略談檢察機關對行政違法行為的監督

●唐　張/文

略談檢察機關對行政違法行為的監督

●唐張*江蘇省灌云縣人民檢察院檢察長［222200］/文

摘要：內容黨的十八屆四中全會明確指出，檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或不行使職權的行為應該督促其糾正。在當前深入推進司法改革的背景下，明確對行政違法行為監督的權限與范圍，貫徹監督原則，探索監督方式，是檢察機關做好行政違法行為監督工作應該把握的重要問題。

關鍵詞：行政違法行為監督權限與范圍監督原則監督方式

檢察機關對行政違法行為進行監督，作為黨的十八屆四中全會決定中的重要內容之一，是全面推進依法治國、權力制衡與監督以及促進依法行政的現實需要，也是檢察機關充分發揮職能，開展行政檢察工作的重要任務。明確對行政違法行為的監督權限與范圍，貫徹監督原則，探索監督方式，是檢察機關做好行政違法行為監督工作應當研究的重要課題。

一、對行政違法行為監督的權限與范圍

1.監督權限。按照四中全會決定精神，檢察機關對違法行政行為監督應限定在檢察機關履行職責中發現。而履行職責包括哪些？筆者認為，直接體現檢察職權行使的職務犯罪偵查、審查逮捕、審查起訴、職務犯罪預防、民事行政檢察中發現的行政違法行為都可以進行監督。另外，檢察機關受理控告、舉報、申訴中發現的線索，應不應該受理，如果不受理，應移交給哪個機關處理？從檢察機關憲法定位來看，檢察機關理所應當受理。還有法規規定的檢察機關其他職能，如行政執法與刑事司法相銜接中檢察職能的履行，應該也是依法履職。檢察機關各部門發現違法行使職權、不履行職權的線索，應及時移交檢察機關行政執法監督部門，行政執法監督部門應建立一定工作流程，嚴格依照流程啟動行政執法監督程序，在監督過程中要加強勾通協調并做好監督結果的反饋工作。

2.監督范圍。檢察機關對行政違法行為監督應保持一定的謙抑和克制，監督范圍應當限定在國家利益和社會公共利益受到違法的行政行為或不作為引起的行政爭議，諸如事關行政相對人重大權益的行政違法行為，限制人身自由的行政強制措施、重大的行政處罰、重大的行政許可等予以重點監督。具體而言，涉及國土資源保護、生態環境、食品安全、征地拆遷等民生領域的應開展監督。

二、對行政違法行為監督的原則

1.依法監督原則。檢察機關是憲法定位的國家法律監督機關，檢察機關行使監督權，除了憲法依據外，還有《行政處罰法》、《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》等規定，檢察機關在推進兩法銜接中依法履行監督職能，到位而不越位，介入而不干預，與行政執法部門加強勾通協作，互通有無，共同做好兩法銜接中各項工作。積極有效促進政府規范執法，廉潔執法，有助于誠信政府法治政府的建設。

2.及時監督原則?，F實中，行政執法行為涉及社會生活的方方面面，如果都是當事人申請救濟時才進行監督，社會上行政執法的亂象就不會減少或有效加以規范，甚至愈演愈烈。從兩法銜接中要求行政執法機關主動報備行政處罰或檢察機關對國家公職人員職務犯罪預防角度，檢察機關可以事中監督，有些涉及民生領域的行政處罰與行政違法行為可能造成嚴重危害后果時，從推進社會治理的角度，檢察機關可以提前介入，這種監督主要是獲取信息，掌握情況，促進依法行政，同時也可以避免或減少不應有的危害或損失。

3.有限監督原則。檢察職能的謙抑性決定了行政執法監督中檢察機關的作用范圍是有限的，這就要求我們必須把握好一個基本的底限，即不干涉行政執法的活動。行政執法活動自身面廣、量大的特性，檢察機關自身的定位和有限資源，決定了檢察機關只能是有限監督。有限監督一定要更多的關注公共利益方面的監督。公共

利益包括國家利益、公共利益或重大的人身財產安全等，行政執法監督要圍繞這類違法行使行政職權的行為進行監督；有限監督一定要有重點的進行監督，結合當地社會反映比較強烈的或出現問題比較集中的行政行為或行政領域進行監督，如涉及安全生產、環境污染、征地拆遷、食品藥品安全等涉及民生領域的行政處罰進行監督或針對重大行政違法行為進行監督。

4.適當性原則。在充分遵循行政管理規律、行政權運行特點的前提下，檢察機關要恪守權力邊界，一般不能介入具體行政過程，只能監督和督促行政機關依法行使職權，不能代替、直接撤銷或者變更行政行為。對行政執法檢察中發現的問題，可以根據問題的性質、嚴重程度采取提出檢察建議、檢察意見、糾正違法、追究刑事責任等監督手段。對于一般行政違法行為，檢察機關傾向于運用檢察建議等柔性方式進行監督，這樣被監督單位容易接受，也有利于行政執法機關加強自身建設，監督者與執法者容易達成和諧。當然，檢察建議存在剛性不足的問題，行政執法機關對檢察意見、糾正違法可能出現不采納、不接受情況。對此，灌云縣人民檢察院推動人大出臺了《關于提升檢察建議質效的若干規定》，縣人大對行政執法機關檢察建議落實不到位、整改不及時的問題，通過啟動問責、質詢程序保證檢察監督的效果。

三、對行政違法行為監督的方式

1.檢察建議。檢察機關在履行職責中發現針對政府及其部門在管理程序方面存在的問題或缺陷，可以以檢察建議的形式向該單位提出消除隱患、減少損失、完善制度的意見和建議，同時將檢察建議向同級人大常委會備案。筆者所在檢察院報請人大出臺的《關于提升檢察建議質效的若干規定》，對行政執法監督過程中發現的不履行檢察建議有關規定的提請人大進行問責和質詢，增強檢察建議剛性約束力。

2.糾正違法。對于正在發生或已經出現的行政違法行為，將嚴重損害國家利益和公共利益，若不及時糾正會造成難以彌補的損失的，檢察機關可以向有關行政機關發出糾正違法通知，要求該行政機關對其作出違法行為限期糾正，能夠及時有效制止違法行政行為。

3.督促履職。檢察機關認為行政主體在行政執法中疏于職守或怠于履行職責時，為了維護國家利益和社會公共利益，敦促相關行政主體履行職責，行政主體應當在合理期限內履職，并書面答復檢察機關。例如，對于行政主體怠于履行職責引發的食品安全事件或公共衛生事件，檢察機關應當督促行政主體履行職責。

4.支持起訴。行政執法行為侵害國家利益、社會公共利益時，檢察機關應當支持當事人起訴。最高人民檢察院《關于加強民事行政檢察工作若干問題的意見》中提出“積極穩妥地開展支持起訴工作。對侵害國家利益、社會公共利益的案件，支持有起訴權的當事人向人民法院提起民事、行政訴訟”。這無疑表明了最高人民檢察院在行政訴訟中對支持起訴的態度，而實踐中也不乏檢察機關將支持起訴作為監督行政執法行為的重要監督方式之一。檢察機關支持當事人起訴，表明了國家法律監督機關對行政主體侵害國家利益和社會公共利益的一種態度，能夠引起審判機關的重視。

5.行政公益訴訟。行政主體在行政執法中不作為、濫用職權、超越職權等行為致使國有資產流失、生態環境和重要文化遺產遭受破壞等事件時有發生。由于法律只允許本人的權利受到具體行政行為侵害時才能提起訴訟，對于與本人權益無關的國家和社會公共利益被侵犯，任何個人、組織都無權起訴，國家利益和社會公共利益無法得到救濟。國家利益和社會公共利益受到行政執法行為的侵害，必須要確定一個實體性的單位或組織來代替其行使訴權。行政機關、審判機關和立法機關都不適合代為行使訴權，檢察機關作為國家專門的法律監督機關，具有提起行政公益訴訟的法律依據和現實基礎。因此，賦予檢察機關提起行政公益訴訟的權力，是強化檢察機關行政執法監督權的有效途徑。黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，為建立行政公益訴訟制度奠定了政治基礎。

6.查處職務犯罪。職務犯罪是行政機關工作人員在執法過程中達到犯罪程度的違法行為，是最為嚴重的行政違法行為，破壞了國家的正常管理活動和職務行為的廉潔性、正當性。追究職務犯罪人刑事責任是檢察機關對行政執法行為實施監督的重要方式，檢察機關一方面享有職務犯罪行為的立案偵查權，另一方面還享有對該類案件的審查起訴權，通過行使這些權力追究職務犯罪人的刑事責任，起到對行政執法行為實施監督的作用。檢察機關查處行政執法領域的犯罪不僅使犯罪分子得到應有的懲戒，還能夠很好的預防職務犯罪的發生，起到良好的警示作用，體現了以權力制約權力、以法治權的精神和理念。