做好新常態下資源開發與環境保護統籌這篇大文章

浙江省國土資源廳礦產開發管理處 邱建平

礦產資源開發是一把“雙刃劍”，一方面，要為經濟社會發展提供礦產資源保障；另一方面，又會造成生態環境破壞。新常態下，資源保護比開發重要，節流比開源重要，空間管制比資源管理重要。按照肩負“干在實處永無止境，走在前列要謀新篇”新使命的要求，當前在礦產開發管理工作中，要重點做好資源開發與環境保護統籌這篇大文章，而且比過去任何時候都顯得緊迫和重要。

一、必須統籌空間布局、統籌投放時序、統籌制度設計

（一）統籌空間布局，主要體現在編制與實施礦產資源規劃上

礦產資源規劃是宏觀調控的重要手段。一是嚴格實施礦產資源規劃。充分發揮礦產資源規劃的宏觀指導和監管依據作用，堅持開發保護并重、保護優先，開源節流并舉、節約優先。只有符合礦產資源規劃的，才能審批采礦權。調整規劃，要嚴格控制。二是嚴格執行“三區（兩區）”管理制度。對既有甲類礦產，又有乙類礦產的縣市區，要按照“規劃開采區集聚，規劃限采區收縮，規劃禁采區關停”的要求，統籌安排礦產資源勘查、開發、保護等各項工作，在規劃開采區，新設經營性建筑石料類采礦權的出讓期限一般不得低于10年，礦山的年均開采規模一般不得低于100萬噸，鼓勵礦山企業做大做強。現在浙江省砂石料采礦權平均開采規模約63萬噸，還要想辦法做大，控點、擴量、做大；在規劃限采區，新設或延續的采礦權，其期限不得跨越規劃實施期；在規劃禁采區，嚴格禁止設立經營性采礦權。對只有乙類礦產的縣市區，要實行“兩區管理”，就是“規劃開采區集聚，規劃禁采區關停”，規劃禁采區的面積盡可能大，規劃開采區盡可能小。三是嚴格執行全省采礦權總量控制政策。今年全省采礦權總數控制在1500個以內，下達給各市的總量不得突破。現在有的地區，磚瓦粘土沒有固定取土點，還在發證，還有沒有這個必要？明年對經營性建筑砂石料采礦權還要研究總量壓縮、布局優化的政策。

（二）統籌投放時序，主要體現在砂石料規劃開采區塊劃定上

國土資源部已經明確取消采礦權設置方案審批，把采礦權設置方案納入新一輪礦產資源規劃。作為浙江省來講，主要是砂石粘土開采規劃區塊的劃定問題。前不久，省廳下發了《關于市縣礦產資源規劃編制規程的通知》（廳函〔2015〕35號），又舉辦了培訓班。需要再強調三點。

1.明確規劃開采區、開采規劃區塊、礦區的關系。規劃開采區，相對于規劃限采區、規劃禁采區而言，是一個規劃功能分區的概念。開采規劃區塊，是指為指導采礦權設置，在規劃編制階段所劃定的規劃開采空間單元。一個開采規劃區塊即為一個擬設采礦權礦區范圍（礦區），只設一個開采主體。對于交通運輸條件較差的邊遠山區，擬設置的規模與范圍較小的礦山，不單獨劃分規劃開采區，直接劃定開采規劃區塊。對于擬設工程性采礦權，有條件的，盡量劃定開采規劃區塊。對于規劃期內需調整范圍或整合已設采礦權的，也應劃定開采規劃區塊。

2.重視砂石料規劃開采區的劃定工作。一是規劃開采區是長期允許開采的區域。對乙類礦產（砂石粘土等無風險礦產）來說，規劃開采區是指礦產品有穩定的市場需求，已形成規模開采或具備規模開發的基礎；資源開發對自然生態環境影響較小，或雖有影響但采后易于治理的區域。也可以說，是一個長期允許開采的區域。因此，劃定乙類礦產規劃開采區時，要綜合考慮市場需求情況、資源賦存狀況、交通運輸條件、生態環境保護、礦地綜合利用等因素，盡可能選擇資源條件允許、環境影響小、區位較隱蔽的區域。避開國道、省道、縣道兩側可視范圍。

二是規劃開采區是規劃不能隨意調整的區域。規劃開采區一旦劃定，不得隨意調整，避免造成更多的生態環境破壞。原則上開展規劃實施中期評估后，遇下列情況可以調整礦產資源規劃：一是地質勘查有重大發現的；二是市場條件、技術條件、環境條件等發生重大變化的；三是產業政策或基礎設施建設布局調整的；四是相關規劃調整的；五是其他需要調整的情況。因此，在劃定乙類礦產規劃開采區時，必須進行詳細的實地調查和聯合踏勘，與相關規劃進行疊圖分析，多方案比對、綜合論證，廣泛征求意見，集體研究確定。

三是規劃開采區是礦山開采規模化、集約化程度高的區域。規劃開采區要高標準建設礦山，提高規模化、集約化水平。實現規模化開采，資源利用率100%（礦山開采剝離物利用、泥砂分級回收）；破碎車間封閉，除塵設施，皮帶運輸；廢水循環使用，不外排；礦山道路硬化、綠化；礦地綜合利用。

3.突出抓好三個環節。一是開采規劃區塊選點環節。在深入開展砂石粘土資源調查和市場需求調查的基礎上，提出開采規劃區塊的初步點位。二是組織聯合踏勘環節。開采規劃區塊點位初步確定后，組織當地國土、安監、環保、林業、公安等涉礦部門和所在地鄉鎮（街道）政府及村（社區），開展開采規劃區塊的聯合踏勘工作，并形成聯合踏勘的書面意見。三是開展區塊范圍論證和征求意見環節。開采規劃區塊范圍初步劃定后，組織當地安監、環保、林業、公安以及礦山開采所涉及的其它相關部門和采礦、地質類專家，開展開采規劃區塊范圍的論證工作，同時征求當地鄉（鎮、街道）政府和村（社區）及利益相關人的意見，形成區塊范圍綜合論證的同意設礦的書面意見。

（三）統籌制度設計，主要體現在礦產開發的全過程

浙江省的礦產開發已經經歷了只開發、不保護（上世紀九十年代前后）到先（邊）開發、后（邊）保護（本世紀初）再到環保優先條件下開發（2010年以來）三個階段。做好環保優先條件下開發的礦產開發工作是歷史的必然選擇，是統籌資源開發與環境保護的必然要求。

1.嚴格執行環評前置制度。凡是沒有通過環評審批的，一律不予辦理采礦登記手續，不得發放采礦許可證。

2.嚴格執行治理方案、復墾方案審查制度。各地要嚴把《礦山地質環境保護與恢復治理方案》和《礦山土地復墾方案》的審查、審定關，進一步提高方案質量。凡是沒有編制治理方案和復墾方案的，一律不予辦理采礦登記手續，不得發放采礦許可證。各地要對已辦理采礦許可登記但未按規定編制治理方案和復墾方案的，認真開展自查自糾，限期補上。

3.落實好省廳、省安監局聯合下發的《關于做好露天開采礦山礦產資源開發利用與礦山安全設施設計方案編制審查工作的通知》（廳函〔2014〕648號）精神，執行好開發利用與礦山安全設施設計方案的聯合編制審查制度。同時要落實好綠色礦山建設制度。按照“應建必建”的要求，進一步抓好綠色礦山建設工作，確保到今年底前新建綠色礦山67家，綠色礦山建成率60%以上，努力樹立一批在省內同類礦種中起引領作用的綠色礦山建設標桿。現在綠色礦山建設中有三大主要問題：一是建設標準太低；二是方案實施不力；三是監督管理不嚴。

4.嚴格執行治理備用金制度。要通過治理備用金制度的實施，促進采礦權人提高生態環境保護意識，自覺落實“誰開發、誰保護，誰破壞、誰治理”的礦山自然生態環境保護與治理責任。目前浙江省執行的治理備用金制度，雖然提出了“誰開發、誰保護，誰破壞、誰治理”和治理備用金不低于治理費用的要求，但由于采礦權出讓年限較長，治理備用金的收繳時間與實施治理的時間跨度較大，受物價上漲等因素的影響，在實施治理時，實際治理費用往往高于收繳的治理備用金，礦山企業不進行治理的情況較為普遍，新賬還在產生，因此，迫切需要深化礦山自然生態環境保護與治理備用金制度改革，各地要積極探索新方法、新途徑，重點研究解決四大問題：一是采礦權人“治理備用金不低于治理費用”做不到，如何加強監管、督促采礦權人治理的問題；二是如何解決備用金“備而不用”“繳而不治”的問題；三是如何解決備用金收繳方式與礦山開采年限、開采量脫節的問題；四是如何鼓勵實施第三方治理的問題。

二、必須做到源頭嚴控、過程嚴管、生態嚴護

（一）源頭嚴控

在礦山選址時，要在充分考慮資源狀況以及礦山開采對生態環境影響程度最小的前提下，盡可能選擇在資源條件允許、環境影響小、區位較隱蔽的地區。從2016年1月1日起，省級以上公路、河道、鐵路兩側可視范圍內，一律不得再新設露天開采的采礦權；在礦區范圍的劃定時，充分考慮自然地形地貌、資源合理利用、礦山生態環境保護等因素的基礎上，能移平的山體就進行整體移平，把資源開發利用、礦地綜合利用、礦山生態環境保護三者有機地統一起來。對涉礦政策問題的處理，一要繼續堅持執行行之有效的聯合踏勘制度。林業等涉礦部門在聯合踏勘的表上必須簽上“同意”的意見，否則不得審批。二要明確聯合踏勘的有效期。現在涉礦部門的政策多變，幾年前制定的政策現在可能行不通，必須重新聯合踏勘或者出具新的同意設置采礦權的意見，否則不得新設采礦權。三要繼續堅持縣市政府牽頭、鄉鎮政府申請、涉礦部門配合、各司其職、各負其責的采礦權管理的共同責任機制。沒有建立的，抓緊建立。現在離開這個機制，采礦權新立就辦不了；涉礦的政策問題就處理不了；聯合執法、共同監管也成了一句空話。四要堅持凈采礦權出讓。各交易中心要會同采礦權所在地的國土資源部門嚴格把關，凡是政策處理不干凈的采礦權，一律不得上市交易。

（二）過程嚴管

要把統籌資源開發與環境保護，貫徹節約優先戰略，推進綠色發展、循環發展、低碳發展，作為今后一個時期浙江省礦產開發管理工作的指導思想，貫穿于礦產開發管理工作的全過程，促進資源效益、經濟效益、生態效益的協調統一。堅持礦產開發的“三高”原則，即“高門檻準入、高標準建設、高要求監管”。要從開采高技術、環保高標準、安全高系數、開發高要求等方面，在出讓公告中明確具體的開發利用要求，做到高門檻準入；引導礦山企業通過多方案比較，優選最科學、最環保、最高效的開采方案，采用先進的破碎、噴淋、運輸、降塵設備，現在已經規定開采建筑石料年開采規模在100萬噸以上的，都要實行皮帶輸送，有效降低生產過程中的噪音、粉塵，做到高標準建設；涉礦的環保、安監、公安、國土資源等部門的監管要到位，對環境敏感區、水源保護區等生態環境相對脆弱的地區，更要提高監管頻次，做到高要求監管。

（三）生態嚴護

堅持在環保優先條件下的礦產開發，處理好資源與資源之間的關系、人與資源之間的關系以及人與人之間的關系，促進礦產資源開發利用數量、質量與生態管護的有機統一。