免繳企業所得稅和工商稅；美國除自有不動產仍需繳稅外，免征其他一切稅收。

第三，發展農地金融是為了向農業與農村提供長期的低息融資。農地抵押貸款是在嚴格限定貸款對象和貸款用途前提下，實施優惠貸款利率和優惠貸款期限。美國農地抵押貸款的借款期限為5—40年，主要支持農場主購買土地和其他固定生產資料及改良土地，是美國農貸業務的核心支柱。2013年美國農村長期不動產抵押貸款為94.19億美元，占到了農貸系統貸款總額的46.85%。因為政府對土地銀行的利息損失給予補貼，其貸款利率低于同期市場利率，2010年農地抵押貸款利率為5.9%。德國土地抵押貸款期限一般是10—60年，貸款總成本（包括利息、攤還的本金、合作社分攤的營業費用、合作社公積金）約占貸款的5%左右，10公頃以上農場還能享受更優惠的貸款利率。法國《土地銀行法》規定了必須向農戶提供帶有政府財政補貼的長期低息貸款。

政府支持發行農地抵押債券是農地金融可持續發展的基礎

農業投資回報期長、農地價值變現困難，決定了趨利性的金融資本無法扎根農村。美國、德國和法國以政府支持的農地抵押債券為貸款機構募集資金，并通過發展農地抵押債券二級市場增強放貸機構的資產流動性，建立了農地抵押貸款商業化可持續的運作機制。這種農地債券化是發達國家農地金融系統能夠成功運作的關鍵。

一是農地債券化建立了資金從城市向農村轉移的機制，保證了農貸系統的低成本資金來源。農村資金匱乏是這些國家在農業現代化起步期面臨的共性問題，農村內部資金無法滿足農業長期性、規模化投資需要。通過將抵押土地打包發行債券實現了跨區域、跨部門的融資，有效擴大了金融機構的貸款能力。在政府的授權和擔保下，德國土地抵押信用合作社可以直接或成立聯合合作銀行發行以集合抵押土地為擔保的債券，聯合合作銀行負責推銷債券和贖回債券及協調各合作社之間的資金融通。后來，德國成立了農業地產抵押銀行，以政府信用為擔保發行農地抵押債券，為各個土地抵押合作社和土地信貸銀行提供信貸資金支持。美國早期是由聯邦土地銀行統一發行農地抵押債券，再將募集資金按照抵押土地資產比例向各土地銀行發放“批發貸款”。后來則是由聯邦農業抵押公司通過購買抵押貸款或抵押貸款支持債券，向發放抵押貸款的銀行提供流動性支持。這些農地抵押債券有政府擔保且流通性強，對投資機構來說因為安全和收益免稅而倍受青睞，對貸款銀行來說其成本也大大低于其他的籌資方式。

二是農地債券化使得貸款銀行可通過債券流通回收資金，解決了抵押農地處置難的問題。為了促進債券流通，美國設立聯邦農業抵押公司，以債券購買、購買承諾和持有，為農地抵押貸款債券提供擔保，吸收社會資本投資農地抵押債券，由此建立了農地抵押貸款流轉的二級市場。德國農地抵押債券的流動性也很強，債券流通不受地域的限制。貸款銀行可以賣出農地抵押債券的方式來實現抵押權，這大大分散了貸款銀行的資產風險。在貸款出現償還危機時，銀行能夠在保障資產安全的情況下盡量避免處置抵押土地，可以更多以貸款延期、救助支持的方式防止逾期貸款轉化為呆壞賬。因而，農地抵押貸款違約率很低，處置抵押農地的情況更是微乎其微。比如，從2003年到現在，美國農貸系統中不付息的農地抵押貸款占貸款總額比例都在1%以下；2010年最高時期也只有2.11%，其中拍賣清償占比不超過30%。由于有農地抵押債券募集資金的支持，金融機構對農業的長期貸款才具有商業可行性，解決了銀行短期性資金來源與農業長期性貸款需求的矛盾。

三是農地債券化將政府的支持充分放大，建立了農業政策性金融的市場化運行機制。因為有政府對農地抵押債券擔保、認購和回購支持，各國農地抵押債券都是僅次于國債的優質債券。美國聯邦土地銀行首次發行的農地抵押債券，大部分是由美國財政部購買，而后政府主要通過聯邦農業抵押公司來買賣農地抵押債券調節資金供需，穩定金融市場秩序。法國《土地銀行法》規定中央政府及部門每年要購買一定數量的農地抵押債券。農地抵押債券早期都需要政府托市，但只要市場各個環節能夠理順，就能夠聚合大量社會資本實現商業可持續，大大降低對財政的依賴。而且這創造了政府支持和引導農業發展的一種新政策手段，以政策性債券籌集資金的導向性配置，調動具有資源、網絡和管理優勢的市場化金融機構完成政策任務，使政策性金融支農功能強化、范圍擴大和效率提高。

建立完善的支撐制度保證農地金融體系良性運行

第一，以法律確立制度規范與支持保護。

農地金融發展需要服從國家穩定與保護農地資源、農業生產的目標。為了規范農地金融機構的運作、防范風險和保護農業生產，各國以立法為保障構建農地金融制度。

依法設立農地金融機構，明確其職責與權利。1916年美國以《聯邦農場貸款法》和《聯邦農業貸款法》為基礎，分別設立了12個農區的土地銀行和聯邦土地銀行。聯邦農業抵押公司依據1934年的《聯邦農業抵押公司法》成立。1971年的《農場信貸法》規定了農貸機構和抵押公司服務農業農村的公共使命和開展農地抵押貸款的制度規范，包括借款人必須是農業耕種和經營者、土地抵押貸款不超過評估價值的85%、建立強制保險制度等。《德意志農業地產抵押銀行法》與《德國民法典》《德國擔保法》賦予了農地抵押權和準予抵押權的流通，并共同對所涉及的當事主體，即農民、土地抵押信用合作社、農業地產抵押銀行之間的權利、義務給予較為詳細的規定。法國《土地銀行法》明確了土地銀行的性質，規范其管理運行。

依法保障對農地信貸系統的支持，強化政策支農功能。美國《緊急農業抵押貸款法案》和《農業信用法》要求，保障農場主獲得低息貸款、發行國債為農業信用系統籌措資金、以財政資金支持土地銀行辦理委托貸款業務以及建立信貸救濟與保險體系防范風險。法國《農業指導法》和《農業指導補充法》規定，應對購買土地和農業機械的大農戶給予無息或低息貸款。

依法對抵押人的基本生活與生產給予保護?！睹绹摪罘ǖ洹穼ⅰ凹覉@地豁免”條例延伸至農地抵押貸款。如果抵押人先前耕作收入低于一定標準，則允許抵押人在抵押權實現和抵押物出售過程中租借他的主要住處、住處周圍地產、農用建筑物以及不超過10英畝的相鄰土地。租賃的租期不能超過5年，但也不可低于3年，承租人享有優先回購權。

第二，以合作社為基礎建立農地管理平臺。

農地抵押貸款運行的先決條件是要有一個良好的土地登記和地籍管理制度。美國土地登記制度規定，除少數未開發區域外，所有農地開發均應符合政府土地規劃要求，并應將每塊農地的面積、用途、權屬等宗地狀況在政府部門進行詳細初始登記。農地所有者以土地抵押申請借款時，須提供合法的土地所有權證，經過土地銀行的審核、測量、估價后準予貸款的，將土地抵押證件收存，并將評估報告報送農場信貸管理局。德國相關制度規定，在提交土地所有權證明申請農地抵押貸款時，還需要清晰說明抵押土地位置、面積等具體信息，并有專門人員對土地進行測量評估以確定土地價值。2007年我國臺灣地區成立了“農地銀行”，建立了土地信息平臺，在自行登記申報基礎上，由“農（漁）會”協助實地勘查、拍照，確定土地標示、位置和土地利用現況。

合作組織作為農地金融業務的中間平臺發揮著聚合土地、降低交易成本、互助支持防范風險的重要作用。在美國、德國、韓國，想通過農地抵押獲得貸款必須加入合作社，并向合作社繳納一定的入會費或入股金。法國、日本、中國臺灣地區農業生產者雖可直接申請土地抵押貸款，但實際操作中基層合作組織仍承擔了大量的服務功能，發揮著核心樞紐作用。比如，日本農協和中國臺灣的“農（漁）會”提供農地租賃和買賣信息、農地勘測與評估等服務。

第三，以完整的金融服務鏈分散農地抵押貸款風險。

發達國家和地區的農地金融是一個層層嵌套和相互支持的體系，獲得了信貸合作、信用保證、農業保險和信貸保險、信貸協助、農地抵押債券和銀行基金等全方位、多層次金融服務的共同支撐，能夠更好地防范風險、保障農地信貸的持續穩健運營。

美國1987年的《農業信貸法》規定，每家銀行在單獨承擔義務的同時，還要共同分擔聯邦土地銀行的金融風險，形成了農地金融體系內的協調與互助機制。聯邦農業抵押公司、聯邦農場信貸協助會、農業信貸協助公司、農場信貸保險公司、農場信貸銀行基金延長和擴展了美國農地金融服務鏈條，共同起到了防范和分擔風險的作用。1971年美國《農場信貸法》要求銀行按未償還債務的2%向農場信貸保險公司繳納貸款保險費，成立農場信貸保險基金。當銀行發生貸款無法償還或借款人退股不能等值返回時，先由農場信貸保險基金歸還，不足時再通過農業信貸協助公司以購買優先股的形式提供資金予以歸還。中國臺灣d地區在1983年成立了農業信用保證基金。農民申請土地抵押貸款的同時要向農業信用保證基金繳納一定數額的保證金，由農業信用保證基金為該項貸款提供擔保；當發生逾期貸款時，農業貸款機構可以向農業信用保證基金申請代為清償。