試論檢察工作科學發展——以南潯區人民檢察院為視角

●戴立新　張建蓉/文

試論檢察工作科學發展——以南潯區人民檢察院為視角

●戴立新*張建蓉*浙江省湖州市南潯區人民檢察院［313009］/文

摘要：內容黨的十八大報告中提出的“法治思維和法治方式”，對檢察工作提出了新的更高的標準和要求，本文以基層檢察院為視角，在闡明法治思維和法治方式的涵義和關系的基礎上，深入分析基層檢察機關在推進法治化進程中存在的問題及內外部深層次原因，并從轉變理念入手，結合曹建明檢察長提出的“理性、平和、文明、規范”的內在要求，就如何以法治思維和法治方式推動檢察工作科學發展提出具體建議。

關鍵詞：法治思維法治方式推動科學發展

黨的十八大和十八屆三中全會分別提出了推進依法治國和依法治理的要求，強調要運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。這給檢察機關提出了新的更高的要求，特別是對于承擔著近80%辦案任務且直接面對人民群眾的基層院來說，必須以法治思維、法治方式提升檢察執法公信力，從而順利完成維護社會大局穩定的基本任務和實現保障人民安居樂業的根本目標。在新的形勢下，基層檢察院如何運用法治思維和法治方式，更好地履行法律監督職能，推動基層檢察工作科學發展？圍繞這一問題，筆者結合工作實際，以南潯區人民檢察院為樣本，進行了一些研究和思考。

一、正確理解法治思維和法治方式的涵義和關系

加強基層檢察院檢察工作的科學發展，既要符合法治思維和法治方式的內涵，又要符合基層檢察院科學發展的基本內容，還要注重二者的結合和統一。

黨的十八大報告首次直接將法治思維作為對領導干部的一項基本能力要求寫入其中，充分顯示法治思維在打造法治中國、構建和諧社會中的重要意義。這不僅是法律學者、法律工作者、各級領導干部及國家工作人員需要具備法治思維，而且每一個公民都應該積極培養法治思維，努力形成法治中國人人共建、法治秩序人人共享的社會格局。以法治思維作為黨執政的理念，必將使檢察機關在經濟社會發展中的地位越來越突出，自覺運用法治思維，依法履行檢察職能，任務越來越繁重，作用越來越重大。

在檢察工作中全面貫徹落實科學發展觀，首先強調以人為本，它是科學發展觀的本質與核心，突出了黨的宗旨與治國理念。在檢察工作的各個方面和執法活動的各個環節貫徹以人為本思想，真正實現“以強勁的工作態勢震懾犯罪，以實際行動取信于民”的積極效果。檢察工作是否實現了科學發展，主要從“三個有利于”和“三個符合”兩個方面來判斷：其一，是否有利于發展和完善中國特色社會主義檢察制度、是否有利于維護公平正義促進社會和諧、是否有利于確保國家法律監督機關的憲法地位。其二，是否符合解放思想的時代需要、是否符合不斷滿足人民群眾的司法需求、是否符合檢察工作的基本規律。筆者認為，是否符合這些條件，是判斷具體進行的檢察工作是否科學發

展的衡量標準。

二、法治視野下基層檢察機關科學發展存在的主要問題及其成因

我國80%以上的檢察院是基層院，80%以上的干警和業務工作在基層。可以說，基層檢察院是檢察工作的基礎，關系到檢察工作全局。以浙江省湖州市南潯區檢察院為例，該基層院在推進檢察改革中，五年中實現了省級先進基層檢察院三連冠和全國先進基層檢察院的歷史突破。但是，在推進法治化進程中，由于諸多因素還存在一些不適應、不符合科學發展觀要求的困難和問題，主要有：

（一）墨守陳規下的執法理念轉變不徹底

執法辦案中，不少干警習慣固守已有的思維和理念，仍存在一些錯誤執法觀念以及陳舊的執法方式，不能正確處理執法保護和人權保障、程序公正和實體公正、質量和效率等關系，法律監督能力與構建社會主義和諧社會的要求還不適應，有悖于法治理念的要求，影響執法效果，甚至影響了司法公信力。

一是重結果、輕過程。大部分檢察人員都具有片面強調打擊犯罪職能的心理傾向，認為立得起案、抓得住人、判得了刑，就是打擊了犯罪，往往為了確保犯罪分子能被懲治而在一定程度上以犧牲某些合法權益為代價。延用封閉、保密的執法形式，不愿意公開執法的過程和決定的理由，在執法過程中不對執法對象進行權利告知，甚至故意阻撓當事人或其律師行使正當的知情權和會見權，給執法活動蒙上一層“神秘的面紗”。往往將“一般”的自偵案件靠攏成“重大”案件，在“應當經偵查機關許可”條件上做文章來嚴格限制律師的會見，這雖然降低了辦案風險，但也在一定程度上損害了犯罪嫌疑人的合法權益。有時，為了片面追求案件的判決結果，存在區別對待的情況。如在履行批捕職能中，對本地籍和外地籍犯罪嫌疑人的批捕標準不同，雖然因地制宜因時所需地出臺制定了非羈押措施可行性評估機制，以及探索性地和周邊鄰區縣市建立了羈押措施平等辦理機制，但是對于其他省市的犯罪嫌疑人來說，依然存在地方保護主義等不平等的情況，不能客觀公正地行使檢察權等。

進口船舶航行至碼頭邊，等待泊位上出口船離泊后再行靠泊的作業方式定義為套泊，2組套泊作業同時進行則定義為雙套。[7]

二是重實體、輕程序。在基層檢察院對內部執法辦案的監督，重實體輕程序的問題普遍存在，通常比較注重于對案件定性和事實的把關，對辦案程序問題則很少嚴格監督。比如自偵部門傳喚或拘傳嫌疑人不得超過12小時，現實中往往很難突破嫌疑人口供，即使案情重大、復雜，傳喚、拘傳持續的時間也不得超過24小時，很多時候需要通過占用發案單位紀檢部門的詢問時間或借用紀委名義辦案等方式來“變相”延長時間。而刑檢部門在受理審查決定逮捕、起訴的自偵案件時，只注重于審查犯罪嫌疑人是否構成犯罪的事實、案件證據是否充分等，而對移送案卷的材料是否齊全，傳喚、拘留期限是否嚴格執行，補充偵查手續是否辦理，初查、立案、偵查活動程序是否合法等程序問題的審查并不嚴格甚至忽略，片面強調打擊犯罪就容易忽略法定辦案程序的要求。

（二）法治要求下的專業化建設不到位

當前，基層院都存在隊伍素質整體不高，力量不均衡的老化現象，既熟悉綜合管理，又精通檢察業務專家型人才及其短缺。檢察官隊伍青黃不接，“人才饑荒”、觀念的陳舊，嚴重影響和制約了檢察事業的發展。筆者以為至少有以下三個因素：

一是晉升慢，待遇差，缺乏吸引力。基層院擺脫不了干部人事走行政管理的模式，往往把晉升職務看作體現工作業績和人生價值的唯一標志，“競爭上崗”也只是作了程序上的要求，選人用人注重的是行政管理經驗，而不是業務能力和業績。加上沒有專門制度來制約地方政府對辦案經費和福利待遇的保障，不少基層院要自己通過辦案追繳贓物、罰款予以解決。這些因素，極易造成檢察官的“流失”。以該院為例，2003年建院至今，新招錄人員共41人（公務員34人，事業7人），另調入干警4人，調出干警18人，自動離職2人，辭退1人，人才流失率達46.7%。既影響基層檢察工作正常開展，沖擊現有檢察人才隊伍穩定，又延滯了人才結構優化，成為制約檢察工作持續健康發展的嚴重掣肘。

二是建立在經濟基礎之上的單位人文氛圍、人才培養機制、發展空間等全方位的懸殊差距。基層院普遍存在的案多人少矛盾，使得年輕干警技能傳承極少，剛進單位就獨立承擔辦案任務，雖然法律知識書本功底扎實，有闖勁，有創新思維，接受新事物能力強，法律意識濃厚，但缺少實踐實戰經驗，在穩重謹慎、宏觀把握、協調能力缺乏功力和火候，沒有形成一種良性互動的、只唯真理、事實而不唯職權或資歷的經驗傳承機制和風尚，特別是對老檢察官優秀辦案經驗以及法治思維

和法治方式的傳承。傳統上常以貫徹文件精神、部門討論等做法，眾人一面，忽視了人的個性、感情和價值實現，不容易調動干警的積極性，在實踐中缺乏主動性和實效性。由于基層檢察干警大多疲于辦案，法治理念的強化和法治方式運用能力的學習提升還不夠，法治文化氛圍不濃厚，導致了其大多數停留在就辦案而辦案，不能及時學習領會法治精神。以該院為例，該院年輕干警參加省院培訓已是見縫插針，其他培訓則受到了時間和經費保障的限制，崗位練兵和特色培訓只是繁忙辦案中潤色而已。檢察官的專業化發展，需要一定時間的積累和一定業務量的支撐。在實踐工作中，由于面臨干警個人發展和崗位設置的矛盾，會在中途打斷干警專業化發展。主觀上，論資排輩思想根深蒂固，人才使用、干部選任上過多考慮外在因素，客觀上，因檢察業務工作長期沿用行政化的運作模式，使得檢察人員混編混崗，檢察官與非檢察官職責劃分不清，檢察官承擔了大量的事務性工作，或被安排到非業務部門，雖然有助于其綜合能力的提升，卻不利其專業化的發展。

三是考錄缺乏差異、吸引法律人才缺乏政策、中生代力量明顯不足，檢察工作開展受到嚴重制約。一般而言，檢察官的準入門檻要高于其他黨政類公務員，必須通過國家統一司法考試方可任命法律職務，即使獲得了資格，也要求檢察干警必須不斷對司法過程，社會發展規律和新類型進行探究。雖然人才引進，但比例不高；反之，在招錄條件設置中，基層院不能限定全日制法學本科，導致一些電大、函授類的法學本科生進入檢察隊伍，對專業化來說也是一種削弱；有時會招錄一部分的非法學專業進入檢察隊伍，人少案多時亦參與到具體辦案中，法治思維和理念當然不高，光專業水平就輸了一大截，出現檢察隊伍“兩頭大中間小”的現象，中堅力量呈現薄弱。該院在這些方面問題較為突出，50周歲以上的老干部為16人，占比28%，35周歲以下年輕干警為為32人，占比56%，而35-50周歲的中堅力量相對較少，僅為6人，占比11%，其中還有3人系行政職工。在市級人才庫中，該院只有10人為業務能手，7人為業務尖子；僅有1人進入省偵查業務人才庫，真正的專家型、學者型人才相當匱乏。

（三）多方干預下的檢察權運行不獨立

法治思維的一個重要原則就是堅持黨的領導，基層院在接受垂直領導的同時，也要接受橫向領導。換句話說，地方黨委是基層院的“衣食父母”，既控制人權，又控制財權，這就導致檢察權的獨立行使在一定程度上受到了影響，憲法賦予的權力受到了地方財政和任免人事等方面挑戰，在執法過程中不可避免地受到了外界的干擾乃至干涉。

一是黨委考核和職能定位的沖突。基層院在地方一般定位是縣區級部門，受業務上級和黨委的雙重考核。當地黨委的考核大多圍繞中心工作開展，在具體執行上和檢察履行職能還是有一定的差異。例如，地方政府明確要求檢察機關為本地經濟發展提供超越檢察職權范圍的服務等。如該院當地黨委為推動“三改一拆”工作，抽調百名干部脫產到一線平臺從事拆遷，從該院抽調2名中層干部和一名骨干作為全脫產參與其中拆遷，這一做法也不符合省高院于2013年出臺文件的禁止直接參與拆遷等規定內容。除此外諸如在招商引資、“五水”共治和服務企業等方面給該院設立了硬性指標和任務，完全不符合法治要求。

二是在辦案過程中的干預。獨立公正行使檢察權是檢察工作法治化的重要保障，按目前實際情況來看，受利益驅動打擦邊球辦案、地方行政干預辦案等現象屢屢出現，地方黨委多少還是存在干預檢察機關辦案情況。如該院在查辦現職領導干部時，當地黨委要求立案前必須向區委匯報，即使同意立案也必須先移送紀委雙規審查；然而紀委自設“受賄金額達10萬以上且存在2個以上行賄人的案件”才符合對現職領導干部進行“雙規”的條件。這就使檢察機關也以此為立案條件，顯然不符合法律規定。又如為推動中心工作開展，偵查機關會對阻擾“三改一拆”等中心工作的一些犯罪情節輕微的犯罪分子采取強制措施，并捕或訴到檢察機關。在黨委的干涉和政法委出面協調下，檢察機關會面臨較大的壓力和阻力，這也阻礙了檢察權的公正行使。

（四）內外制約下的軟硬件保障不適應

作為公權力的一種，檢察機關的權力來自于法律授予，因此也必須在法律規定的限度內履行職責，檢察權的行使也必須受到監督制約。雖然也建立了許多內外監督機制，仍存在一些不容忽視的問題。主要表現在：

一是監督制約機制不完善。實際工作中，基層檢察機關多忙于業務工作，著重于辦案，對內部監督制度的貫徹執行通常停留在以會議抓督促、抓落實的層面上，沒有真正抓深入、抓細致、抓嚴格，導致一些干警對制

度執行存有僥幸心理甚至漠視，使得內部制度沒有發揮應有的效用。如對“八小時以外”的監督管理，雖然建立了相關制度，但基本屬于“紙上空文”，沒有得到真正落實。辦案人員下班后與哪些人交往，干了哪些事，單位很少知道，一些干警在工作八小時之外與犯罪嫌疑人家屬頻頻接觸，導致違法違紀的事情發生。

二是內部考核指揮棒下的“妥協”。檢察機關在履行法律監督職能過程中，須監督其他司法機關違規或不合法、違背程序之作為，當然被監督者往往帶有一定程度的反感來“消極”應對，這些外部的阻力也不利規范行使檢察權。比如，應當考核要求，檢察院發送糾正違法通知書需要有被監督部門的書面回復才被認可加分，由于糾正違法通知書會給對方造成其扣分或相應處罰時，被監督部門往往會遲延回復，甚至不回復。這就導致出現檢察院為了能順利完成考核而和偵查機關“妥協”交易，對偵查機關的某些不規范行為不予追究。

三是物質保障過度依賴導致監督不力。隨著經濟社會的快速科學發展，刑事案件的復雜性逐步增加，犯罪分子的作案手段日益翻新，辦案成本相應提高，辦案經費不足成為制約檢察工作發展的“瓶頸”。基層檢察院的經費基數太低，經費保障增幅與財政收入增幅的比例不協調，當地政府習慣于把檢察機關等同于一般行政機關，預算財政經費“先天不足”，經費核算沒有充分體現檢察機關的特殊性，正常經費追加機制、專項經費保障機制不健全。如該院不多的財政經費保障有一部分依賴上繳贓款的返還，公用經費、項目經費基本由贓款上繳返還來保證，收支兩條線還沒有得到真正徹底實行，經費普遍緊缺，辦案創收與干警經濟待遇掛鉤，容易造成檢察權力濫用，一定程度上影響了公正執法。

三、新時期運用法治思維和方式推進基層檢察工作科學發展的設想

在法治建設全面推進的新時期，檢察機關的法治化進程也日益加快，面對人民群眾對公平正義、清正廉潔的新要求和期待，通過法治思維和法治方式來推動檢察工作科學發展，是必然之舉。特別是作為直接面對群眾、承擔主要辦案任務的基層檢察院，應該結合基層檢察工作實際，從辦案一線抓起，從群眾的實際問題入手，扎實推進檢察工作法治建設。

（一）樹立科學執法理念

理念是行為的先導，同時也是行為得以正確進行的思想基礎。基層檢察干警在執法辦案中，一定要正確處理懲治犯罪和人權保障、程序公正和實體公正、質量和效率等關系。基層院在面臨上級院的績效考評和四化考評的同時，也應結合辦案完善考評機制，引入群眾滿意度、辦案文明度等柔性因素也體現出來。強化約束監督機制，通過開展“陽光檢察”工程、檢務督察等，增強檢察工作的內外透明度，用監督來教育干警嚴格貫徹正確的執法理念。

（二）建設專業化檢察隊伍

檢察隊伍的專業化，需要頂層設計的制度保障，如檢察人員分類改革等措施，也需要上級提供專業化訓練平臺、專家指導、高層次人才引進。基層院應充分利用自身發展優勢，可嘗試以點帶面，結合院情，集中力量建設特色品牌業務團隊，起到示范輻射作用。要尊重優秀檢察官養成的規律，保證一定時間和一定量的鍛煉，如改革現在執行的雙聘模式，破除內部的行政化模式，建立相對固定的單崗位鍛煉模式，形成每條線上有精英，每個科室有頂尖人才。該院推行的全員辦理公訴案件制度，讓干警在實戰上提升水平，取得成果。

（三）把牢法律底線思維

要正確處理黨委領導和辦案獨立的關系，堅持法律底線思維，守住三條底線，即基本底線、重點底線、必要底線。特別是自偵案件，爭取黨委部門的支持和理解，防止黨委主要領導因為情況不明作出錯誤決策，創設人大代表、政協委員專刊，尋求更多的外部支持。應對黨委部門的考核時，特別是直接參與到經濟發展、環境整治一線時，應把牢職能定位，同時向黨委領導做好說理工作，立足職能出臺服務大局的意見措施，通過強化法律監督和執法辦案來服務黨委中心工作。

（四）提升軟硬件保障

制度保障和物質保障是推動法治化進程的必要保障，尤其是作為基層檢察機關來說，必須減少對外的物質依賴和監督依賴，才能在真正意義上改變不能監督和不敢監督的情況，真正實現法治方式來推動發展。

注釋：

［1］參見張義頂：《試論新時期檢察官法治思維的培養》,載《現代商業》2013年第30期。