主任檢察官辦案責任制的改革反思與重構——以重慶市渝中區人民檢察院的改革為例

●夏　陽/文

主任檢察官辦案責任制的改革反思與重構——以重慶市渝中區人民檢察院的改革為例

●夏陽*重慶市渝中區人民檢察院檢察長［400010］/文

摘要：內容圍繞主任檢察官辦案責任制改革的要求，重慶市渝中區人民檢察院重新歸類檢察人員，制定了“權力清單”和監督考核辦法，從理念上實現了司法實務和行政事務相分離，從根本上改變了檢察權決策主體和決策路徑，從制度上強化了直接、親歷的裁判原則。但是，本次改革中檢察官的主體地位未能根植于內心，檢察官權力不完整導致的決策路徑矛盾，檢察官與助手之間的矛盾未能根本解決。在下一步的改革設計中，必須結合這些問題展開，注重職權配置的科學性和合理性。

關鍵詞：主任檢察官辦案責任改革職權配置

主任檢察官辦案責任制改革主要涉及的是檢察權運行機制，其本質是檢察機關內部各主體之間對于業務決策權的重新配置。重慶市渝中區人民檢察院（以下簡稱“渝中區院”）圍繞中央及最高人民檢察院的改革要求，2014年進行了改革探索，取得了一定的成果，同時也發現了一些問題。下文圍繞改革中的具體情況進行總結分析，提出一些新的有益于改革的思考。

一、改革的基本情況：渝中區院的具體做法

2014年，渝中區院被最高人民檢察院確定為檢察官辦案責任制改革試點院。該院在檢察人員分類管理改革的基礎上，深入推行檢察權運行機制改革。

1.重新歸類檢察人員。檢察人員分類改革是主任檢察官辦案責任制改革的前提和基礎。渝中區院在2004年改革的基礎上，按照辦案責任制改革的新要求將檢察人員重新分為主任檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員三大類。其中，主任檢察官辦案組織崗位，是在檢察長、檢察委員會領導下，以主任檢察官為主體，配備其他檢察官和輔助人員組成的辦案組織。全院選任檢察官51名，占全院人數33%；檢察輔助人員81名，占53%；司法行政人員22名，占14%。制定《主任檢察官辦案組織崗位職責規范》，對檢察官辦案組織的人員構成、崗位職責進行明確。檢察官辦案組按照1名主任檢察官、2-3名檢察員或助理檢察員和1名書記員配備。在授權范圍內，檢察官以親歷性具體執法活動和相對獨立的裁斷性權力辦理案件，承擔主體責任。

2.制定“權力清單”。制定《主任檢察官職權》，以法律文書為節點，制定檢察官的“權力清單”。將偵監、公訴、職偵（預防）、監所、民行、控申和綜合業務管理等七個業務條線共計246項職權，授權主任檢察官142項，授權比例57.72%。在此基礎上還制定了《主任檢察官職權補充規定》，進一步“下放”權力，將沒有犯罪事實、犯罪情節輕微依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰等案件的不起訴權等11項權力授予主任檢察官。至此主任檢察官授權為153項，授權比例62.2%。

3.制定監督考核辦法。制定《檢察官執法檔案管理辦法》，對檢察官辦案數量、案件質量等15大項100余細目進行跟蹤考察監督。制定《主任檢察官辦案責任制暨人員分類管理績效考核辦法（試行）》，以分類管理后各類人員所在崗位應承擔的相應職責履行情況為依據，對業務條線所有項目進行績效考核。

二、改革中存在的不足：渝中區院改革需要解決的問題

渝中區院的本次改革從理念上實現了司法實務和行政事務相分離，從根本上改變了檢察權決策主體和決策路徑，從制度上強化了直接、親歷的裁判原則。但是，尚存在如下問題：

1.檢察官主體地位未能根植于內心。決策機制的中心環節是決策主體的確立，這就決定了檢察改革的重心在于檢察官司法化。渝中區院的兩輪改革中，檢察官并非“當然的”業務決策主體。檢察官雖然行使了部分業務決策權，但這些權力并非系檢察官“固有權力”，而是檢察長或者是科室負責人審批權的“暫時讓渡”。這種“暫時讓渡”一方面會造就原有決策主體（科室負責人、檢察長）的“恩主心態”；另一方面否認檢察官作為檢察權運行主體地位。客觀上造成檢察官在業務決策上，特別是責任承擔上的依賴性。在檢察官和原有決策主體產生意見分歧時，往往難以堅持自己意見，在執行中難以“有效對抗”，檢察官在事實上仍然扮演“承辦人”角色。

2.檢察官權力不完整導致的決策路徑矛盾。司法以判斷性為其基本要求。“所謂判斷性，是指國家專門辦案機關及其人員在司法程序中，判斷涉案證據、事實之真偽并適用法律判明涉案內容之是非（包括是否犯罪）。”［1］對于司法裁斷，無論是非訴訟終結型性，還是訴訟終結性，兩者審查原則和方式并無理論上的差異，都應當遵循相同裁判規則。承認檢察官相對獨立的司法主體地位，就必須賦予其完整業務決策權以及借以形成獨立裁斷的配套“子權力”。渝中區院將訴訟非終局性的決定權授予檢察官，而將帶有訴訟終局性的決定權仍歸于檢察長或者檢委會，其本質上是對檢察決策權的肢解。權力配置的不完整必然導致業務決策路徑的異化：訴訟非終局性的案件，由檢察官決定；帶有訴訟終局性的案件，實行檢察官辦理→檢察長審批決定，并未完全解決內部決策的行政化問題。

3.檢察官與助手之間矛盾未能根本解決。檢察官助理（助手）雖然“協助檢察官履行檢察職責”，但與檢察官屬于不同職組，檢察官與檢察事務官有著本質不同的資格準入、評價體系和晉升通道，兩者之間“分工不同、并無高低、主次之分”。而主任檢察官辦案責任制改革，將檢察官確立為整個辦案組織中的核心和主體，而將整個組織的其他人員（助手）定義為附屬地位。對檢察官，雖然評價體系和晉升通道存在這樣或者那樣的問題，但畢竟在制度上建立不同的評價體系和職業通道；而對非檢察官職組的檢察人員而言，并沒有相對獨立的評價體系和晉升通道。［2］在此語境下的助手，干的再好也就是進入檢察官員額，加之檢察官對助手的評價作用，客觀上造成檢察官助手更像是一個依附于檢察官序列的臨時性和過渡性崗位，作為“檢察官”后備軍的形式存在，而不是一個獨立的檢察人員職組。

同時我們發現，對于如何理解“協助”出現兩種模式選擇：一種情況是檢察官審閱案件后，將具體工作分配給助手辦理，助手受檢察官指派審閱案卷，制作閱卷筆錄，提訊犯罪嫌疑人，詢問證人，擬定案件審查意見，對案件的事實和證據負責，檢察官對檢察官助理擬定的法律文書做出指導和判斷，對案件定性負責；更多數的另一種情況是檢察官與其助手輪流分案，但最后的簽字權由檢察官行使，檢察官對案件負責。兩種模式主要取決于助手的業務能力和檢察官的超脫程度。

綜上來看，如果不從制度層面解決檢察官助手資格準入、評價體系和相對獨立晉升通道等，在檢察官辦案組織內形成新的行政化傾向并不是危言聳聽。與以往不同的僅僅是審批主體從檢察長、科室負責人變成檢察官而已。

三、改革的進一步突破：渝中區院改革模式的理性重構

根據我國檢察機關的職權設置，我們可以分為橫縱兩個維度對檢察權進行結構性分解：第一層次的檢察權是檢察權內容的橫向分類，可以分為檢察偵查權（貪污賄賂和瀆職侵權案件偵查權、普通案件補充偵查權）、逮捕權、公訴權以及訴訟監督權（立案監督權、偵查監督權、審判監督權、刑罰執行監督權）。第二層次的檢察權，是第一層次檢察權內容的縱向分類。其中，檢察偵查權包括立案權、強制措施采取權、移送審查起訴權；批準和決定逮捕權包括逮捕權和不捕權；公訴權包括起訴權和不起訴權；訴訟監督權包括監督立案或監督不立案、糾正違法或者不糾正違法、建議再審或者建議提起抗訴、糾正違法或者監督收監執行。該層次的檢察權主要體現為辦案節點上的“決定權”。第三層次的檢察權是實現第二層次檢察權的具體措施，是配套“子權力”。如審查起訴中退回補充偵查、延長審查期限等

等。綜合改革中存在的問題，我們認為，渝中區院下一步的改革可以圍繞這三個不同層次展開。

1.依據第一層次檢察權劃分檢察官類別。以往的檢察權分解，是將檢察職能配置到檢察機關內設機構，本質上將內設機構看成檢察權運行主體（機構職能實現——檢察權運行），而將機構負責人是內設機構的代表，“自然”成為檢察權運行的人格載體。而現行的檢察改革是將檢察官看成檢察權獨立運行的人格載體，其是檢察權運行個體的價值尊重，是人本主義的回歸。從這個意義上將，對第一層次的檢察權分解，要具體研究其屬性，充分考慮權力配置的科學性問題。如民行檢察官要求精通民行訴訟業務，掌握這方面的專業知識，而職務犯罪偵查則要求精通刑事法律，掌握偵查取證的技能和訊（詢）問的技巧。如果同一檢察官行使兩種職權，不僅混淆權力屬性，也難行使好兩種權力。

因此，在對第一層次檢察權分解配置時，必須考慮到權力本身屬性，注意職權配置的科學性問題。在制度和方案設計上，按照行使訴訟權力的結構，分類設立檢察官辦案組。大致可以分為四類：職偵主任檢察官辦案組、偵監主任檢察官辦案組、公訴主任檢察官辦案組、訴訟監督主任檢察官辦案組（又可分為民行主任檢察官辦案組、刑事執行檢察主任檢察官辦案組和控申主任檢察官辦案組）。同時注意一個問題，對于每項檢察職權必須保證至少有一個檢察官辦案組予以行使，防止出現權力真空。

至于每個類別的檢察官辦案組的數量，則可以綜合考慮每個檢察院具體業務量和人員編制均衡配備。

2.依據第二層次檢察權劃分檢察長與檢察官之間的決策權。在第二層次檢察權的分解上，要綜合考慮權力屬性和決策機制，注重職權配置的合理性問題。具體設置上：（1）對檢察偵查權，普通職務犯罪偵查的立案、強制措施采取和移送審查起訴都應當由檢察官（主任檢察官）決定。大要案件的相應決定權由檢察長或者檢委會行使。（2）對于批準和決定逮捕、不批準逮捕或者決定逮捕、起訴和不起訴權，除重大、疑難、復雜案件外，一般都可以由檢察官（主任檢察官）決定。（3）對于監督立案或監督不立案、糾正違法或者不糾正違法、建議再審或者建議提起抗訴、糾正違法或者監督收監執行權，一般也都可以授予檢察官（主任檢察官）決定。

就現實條件而言，對第二層次檢察權的分解配置給檢察官，當然不可能一步走入“理想模式”。但是辦案節點上的決定權必須由檢察官（主任檢察官）行使，否則會改變檢察權決策機制和決策路徑，這與現有的改革思路是不相符的。就改革技術層面而言，可以結合第二層次檢察權的不同性質，設定檢察官等級。如職務犯罪偵查權的立案權仍由檢察長或者職偵局長行使。因為他們同屬檢察官，并不會改變檢察官決策主體地位和業務決策路徑。另外需要說明一點的是，檢察官與檢察長之間的權力分配，受制于兩個因數：第一是整個社會對檢察官角色定位的認知程度；第二是檢察長對檢察決策權的把控程度。這與檢察機關內部決策機制并無太大關系。

3.依據第三層次檢察權劃分檢察官與助手之間的權力邊界。檢察官辦案組內部之間對配套“子權力”劃分是檢察官與助手之間的主要矛盾。必須予以注意的是，檢察官辦案組織是檢察權行使的最小組織單元，絕對不能再將檢察權在檢察官辦案組織內進行分解。當然，措施決定權可以配置給檢察官，但措施適用方式由檢察官自主決定。也就是說，檢察官助理可以在檢察官的領導或指派下審閱案卷，制作閱卷筆錄，提訊犯罪嫌疑人，詢問證人，草擬案件審查意見，但整個案件的辦理的前提是檢察官自己對案件的把控必須清楚。檢察官助手是絕對不能對案件事實和證據負責的，更不能將案件在檢察官與其助理輪流分案辦理，檢察官只是聽匯報、履行決定權。當然純粹的一些事務性工作，如送達、檔案管理等可交由案件管理部門或者辦公室等部門部門辦理。

檢察權既有司法屬性，又有行政屬性。作為檢察權行使主體的檢察官必不可少具備行政管理職責。將檢察官定位于一級辦案組織的主體，其對組織內部的管理是不能完全“去行政化”的。龍宗智教授說檢察機關“生于司法，卻無處不在行政之中”，作為檢察權運行主體的檢察官也應是如此。

注釋：

［1］陳光中、崔潔：《司法、司法機關的中國式解讀》，載《中國法學》2008年第2期。

［2］主要是指檢察官助手，因為司法行政人員仍然沿用以前行政管理模式。