臺州市區供水一體化改革路徑探索

梅躍森 周福友

臺州市區供水一體化改革路徑探索

梅躍森 周福友

臺州市區供水一體化，即打破椒江、黃巖、路橋三區行政區域界限，整合市區供水資源，實行“統一規劃、統一開發、統一調配、統一供給、統一價格”的運營機制，實現資源共享、聯網聯營、減少環節的供水管理體系。

當前，臺州市區供水轄地自供，管網自聯，設施重復，管理粗放，價格偏高，成為各級政府和廣大群眾關注的焦點；加快市區供水一體化改革步伐，供水價格實現同城同價，成為市區群眾最為迫切的期盼。本文通過對市區供水現狀的分析，借鑒國內外供水改革的成功經驗，提出臺州市區供水一體化改革的建議。

存在問題

臺州撤地建市20年，臺州城市供水事業得到了迅速發展，為國民經濟的發展和人民生活水平的提高作出了很大貢獻。但是，由于國有的供水企業處于自然壟斷地位，存在很多不容忽視的問題。

多龍管水。同一屬性的水資源，在同一區域內，被水利、建設、環保、國土資源等多個部門分別管理，形成管水量的不管水質，管水源的不管供水，管排水的不管治污，管治污的不管回用的分割局面。這種自我建設、自成規模、自成體系，政出多門，權責不清的供水格局，導致供水規劃布局、資金投入、管網建設、人員管理等方面不可避免地存在利益碰撞。

多道供水。以臺州供水二期為例，從黃巖長潭水庫的原水到椒江居民喝到的自來水，需經過4道環節：第一道：長潭水庫供應原水；第二道：浙江城市發展集團股份有限公司（簡稱城發集團，下同）負責從長潭水庫出水口通過管網輸送到臺州水廠；第三道：臺州水廠負責把原水制成凈水銷售給下游自來水公司；第四道：分別由椒江、路橋、溫嶺、玉環的自來水公司通過各自的管網送到居民家中。供水一期的也有3道環節（少了臺州水廠環節）。多道供水帶來了高成本、高水價。一是基礎設施重復建設。同一座城市有4家供水公司，4套供水基礎設施，重復建設，重復資產折舊，每年固定資產折舊達13090萬元。也就是說，椒江城區居民自來水價格中固定資產折舊占1.003元/噸。二是機構重復設置。從“源頭”到“龍頭”設置了4層機構，涉及輸水、制水、供水的有5家公司，正式員工651人，臨時工267人。據市審計局審計，5家公司僅管理費用達8529.05萬元。三是稅款及附加重復提取。上下游供水均有交易關系，每次交易要繳納稅款及附加。稅款及附加平均0.282元/噸。

多種體制。市區大小供水公司、自來水廠有14個，其中鄉鎮水廠8個。長潭水庫管理局為黃巖區的自收自支事業單位，城發集團是一家股份公司，水務公司為國有控股企業，區級3家較大的自來水企業均為國有獨資性質，8個鄉鎮水廠為集體性質。

多種水價。根據《水利工程供水價格管理辦法》規定：“供水價格由供水成本、費用、利潤和稅金構成”。由于投資額不同、資金構成不同、人員多少不同、經營管理水平不同，因此，供水成本不同，導致一座城市3個區3種供水價格，同一個區不同的鄉鎮也不同的水價。也就是說，水價同城不同價。

改革路徑

從市級政府層面看，由于臺州市在原椒江市和黃巖市的基礎上撤地建市，市級供水基礎設施缺失，缺乏引領和統調能力；公共財政弱小，支持供水一體化改革的財力不足。從區級政府層面看，供水公司是區屬國有企業，是政府融資的“大平臺”，是安排就業的“唐僧肉”，對收購、兼并其供水公司心里有抵觸情緒，對供水一體化改革熱情不高。從城發集團看，盡管是一家市屬供水企業，擁有21億元資產規模，但是其公司內部股權結構復雜，負債沉重，資金十分緊張，難以拿出大量資金收購、重組、兼并三區的自來水公司。從三區供水公司看，規模小、員工多、負債重，優越感強，改革動力不足。因此，建議參照上海浦東供水企業的改革經驗，選擇融資建立股份制企業模式對市區供水一體化改革。選擇融資建立股份制企業模式進行改革，不僅能解決臺州財力不足、區級政府對改革阻力的問題，改變國有獨資的壟斷局面，相比其它模式改革一步到位、比較徹底，又能通過股份制來擴大公有資本的支配范圍，同時也符合國企改革“建立現代企業制度”的基本目標。

（一）供水一體化改革目標

加快市區融合，突破區域界限、城鄉界限、體制界限，建立集輸水、制水、供水以及管道、儀表、施工等生產經營活動的大型現代水業集團，實現投資主體多元化、運營主體企業化、經營管理市場化。

規劃設計一體化。加快制定“臺州靈江以南地區供水一體化”規劃，規劃近期目標實現市區（三區）供水一體化；中期目標實現市區原水、供水、排水、污水處理一體化；遠期目標整合臺州靈江以南地區供水資源，實現“聯庫、聯網、營、聯供”運營體制，推進區域內供水設施對接、供水資源整合。

工程建設一體化。對供水設施統一布局，統一投入，統一建設，防止重復投資，交叉建設，提高供水設施使用效率。加快推進朱溪水庫和臺州供水三期建設，抓緊實施供水一期供水管網改造和三區供水管線聯網對接。

產業經營一體化。整合市區供水企業，將城發集團、市水務公司和三區自來水公司的供水資源資產整合納入新組建的供水集團，實行現代企業制度統一經營管理，按照股權分配利潤、分擔風險、分享利益，增強企業發展活力和市場競爭力。

管理服務一體化：從有利于供水事業可持續發展的角度出發，建立統一協調、科學高效的供水行政管理體制，確保供水企業提供符合國家標準的供水服務。

供水價格一體化。實行市區供水一體化后，根據運行成本，統一核定供水價格，實現市區供水同網同質同價。

（二）供水一體化改革實施步驟

成立強有力的領導機構。供水一體化改革涉及三區政府、5家供水企業，情況復雜。建議市政府“一把手”擔任供水一體化改革領導小組組長，分管副市長擔任常務副組長，聯系副秘書長、三區政府分管副區長為副組長，市與區相關部門主要負責人為成員；領導小組下設辦公室、綜合協調組、政策宣傳組、資產清理組和人員安置組，由聯系副秘書長兼任辦公室主任。

整合城發集團內部股權。城發集團內部涉及兩道供水環節，一道環節是城發集團通過一期輸水工程銷售原水給三區自來水公司；另一道環節是通過二期輸水工程將原水銷售給控股子公司——臺州水務公司。整合內部股權，就是將一期、二期供水股權整合，將溫嶺國資對臺州水務公司18%的股份轉換成溫嶺國資對成發集團的股份。因此，分別對臺州水務公司和城發集團的資產進行評估，溫嶺國資以對臺州水務公司的股權資產為代價對城發集團進行增資，溫嶺國資成為城發集團的股東。同時，城發集團擁有臺州水務公司100%的股權。為減少稅收環節，將臺州水務公司變更為臺州水廠。

資產評估和股權設置。聘請有較高資質、各方都認可的資產評估機構，確定各方都能接受的資產評估方法對市、區供水公司資產進行評估，明確國有股股權。按照“債隨資產走”的原則，剝離水務資產和非水務資產。根據資產評估情況，分配臺州內部股權比例，由城發集團代表臺州股東持有新成立的供水集團50%的股權。

股權招商引進戰略合作者。由城發集團在市供水一體化改革領導小組的領導下具體負責招商工作，擬制招商方案，委托交易中介咨詢機構和法律事務所。根據上海浦東招商經驗，筆者認為股權招商要把握以下三點：一是采用國際招商的方法，轉讓市區供水（含三區）50%的股權，組建中外合作企業。按市場化操作的原則，不設固定回報，中外雙方共同經營、共享收益、共擔風險。公司的董事長、總經理由雙方輪流擔任，董事會人數相等，中方委派一名獨立董事，組建成立公司董事會。二是采用國際通用的市場認定價值的方式，爭取獲得最大現金流。三是擬定合作的前提條件。受讓50%股權的售價為現金一次性受讓；由臺州市人民政府審批調整供水價格；合資公司延用原供水公司與職工簽訂的勞動合同，對外簽訂的經濟合同繼續延用；合資公司仍將接受行業管理，執行行業各項標準；對社會公益事業和主副剝離的企業給予支持進行承諾等。

機構人員整合優化。將椒江、黃巖、路橋三區供水公司改為水廠，廠長為集團公司高管，三區原供水公司的搶修、安裝人員進行整合，集團公司設立搶修隊、安裝隊，由集團公司統一調度。在抓好機構整合重組的同時，要積極穩妥地做好員工的安置工作。一是對2013年12月31日前市區供水企業的在冊正式職工，自愿留在改制后新企業的與原供水公司終止勞動合同，置換身份后，由新成立的集團公司負責安置，其用工性質一律不變；對不愿意留在改制后新企業的，與其解除勞動合同，讓其領取經濟補償金后自主擇業。二是凡工作年限滿30年的，或距法定年齡5年內且工作年限滿20年的，可辦理退休手續。三是政府招用的非在編人員和供水公司自行招錄的人員按臨時人員性質處理，由原企業負責解除勞動關系，并根據國家有關政策規定給予一次性補償。四是離退休職工管理按現行政策規定執行。

實行市區供水價格一體化。目前，居民用水價格椒江、路橋分別高于黃巖每噸水0.55元和0.50元；非居民生活用水每噸水高0.79元。實現市區同價，應以黃巖供水價格作為市區價格，據測算，實行市區同價后每年差價約5800萬元。解決同價后供水價格差價的資金來源途徑有四個：一是實行供水一體化后，減少了供水環節，僅增值稅三區平均每噸水可降低0.095元左右，按2013年市區供水量計算，稅款的費用每年可下降約1200萬元，市水務公司改為水廠后免增值稅每年約1600萬元；二是實行階梯水價后，可增加部分收入；三是清退臨時工267人，每年節約管理費用約800萬元；四是通過內部挖潛，降低運行成本來彌補差價。

為臺州市發展和改革委員會副主任