案例指導制度組織體制的規范與完善

●黎　娟/文

案例指導制度組織體制的規范與完善

●黎娟*江西省人民檢察院［330029］/文

摘要：內容當前，案例指導制度在選送、編寫、發布等環節還存在不規范現象，影響了作用的充分發揮。部門設置、人員配備、職責分工、職權架構上存在問題是其組織體制方面的原因。完善案例指導制度組織體制的路徑應堅持機構設置的專屬化和專門化、人員配備的精英化、管理方式的扁平化，同時設計相應具體的機制和程序予以運行。

關鍵詞：案例指導組織體制復審委員會

無論法學界或法律界對構建我國案例指導制度的態度一直爭論，2010年“兩高”相繼發布《關于案例指導工作的規定》標志著我國案例指導制度的正式確立。［1］黨的十八屆四中全會更是以決定的形式將案例指導放在與司法解釋同等的位置提出明確要求，更是堅定了案例指導制度在我國司法領域的重要地位。在當下司法實踐中，案例指導制度的正當性已在最權威的政治語境中獲得認可，然而其實效性的延展空間仍顯不足。比如，現有指導性案例數量較少、具體適用面較窄、效力不明確、司法適用率低且多為隱性適用等等，這些問題較大程度地影響了案例指導制度作用的充分發揮。完善是我國案例指導制度發展的迫切要求，而規范化則是完善我國案例指導制度的動力源泉，組織體制的規范和完善更是動力的基石之一。

一、現象：案例指導制度運行中存在的不規范問題

當前，案例指導制度在司法實踐還存在著一些不規范的現象，具體表現在以下三個方面：

一是選送案例不規范。“兩高”編輯發布的指導性案例，以及地方法院、檢察院編輯發布的指導性或參考性案例，大多數還是要依靠自身整個系統自下而上地選送案例。一個指導性案例從最初的選送至最后的定型，往往需耗時數月。由于案例編寫人員往往不是案件承辦人，又經過多層級多部門的篩選把關及修改，在案例的選送上容易丟失最原始的辦案旨趣。加之還存在數量上或多或少的硬性要求，一些報送至省級法院、檢察院以及“兩高”的案例也有濫竽充數的嫌疑。

二是編寫案例不規范。雖然“兩高”的規定對指導性案例內容的編排及格式都有明確的要求，但這些主要是形式上的，對指導性案例的核心內容即裁判要點或要旨的編寫標準仍難以付諸實際操作。指導性案例關于裁判要點或要旨表述的點睛之筆需要最終的案例編輯人來把握，而這種把握由于遠離了案件發生的具體場域，人為加工的色彩較為明顯，實踐中容易導致兩種情形發生：一種情形是為了避免錯誤的出現，不愿充分挖掘個案特征，對已有司法解釋、司法政策規定進行重復表述，導致指導性案例不具備應有的指導作用；二是為了強化、突出某一規則，不愿全面評估、推敲個案細節，僅僅截取案件處理上的某一亮點，導致指導性案例經不起廣泛的論證。

三是發布案例不規范。當前，除了“兩高”會以院名義正式印發指導性案例外，“兩高”的一些內設部門以及一些地方法院、檢察院及內設部門也會以各種內部刊物、內部文件的形式刊登一些“指導性”、“參考性”案例，要求在一定范圍內參考適用。一些地方檢察院還參照最高人民檢察院的做法，根據工作實際，制定了一些案例指導工作的規范性文件并正式發布指導性案例。［2］實踐中，往往導致一些司法工作者既不十分了解“兩高”的正式指導性案例，也不清楚自己還應參考哪些上級院及上級相應內設部門發布的案例指導，加上這些混雜的指導性案例都沒有剛性適用效力以及辦案時間的限制，也在一定程度上導致各種指導性案例適用率極低。

二、原因：引發案例指導制度運行不規范現象的組織體制弊端透視

司法實踐中之所以出現種種不規范現象，必然是多方面因素共同作用而造成的結果。從組織體制角度看，主要原因有：

一是案例指導工作的開展帶有明顯的行政科層制色彩，導致該項工作整體隊伍凝聚力和戰斗力不強。絕大多數地方法院、檢察院的案例指導工作不是常態性工作，平時并不注重指導性案例的案苗培育和案例采編，只是等到上級院的任務下達后才指派人員臨時收集編寫案例。這種一經“兩高”部署、全國便漸次聞風而動的現象，明顯體現出案例指導工作開展上的行政化色彩科層制特色。這種看似高效的運作機制卻很容易使得制度執行力層級遞減，從而難以保證全國案例指導工作參與者具有相同的責任心和使命感。

二是案例指導工作職責配置較為分散，導致缺乏高素質人才的積極參與。實踐中，案例指導工作職責分配較為散亂，需要數個部門協同完成。在此過程中，雖不乏各單位中的業務專才參與，但在工作上明顯存在“各管一塊”的局限。如在選送環節上，不少業務口的優秀辦案人員通常只會在自己辦理的案件中選擇若干質量尚可的案件報送至指導性案例工作的承辦部門，而不會根據指導性案例的編寫要求深入地思考案件本身。案例指導工作承辦部門中的工作人員雖文字綜合水平較好，但對于各業務口報送來的初步案例，也只會根據案件承辦人的審查報告等材料“應付”式地編寫案例，只要滿足形式上的要求即淺嘗則止。又如在上級院的審查環節，案例指導工作承辦部門對收集上來的案例，也會分送至各業務處（庭）進行把關，各業務處（庭）也會將該工作任務指派給具有豐富經驗的辦案人員負責，但其提出的修改意見又常存在兩個明顯的缺陷：一是意見零碎，二是指出問題居多，如何解決問題的意見很少。可見，由于案例指導工作職責配置不科學，使得高素質人才只能在其所在部門事權范圍內發揮作用，加之“不在其位、不謀其政”的工作思維，案例指導工作即使吸收了諸多高素質人才的參與，其效果卻是1+1<2。

三是案例指導工作部門設置上的“合署”特征，導致指導性案例難以大量有效供給。從我國每年巨量的司法辦案數看，“兩高”到目前為止只發布了71個指導性案例，數量上嚴重不足。之所以造成如此狀況，最直接的原因就是案例指導工作人員的專門配備不足。各地案例指導工作的日常辦事機構都多設于法律政策研究室。在“兩高”及省級院層面，法律政策研究室工作任務繁多，人手本身就偏緊，難以調整出人員專司負責案例指導工作；而在基層院，有的地方的法律政策研究室本身就附屬于辦公室，絕大多數地方法律政策研究室僅能配備1-2名人員，且經常調整。這些人員還要完成上級院的各種工作安排和任務，基本上絕無可能自覺主動地開展案例指導相關工作。

三、展望：完善案例指導制度組織體制的三大趨勢

指導性案例制度組織體制應如何構建，至少但不限于取決于以下兩個因素的考量：一是對指導性案例性質的定位。關于這方面的確切表述，法學界和法律界存有爭論，對此本文無意涉足其中。筆者認為，在中國特色社會主義法治體系及司法制度下，指導性案例雖在法律淵源上屬于附屬和補充的地位，但其卻可以微觀層面的個案典型做法律規定空白處的先行者、司法政策未盡處的先聲者，“于無聲處聽驚雷”，價值與意義仍不可小覷。二是對指導性案例制度運行機制的預期目標。關于這一點，結合前文的敘述，筆者認為探討指導性案例制度運行機制的完善，最終的目標是指導性案例能夠得到保質保量的供給以滿足實踐需求。基于此兩點考量，指導性案例制度必須以更加專業、更加高效的方式運行，而更加理性化的組織體制應具備以下三個特點，亦即完善案例指導制度組織體制的三大趨勢：

一是機構設置的專屬化和專門化。機構設置的專屬化，是指只有“兩高”才能設置案例指導工作委員會及辦事機構。理由是：既然指導性案例可當作小司法解釋和司法政策看待，而司法解釋和司法政策的創制權專屬于“兩高”，且為了保證法律的權威和統一適用，那么指導性案例的發布權應當僅限于“兩高”，指導性案例工作委員會及辦事機構當然也應專屬于“兩高”才能設置。機構設置的專門化，即設置專門的案例指導工作委員會辦事機構，具有專門的人員，理想狀態是要從法律政策研究室中單列出來，具有自身獨立的編制。

二是人員配備的精英化。隨著司法職業化改革的推進，司法工作對法官、檢察官的專業素質也提出了越來越高的要求，司法活動已經逐步走向專業化，人員組成也正在實現精英化。一線辦案的法官、檢察官應當成為指導性案例的供給主體。更進一步而言，由于指導性案例必須是無瑕疵案例，還肩負著統一法律適用的特殊功能，能夠參與指導性案例編撰工作的法官、檢察官應當是精英中的精英，其不僅要善于辦理重大疑難復雜案件，能準確、熟練地運用理論知識和法律、政策有效地解決重大法律適用問題，而且還應具有較高的理論素養和精深的專業造詣，業務知識豐富、專業功底扎實、研究能力和文字水平較強。

三是管理方式上的扁平化。扁平化管理，其要義是“減少管理層次，壓縮職能部門，減少管理人員，提高管理效率”［3］。法官、檢察官被置于層疊的管理機構之下、分散在交錯的職能部門之間，既使得個人的主觀能動性得不到充分發揮，也使得整體功效受到限制。倡導人員配備少而精，就給指導性案例工作管理方式上的扁平化改造帶來契機，以改變等級式管理下的諸多弊端。

四、構建：案例指導制度組織體制的具體設置及運行

基于上述構想，建議“兩高”對現行的案例指導工作委員會及辦事機構和具體案例指導工作運行作如下改革：

（一）設立案例指導工作委員會與復審委員會

“兩高”設立案例指導工作委員會，并在全國范圍內確定若干名業務專家型法官、檢察官及法學專家作為委員會委員。具體設置為：“兩高”本身確定15-20名委員，再根據各省級院的推薦，結合實際情況每省確定10-20名委員（確保每個院都有1名以上委員），全國大概300-600名委員。各地取消案例指導工作委員會及類似機構的建制。同時，“兩高”設立案例指導工作復審委員會，并在案例指導工作委員會委員中再以10% 至20%的比例擇優選取若干名委員作為復審委員會委員，其中“兩高”案例指導工作委員會委員為當然的復審委員會委員。

（二）設立專門的案例指導工作委員會辦事機構

“兩高”設立專門的案例指導工作委員會辦事機構，確定若干名專人負責具體行政事務。目前可將辦事機構設在法律政策研究室，條件成熟后可考慮從法律政策研究室獨立設置。考慮到指導性案例征集工作的全國性和案例指導工作委員會委員的全國性，“兩高”可以要求各級法院、檢察院都確定1名專門人員專門負責案例指導工作的相關具體行政事務。

（三）指導性案例制度的運行

1.備選指導性案例的產生。“兩高”辦事機構制定近期、中期和長期目標，有針對性地公布案例選題計劃，科學篩選案例，合理劃分類別。全國法官、檢察官均可按照“兩高”確定的選題計劃自行撰寫指導性案例的初稿，并將案例送所在院負責案例指導工作相關行政事務的專門人員，由該專門人員送該院案例指導工作委員會委員審查修改。各委員結合自身辦案工作及對投稿的審查修改情況，每年至少編撰或推薦1個備選指導性案例，以院名義向“兩高”推薦。推薦的案例必須經檢察長同意或者檢察委員會討論通過。

2.備選指導性案例的復審。各地向“兩高”推薦備選指導性案例后，“兩高”案例指導工作委員會辦事機構分季度集中送復審委員會委員審查修改。復審委員會每季度召開例會（考慮到復審委員的全國性，要求復審委員人數二分之一以上方能召開會議），對備選指導性案例進行集體討論決定向“兩高”審判委員會、檢察委員會推薦指導性案例。

3.指導性案例的確定。“兩高”審判委員會、檢察委員會最終討論確定指導性案例，并可提出意見返復審委員會進行修改。

4.指導性案例的發布。指導性案例確定修改后，在“兩高”公報、機關報及網站上公布。條件成熟的情況下，可以由“兩高”辦事機構創設管理一個指導性案例發布平臺，建立指導性案例信息化數據庫，為社會公眾和各級法院、檢察院檢索、查詢、適用指導性案例提供保障。“兩高”在必要時，可以事前予以通報，也可共同發布指導性案例。

5.指導性案例的廢止與修正。當指導性案例的法律適用意見被其它新的法律法規、司法解釋所替代，或者因為其它原因而失去指導性時，“兩高”辦事機構應提請審判委員會和檢察委員會決定廢止該案例。被廢止的案例自廢止后對今后發生的類似案例就不再具有指導性。若司法實踐中對某一問題的看法產生了變化，與指導性意見不盡相符，此時就需要“兩高”辦事機構提請審判委員會和檢察委員會決定修正指導性案例中的若干觀點，以適合新的司法形勢需要。

注釋：

［1］2010年7月30日，最高人民檢察院發布了《最高人民檢察院關于案例指導工作的規定》；2010年11 月26日，最高人民法院發布了《最高人民檢察院關于案例指導工作的規定》。

［2］如，江西省人民檢察院2013年制定了《江西省人民檢察院關于案例指導工作的規定》，并于2014年發布了第一批指導性案例，為全省檢察機關處理同類案件提供指導和參考。

［3］喬新生：《扁平化：管理體制改革的方向選擇》，載《人民法院報》2010年8月8日。