《民事訴訟法》的修改看檢察監督體系的完善

●楊　軍　郝連忠/文

《民事訴訟法》的修改看檢察監督體系的完善

●楊軍*四川省雅安市人民檢察院黨組成員、副檢察長［625000］郝連忠**四川省雅安市人民檢察院民事行政檢察處副處長［625000］/文

摘要：內容修改后的《民事訴訟法》是對多年司法改革成績的全面總結，本文圍繞檢察機關民事檢察監督的主要內容，從檢察機關在民事訴訟制度體系中的角色定位入手，著重分析檢察機關在執行《民事訴訟法》的過程中所遇到的主要問題，并對如何加強和改進民事檢察監督工作進行探討，以期更好地發揮民事檢察監督的法律作用，維護司法公平與公正。

關鍵詞：三位一體公益訴訟一次性原則監督結構

一、檢察機關在民事訴訟制度體系中的角色定位

（一）檢察機關民事檢察的發展及與法院的博弈

新中國成立后，有關民事檢察的立法最早見于1949年《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》。1988年6月，最高人民檢察院向各省發出《關于開展民事訴訟監督調查研究和試點工作的通知》。1990年9月，最高人民檢察院和最高人民法院聯合發出《關于開展民事、經濟、行政訴訟法律監督試點工作的通知》，分別在四川、河南等6省（市）開展民事、行政訴訟監督試點工作?！睹袷略V訟法》、《行政訴訟法》實施后，檢察機關開始全面履行檢察監督職能。最高人民檢察院相繼出臺了有關民事檢察的一系列司法性文件。最高人民檢察院和最高人民法院在民事檢察監督上經歷了從認識分歧到實踐對抗、從立法部分確認到再實踐的對立到統一的過程。針對最高人民檢察院和最高人民法院間的博弈，全國人大并未及時作出回應，民事訴訟制度一直處于立法授權、司法性文件延伸和擴展法律、立法限制性吸收司法性文件的一種循環發展狀態之中。

（二）檢察機關民事檢察在民事訴訟體系中的作用

修改后的《民事訴訟法》進一步落實了《憲法》中規定的檢察機關法律監督職責，拓展了檢察監督范圍，由過去對法院民事審判活動的監督變為對民事訴訟的監督，并賦予了對民事執行活動和生效調解書監督的權力。增加了監督方式，最為明顯的是規定了同級監督的檢察建議方式，基層檢察機關對符合《民事訴訟法》第200條規定情形之一的生效判決、裁定和損害“國家利益和社會公共利益”的調解案件可以直接向同級法院發出檢察建議。強化了監督手段，規定檢察機關因履行法律監督職責提出檢察建議或抗訴的需要，可以向當事人或案外人調查核實有關情況。優化了監督結構，表現為對裁判結果、審判程序和執行“三位一體”的監督結構。應該欣喜地看到，修改后的《民事訴訟法》確實從制度上強化了民事檢察監督，尤其是對調解案件和執行案件的監督有了法律依據，并賦予了調查核實權，在司法實踐中也取得了一定的效果。但我們更應該看到，整個民事訴訟制度的構架是以法院民事審判活動為中心，兼帶民事法律監督，其優先考慮的是如何利于民事審判和訴訟，民事檢察監督只是作為完備民事訴訟法律體系的構成部分，并未成為核心內容，檢察機關民事檢察監督仍未能破冰。

（三）檢察機關在民事訴訟體系中的定位

《憲法》將檢察機關定性為法律監督機關，憲法定位也決定了檢察監督工作的難度和作用發揮。檢察機關被冠以監督的帽子，其在司法實踐中往往得不到被監督者的支持，甚至是抵制、對抗。修改后的《民事訴訟法》雖然增加了民事檢察監督的手段和方式，但實施效果并不理想。實質上，檢察機關除依法履行監督職責外，其通過支持起訴、促成和解、息訴罷訪等方面發揮

的作用并不遜色于純粹的法律監督作用，僅是基于績效考核的制約，不得不凸顯監督工作。因此，檢察機關在民事訴訟體系中既擔當法律監督的責任，又依托法律監督積極發揮著保護各類主體合法權益、定分止爭等監督職責以外的重要作用。

二、檢察機關執行《民事訴訟法》所面臨的三大問題

（一）公益訴訟問題

修改后的《民事訴訟法》第55條規定了公益訴訟，但未賦予檢察機關提起公益訴訟的權力，《民事訴訟法》的司法解釋同樣未解決檢察機關提起公益訴訟問題，僅是明確了起訴條件、管轄、案件處理方式等問題。新修訂的《環境保護法》亦未解決檢察機關提起公益訴訟問題。公益訴訟應指有法律明確授權的國家機關、負有相關職責的社會團體以及公民個人對違反法律、法規而侵害國家利益、社會公共利益的行為，有權通過向法院起訴，以糾正違法者的違法行為并要求其承擔法律責任的訴訟活動。為防止公民個人提起公益訴訟而導致“訴訟膨脹”的現象，必須對此加以限制，而由授權機關作為公益代表提起訴訟。檢察機關作為法律監督機關，責無旁貸的對侵害國家利益和社會公共利益的違法行為實施檢察監督，并通過訴訟的方式借助人民法院的司法強制執行力去實現國家利益和社會公共利益的維護，能夠起到很好的補充、協助國家管理社會的作用。當下基于缺乏法律授權，檢察機關尚不能提起公益訴訟，而法律規定的有關機關和組織對《民事訴訟法》第55條規定的執行并不理想。因此，建立檢察機關提起公益訴訟制度是當前檢察機關執行《民事訴訟法》亟需解決的主要問題。

（二）對訴訟結果的案件監督問題

修改后的《民事訴訟法》涉及對訴訟結果案件的監督增加了五項新內容：一是增加了同級監督的檢察建議方式。檢察建議賦予了同級檢察機關對同級法院的監督權力和方式，但其司法實踐效果卻并不理想，法院以各種理由對同級檢察機關的檢察建議不予接受，案件無法進入再審程序，檢察建議的作用得不到發揮。二是增加了調查核實的監督手段。調查核實是一項新的監督權力，但其范圍只能局限在提出檢察建議或抗訴的需要，而不適用對審判程序中審判人員違法行為、執行活動等的單向型監督，除非與訴訟結果監督捆綁在一起的復合型監督。三是增加了對損害“國家利益和社會公共利益”生效調解書的監督。對損害國家利益和社會公共利益的生效調解書，可以提出抗訴或檢察建議，國家利益包含政治利益、經濟利益、國家安全利益等，國家利益的范圍并非由行政機關認定，而是經法律認可的表決程序確定。社會公共利益是指社會全體成員所享有的利益，其與國家利益存有重合，但并不等同。目前對國家利益和社會公共利益的界定尚不明確，產生的認識分歧較多，致使在司法實踐中沒有統一細化的參照標準。《民事訴訟法》的司法解釋規定，“人民檢察院抗訴或者再審檢察建議所主張的損害國家利益、社會公共利益的理由不成立的，裁定終結再審程序?！痹摋l款直接預示著法院與檢察機關在對“國家利益和社會公共利益”的認識上必將產生分歧，檢察機關對調解書的監督必然不暢。四是增加了申請民事檢察監督的前置條件，即以向法院申請再審為前提。從司法實踐來看，大量的申請再審案件均被駁回，進入實體再審的案件寥寥無幾，但并非所有的駁回再審裁定都正確，檢察機關卻不能對再審裁定進行監督，只能針對原生效裁判，因此申請人僅對駁回再審裁定請求監督的申請，檢察機關無從啟動監督程序。五是規定了申請民事檢察監督的“一次性原則”，即檢察機關對當事人申請檢察建議或抗訴作出決定后，當事人不得再次向檢察機關申請。但根據《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》的規定，上級檢察機關可以撤銷或變更下級檢察機關作出的決定，即當事人若不服檢察機關作出的監督決定，可以采取某種形式使得上級檢察機關啟動內部監督程序，這實質上是對申請監督“一次性原則”的突破。同時，《民事訴訟法》第198條，規定：“各級人民法院院長對本院已經發生法律效力的判決、裁定、調解書，發現確有錯誤，認為需要再審的，應當提交審判委員會討論決定。”因此，對已經由檢察機關作出不提出抗訴或檢察建議等決定的案件，法院院長認為確有錯誤并經審判委員會討論應當予以糾正，對此應當如何處理缺乏規定，由此可能會引起法院與檢察機關的適法沖突。

（三）對執行活動的監督問題

修改后的《民事訴訟法》雖增加了檢察機關有權對民事執行活動監督的條文，但僅是原則性規定，檢察監督的范圍、對象、效力等均不明確，致使出現檢察機關和法院“打架”的現象。檢察機關對民事執行活動監督

的范圍是否僅限于對法院執行活動的監督，還是包括對執行當事人及其他參與人的執行活動等的監督。其監督對象是否僅限于對執行生效裁判文書、調解書的監督，還是包括對仲裁裁決、公證債權文書等執行的監督。其監督的效力問題尚未明確，僅在最高人民檢察院和最高人民法院發布的《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》和《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》中作了一般性規定，法院收到檢察建議后應在1個月作出處理并書面回復檢察機關及有關跟進監督的規定。同時，對法院執行作為、不作為、怠于履行職責等行為的監督也缺乏必要的監督手段?？梢哉f，檢察機關對法院民事執行活動的監督僅是停留在形式上，很難切入實質，對執行人員貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判、越權行為等情形的監督就更加困難。除監督難之外，在今后可能有大量的執行難、執行信訪等類案件流入檢察機關，對此類案件的處理也是檢察機關將要面臨的嚴峻問題。

三、進一步加強和改進民事檢察監督

（一）民事檢察監督結構的調整

思想是行動的先導，開展好民事檢察監督首先是思想結構的調整，必須逐漸改變以刑事檢察工作為主的工作思路，著力增強對民事檢察工作的重要性認識，科學、合理地分配人力、物力，提高民事檢察監督工作的能效。結合修改后的《民事訴訟法》，民事檢察監督工作應重點抓好生效判決、裁定、調解書的監督，執行活動的監督和審判、以及執行人員涉嫌貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等違法行為的監督。法院作出的生效裁判、調解書直接涉及到當事人的實體權益，是彰顯司法公平、公正的鮮活載體。當事人合法權益的實現除擁有公正的裁判外，尚需依賴法院的執行，“執行亂”仍為荊棘，觸之痛入骨髓，因而必須有理有據地加大對執行活動的監督。法官的行為直接關系到裁判結果的公正性和執行活動的合法性，必須加強對法官行為合法性的監督，保障民事訴訟活動的廉潔性和高效性，提高司法公信力。

（二）強化對訴訟結果的監督

修改后的《民事訴訟法》實施后，檢察機關受理的不服生效裁判、調解書案件數量大幅上升，其中有些案件的處理合法但不合理，不符合民法公平原則，這就涉及到法官自由裁量權的行使問題，如對精神損害賠償金、違約責任的裁量幅度，法官因各種原因未根據案件法律事實及當事人的實際情況等作出裁量，致使案件的處理缺乏公平性。當事人將檢察機關的法律監督作為維護合法權益的最后一根救命稻草，將其所有的希望寄托于檢察機關，但不符合抗訴或檢察建議條件，若檢察機關簡單的作出不支持監督申請決定，將會引發當事人的極大不滿，甚至極端行為，久之累積，所引發的社會矛盾將會更加突出。因此，檢察機關應加強與法院執行等部門的聯系，在執行中促成當事人以達成和解協議等形式公平的解決糾紛。

（三）明確案件的終結處理

目前對經過再審程序或檢察監督程序案件的處理，修改后的《民事訴訟法》都有作出明確規定，僅是規定當事人不得再次向檢察機關申請檢察建議或抗訴。《民事訴訟法》的司法解釋也明確規定法院不予受理當事人的再次再審申請。當事人以私權救濟的方式雖被排除，但最高人民檢察院和最高人民法院對以公權力救濟作了相關規定，例如《最高人民法院關于正確適用<關于人民法院對民事案件發回重審和指令再審有關問題的規定>的通知》中規定，“各級人民法院對本院已經發生法律效力的民事判決、裁定，不論以何種方式啟動審判監督程序的，一般只能再審一次?！蓖瑫r，又規定，“對已經再審過的案件，上級法院認為有再審需要的，可以提審。”因此，案件再審并非案件處理程序的終結，再審的案件仍然可以進入再審程序。對經檢察機關已監督案件的處理，《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》規定了跟進監督和提請上級檢察機關監督的再監督方式，例如人民法院對抗訴案件作出的判決、裁定、調解書仍符合抗訴條件的，可以提請上級檢察機關進行監督。從現行有效規定看，法院和檢察機關對案件的處理都預留了一定的空間，“預留空間”的方式是一把雙刃劍，既有利于錯誤案件的糾正，同時也會造成許多信訪事件。對某些信訪案件的處理，有些部門和司法機關迫于信訪壓力而突破當時處理案件的“情勢”，采取妥協、退讓的方式處理，但這種做法又為更多訴訪案件的出現埋下隱患，使司法秩序變得混亂，司法公信力無從樹立。因而，檢察機關在執行《民事訴訟法》第208條、209條的同時，應加大對“終而不終”案件的監督，并對已監督案件的終結處理作出明確規定，以規范司法秩序。