刑罰執行法律監督中的問題與對策

●孔　飛　朱　偉/文

刑罰執行法律監督中的問題與對策

●孔飛*朱偉*河南省鄭州市金水區人民檢察院［450000］/文

摘要：內容刑罰執行是指將法院做出的已生效判決、裁定等交付特定國家機關付諸實施的活動。刑罰執行是刑事訴訟活動的最后環節，是偵查、起訴、審判活動的結果，也是懲罰犯罪，維護正義，實現刑事訴訟目的的重要保障。目前我國檢察機關在對刑罰執行活動進行監督過程中存在力量薄弱、權力運行錯位、監督權介入困難、監督手段單一等諸多問題，嚴重影響監督效果。本文通過對監督中存在的問題進行分析，探究其產生的原因，并結合在檢察實務中的經驗，給出解決方案，以期對刑罰執行監督機制的完善有所裨益。

關鍵詞：刑罰執行法律監督

依照我國的法律規定，對刑罰執行的監督是檢察機關監督權的重要組成部分。雖然隨著法治建設的不斷推進，刑罰執行監督在立法和制度構建方面都有了進步，但由于我國在立法上長期存在重偵查審判，輕刑罰執行的偏差，對刑罰執行的法律監督依然存在諸多問題。

一、刑罰執行監督中存在的問題

（一）監所內刑罰執行監督力量薄弱，權力運行錯位

法國學者福柯曾說：“監獄是權利最赤裸裸地，最肆無忌憚地表現的地方。”作為主要刑罰執行場所的監獄和看守所，權力的強制性較其他領域表現更為突出，若沒有強有力的制約與監督，勢必會造成權力的濫用。檢察機關刑事執行檢察部門的設置正是基于監督刑罰執行中公權力的運行，確保其依法行使，保障被監管人員合法權益的考慮。但是，在司法實踐中，刑事執行檢察部門對監所內刑罰執行活動的法律監督卻存在力量薄弱，監督錯位等情形。首先，我國當前對監所監督的形式主要是派駐檢察室，駐所檢察人員多是基層檢察院的一線工作人員，級別相對較低，在我國目前的行政運行機制下，以下監上，困難重重。其次，我國“重刑罰、輕保護”的犯罪控制論傳統的影響根深蒂固，權力制約、人權保障的理念仍未能深入人心。刑事執行檢察部門在檢察機關內部屬于小科室，在人員配置及資源分配上往往處于弱勢地位，例如，筆者所在市的大部分基層檢察院，往刑事執行檢察部門配置的多是年齡偏大即將退休的人員，且一般配置2-4人，力量普遍偏弱。因為監督理念的偏差，檢察室更重視與監所部門的配合以確保監管場所的安全穩定。往往忽視保障被監管人員獲得公正的待遇和平等的機會，這才應該是檢察機關進行法律監督的主要職責。

（二）刑罰變更執行檢察權介入困難，監督流于形式

檢察機關在對刑罰變更執行的事后監督機制曾飽受詬病。2012年新修訂的刑事訴訟法將檢察機關對暫予監外執行的監督時間前置，“監獄、看守所提出暫予監外執行書面意見的，應當將書面意見副本抄送人民檢察院，人民檢察院可以向決定機關或者批準機關提出書面意見。”2014年最高人民法院，最高人民檢察院，公安部，司法部，國家衛生計生委聯合印發的《暫予監外執行規定》進一步明確了檢察機關對于暫予監外執行決定前的監督職責，第8條第3款：“監獄、看守所應當向人民檢察院通報有關情況。人民檢察院可以派員監督有關診斷、檢查和鑒別情況”。檢察權的提前介

入無疑將更有利于監督權的有效行使，但這不等于檢察權就可以順利介入并有效行使，就目前的檢察實務而言，對暫予監外執行的法律監督仍難免流于形式，原因在于：首先，檢察機關的監督依然是以書面監督為主的形式沒有改變。囿于書面監督之外的調查取證等工作在實務中很難展開，檢察機關只能從書面文件中發現問題并提出意見，這使得監督效果大打折扣。《暫予監外執行規定》第31條規定：“人民檢察院可以向有關機關、單位調閱有關材料、檔案，可以調查、核實有關情況，有關機關、單位和人員應予以配合”。但該條款的規定過于原則，對于調閱、調查的時間、方式以及不予配合的后果都沒有明確，該條款對于檢察機關的授權仍需要在程序上加以細化。其次，檢察機關若要有效行使監督權，需要專業人員的配合。《暫予監外執行規定》第八條“人民檢察院可以派員監督有關診斷、檢查和鑒別活動”。醫療診斷、檢查是專業性極強的活動，尤其是對于因患嚴重疾病需要保外就醫和生活不能自理兩種情況的診斷與鑒別，情況更為復雜。作為毫無醫學背景的檢察人員，在此過程中也只能陪同，很難有切實的監督效果。

這種檢察監督權實質性介入困難的情況，在對減刑、假釋案件辦理的監督過程中同樣存在。2014年7月發布的《人民檢察院辦理減刑、假釋案件規定》中，明確賦予了檢察機關對減刑、假釋案件進行監督和對減刑、假釋材料進行調查核實的權力。但是，在實際監督過程中，監督權的行使仍局限于材料是否完備，執行及間隔時間是否符合法律規定等的審查，對于監獄所做出的計分考核、獎懲記錄等，則難以通過有效的方式調查核實。原因在于，實際監督過程中，除了類似于發明創造等有案可查的情況方便核實外，其他像計分考核、獎懲記錄、表揚等情形的決定權基本上完全控制在監獄內部，隨意性更大。而且，檢察機關在減刑、假釋案件辦理過程中對類似情況的核實都是發生在以上行為完成之后，時間間隔長達數月甚至數年，在核實過程中也只能是查看當時的記錄情況，這種“事后”的監督，既制約了監督的效果，也打擊了檢察機關調查核實的積極性。

（三）社區矯正監督手段單一且時間滯后

2013年黨的十八屆三中全會第三次全體會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出“健全社區矯正制度”。可見，在國家層面上，社區矯正越來越受到重視，隨之而來的，對社區矯正的法律監督也提出了更高的要求。但檢察機關對社區矯正監督卻存在手段單一、時間滯后等問題。監督手段單一，很大一部分原因在于刑事執行檢察部門人員配置力量薄弱。例如筆者所在的刑事執行檢察科，科長在內共六名人員，轄區內一個未成年犯管教所（關押1300余名學員），17個司法所（社區矯正人員300余人），還有一個監獄也即將投入運行。在這種人員配置下，監督手段的選擇空間就很小，多是定期巡查司法所內社區矯正檔案、聽取司法所人員匯報的形式進行監督。這種監督方式，難以及時掌握社區矯正中出現的情況，對于違法情況，只能是事后提出糾正意見，意義不大。《社區矯正辦法》第35條第3款“司法行政機關和公安機關、人民檢察院、人民法院建立社區矯正人員信息交換平臺，社區矯正工作動態數據共享”。但是，據筆者了解，信息化平臺建設投資頗多，在爭取資金支持方面存在問難。信息化平臺即便建成，檢察機關在信息化平臺上享有哪些權限，也需明確。

二、刑罰執行法律監督的完善

（一）增強檢察監督強制性，提升監督效力

提升檢察監督的效力，必須增強監督權的強制性，可以從以下幾個方面入手：第一，明確被監督機關對檢察機關糾正違法意見的處理時限。“四個辦法”中規定“…十五日內，被監督機關仍未糾正或者回復意見的，應當及時向上一級人民檢察院報告。”［1］但是,“四個辦法”作為檢察機關內部的工作流程，僅對檢察機關有效，對被監督機關缺乏具體依據。現有法律法規中，對于被監督機關收到檢察院糾正違法意見后的處理時限，只是籠統地表述為“認真研究，及時做出處理”［2］。因為沒有時間限制，在實際執行中容易造成被監督機關的推諉拖延。因此，有必要對被監督單位收到糾正意見后的處理時間做出明確規定，才有利于督促被監督機關及時進行整改。第二，賦予檢察機關糾正違法意見一定的強制執行力。在現行法律架構中，檢察機關所提出的糾正違法意見，對于違法行為本身并不能產生即時的效力。對于被監督單位嚴重的違法行為，如果不能立即停止執行，就可能造成更為嚴重的后果。筆者認

為，為了更好地提升監督效力，應當通過立法賦予檢察機關糾正違法意見一定的強制執行力，比如，針對在監督過程中發現的嚴重違法行為而發出的《糾正違法通知書》，被監督機關收到后，應當立即先行中止，防止更嚴重后果的發生，然后在法定期限內提出整改措施。第三，強化被監督單位對糾正違法意見不作為的法律后果。因為沒有明確的法律后果，所以被監督單位可以對糾正違法意見置若罔聞。可以通過立法的形式，要求被監督單位在檢察機關提出糾正違法意見后，沒有異議或者異議不成立時，必須立即進行糾正。對于故意不予整改或者拖延整改的行為，責任人必須承擔相應的行政乃至刑事責任。強化被監督單位不作為的法律后果，有助于增強檢察機關法律監督的權威。

（二）完善刑罰變更執行檢察監督權介入機制

針對前文中提到的檢察監督權在刑罰變更執行中介入困難以及社區矯正中監督手段單一、時間滯后的問題，可以通過加強檢察機關刑罰執行同步監督建設，完善監督權的介入機制，豐富監督手段等方式予以解決。第一，對于可能出現符合暫予監外執行條件的罪犯，監獄應當在發現問題之初即對檢察機關進行通報，以便檢察機關及時介入了解情況。特別是對于重點病犯，進行動態跟蹤，及時了解病情變化，為以后對暫予監外執行提請和決定的監督奠定基礎。［3］第二，檢察機關加強在刑罰執行過程中對罪犯的積分考核等方面的監督。尤其是對于那些對罪犯減刑假釋有決定性，有異議的積分考核情況，可以通過檢察官信箱、監督電話、和罪犯座談等形式進行監督［4］。這種即時監督，有助于克服檢察機關對于減刑假釋材料事后監督、難以核實的弊端。

（三）豐富社區矯正監督手段

針對目前社區矯正監督手段單一的情況，可以積極推進信息化建設，豐富社區矯正的監督手段。各司法所可以根據實際情況，積極探索現有條件下信息化手段的應用，比如，筆者所在的轄區某司法所通過視頻、圖片等方式對被矯正人員的學習、勞動情況進行記錄，更直觀，改變了目前只有檔案文字登記的模式。同時，司法行政機關應積極推進信息共享平臺建設。省、市級院刑事執行檢察部門應建立社區矯正數據庫，高檢院在條件成熟時，可在全國推行統一的社區矯正信息管理系統。［5］這不僅能解決刑事執行檢察部門人員不足、監督手段單一的困境，也是推進社區矯正制度進一步完善的重要舉措。

（四）加強人才培養，樹立監督理念

“徒善不足以為證，徒法不足以自行”，法律的實施歸根到底要轉化為具體的人的行為。目前，高檢院將監所廳更名為刑事執行檢察廳，省級院、市級院監所處也都更名為刑事執行監察局，筆者所在的市檢察院也在今年成立了專門的刑事執行檢察派出院，這都是重視刑事執行檢察的好趨勢，相信不久的將來，基層檢察院刑事執行檢察部門也會逐步得到重視，但就目前刑事執行檢察部門的人員配置情況來看，大都存在與其承擔的監督職責難以匹配的狀況。刑事執行檢察部門急需充實一批年輕血液，同時，也需要加強對現有人員的業務素養和監督能力的培訓。只有這樣，才能更好的承擔起法律賦予的監督使命，確保刑罰執行活動中監督權的合法有效運行。

結語

刑罰執行監督中存在的問題，究其原因，有制度構建的缺失、有人員配置的不足、有監督理念的落后。這些問題的存在使得在我國的刑事訴訟過程中，對刑罰執行的監督一直是一個相對薄的弱環節。筆者結合自身檢察實務經驗，提出了加強監督權的強制性、完善監督權的介入機制、培養高素質監督人才等建議，希望能對問題的解決由些許幫助。

注釋：

［1］參見：《人民檢察院監獄檢察辦法》，第48條。

［2］參見公安部：《關于加強看守所法律監督工作的通知》。

［3］祁云順、刁凱：《試論暫予監外執行同步監督機制的構建》，載《天津市工會管理干部學院學報》第22卷，第4期。

［4］北京市門頭溝區檢察院課題組：《刑罰變更執行檢察監督機制研究》，載《中國檢察官》2014年第12期。

［5］周偉：《社區矯正法律問題研究》，載《人民檢察》2011年第9期。