土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等“多規(guī)合一”

浙江省土地勘測(cè)規(guī)劃院 滕龍妹

土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等“多規(guī)合一”

浙江省土地勘測(cè)規(guī)劃院 滕龍妹

型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”（以下統(tǒng)稱“多規(guī)合一”）。其中，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議指出“建立空間規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃體制改革”；《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》也提出“推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等

目前，各地都提出推動(dòng)新‘多規(guī)合一’”。下面就土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等“多規(guī)合一”提幾點(diǎn)想法。

一、多規(guī)合一的涵義

目前的規(guī)劃體系中，主要是發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃和土地利用規(guī)劃等。上述“三規(guī)”分別隸屬于國(guó)家發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和國(guó)土部，在行政級(jí)別上“互不隸屬”，因此在制訂規(guī)劃及執(zhí)行時(shí)常出現(xiàn)內(nèi)容重疊、管理分割、規(guī)劃打架的情況。在我國(guó)當(dāng)前行政體制下，要真正實(shí)現(xiàn)一個(gè)規(guī)劃“一統(tǒng)天下”并不現(xiàn)實(shí)，而且現(xiàn)階段這種“分割”的規(guī)劃體制在一定程度上、一定條件下還有其存在的必要性與合理性。所以，現(xiàn)階段的“多規(guī)合一”并非指只有一個(gè)規(guī)劃，而是指只有一個(gè)城市空間，在規(guī)劃安排上互相統(tǒng)一，同時(shí)加強(qiáng)規(guī)劃編制體系、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系、規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制等方面的制度建設(shè)，強(qiáng)化規(guī)劃的實(shí)施和管理，使規(guī)劃真正成為建設(shè)和管理的依據(jù)和龍頭。

在“三規(guī)”乃至更多的規(guī)劃里，都涉及有部分相同的工作內(nèi)容，尤其是與空間安排相關(guān)的內(nèi)容在規(guī)劃上應(yīng)該是統(tǒng)一的，而且必須統(tǒng)一。一個(gè)城市只有一個(gè)空間，一個(gè)空間應(yīng)該統(tǒng)一規(guī)劃，這是統(tǒng)籌指導(dǎo)城市發(fā)展的需要，也是探索“多規(guī)合一”的意義所在。這里的統(tǒng)一規(guī)劃可以有兩種理解。一種是綜合性規(guī)劃，探索實(shí)施土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等“多規(guī)合一”，形成“一個(gè)城市一張藍(lán)圖”，不再編制其他專項(xiàng)規(guī)劃；另一種是將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等規(guī)劃中涉及到的相同內(nèi)容統(tǒng)一起來(lái)，落實(shí)到一個(gè)共同的空間規(guī)劃平臺(tái)上，統(tǒng)領(lǐng)產(chǎn)業(yè)、城市、土地利用等協(xié)調(diào)發(fā)展，其他規(guī)劃在遵循該綜合規(guī)劃的前提下、按照各規(guī)劃的專業(yè)要求細(xì)化擴(kuò)展形成專項(xiàng)規(guī)劃。前者，將原有的多項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容都統(tǒng)一進(jìn)來(lái)形成一個(gè)規(guī)劃，包羅萬(wàn)象，但往往很難做到面面俱到，同時(shí)，在現(xiàn)行行政體制下，實(shí)施難度較大；后者，在原有的多項(xiàng)規(guī)劃上，形成一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)性的規(guī)劃，用于指導(dǎo)其他規(guī)劃，將原有其他規(guī)劃一些統(tǒng)領(lǐng)性、原則性、剛性的東西融合進(jìn)來(lái)、做好統(tǒng)一協(xié)調(diào)，同時(shí)，又在各個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃中體現(xiàn)彈性，這樣可操作性更強(qiáng)，現(xiàn)實(shí)意義較大。同時(shí)，兩者并不是完全對(duì)立的，從現(xiàn)階段看，在國(guó)家、省、市、縣級(jí)層面后者較為適宜，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村層面前者較為適宜。今后，隨著行政體制改革等各項(xiàng)外部條件發(fā)生變化時(shí)，也許國(guó)家、省、市、縣級(jí)層面也會(huì)形成前者這種形態(tài)的“多規(guī)合一”，就一個(gè)綜合規(guī)劃，其他所有專項(xiàng)規(guī)劃不再編制，替代專項(xiàng)規(guī)劃的則是一些部門行動(dòng)方案或?qū)嵤┘?xì)則。

二、多規(guī)合一的前期專題研究

無(wú)論是哪種形式的“多規(guī)合一”，我們都需要開(kāi)展專題研究，為多規(guī)合一做好相關(guān)儲(chǔ)備。首先，需要梳理“三規(guī)”乃至更多的規(guī)劃的主要內(nèi)容，包括規(guī)劃性質(zhì)、規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃重點(diǎn)、職能分工和技術(shù)規(guī)范等方面。比如發(fā)展規(guī)劃是某一地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的總體綱要，體現(xiàn)了地方在規(guī)劃期內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主要活動(dòng)、科技進(jìn)步主要方向、社會(huì)發(fā)展的主要任務(wù)以及城鄉(xiāng)建設(shè)的各個(gè)方面所作的全面規(guī)劃、部署和安排。城市總體規(guī)劃是依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及當(dāng)?shù)厍闆r，確定合理的城市的規(guī)模和發(fā)展方向來(lái)實(shí)現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。土地利用規(guī)劃是指在土地利用的過(guò)程中，為達(dá)到一定的目標(biāo)，對(duì)各類用地的結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行調(diào)整或配置。其次，在梳理的基礎(chǔ)上，分析各個(gè)規(guī)劃的優(yōu)缺點(diǎn)，羅列出哪些是內(nèi)容重疊的、哪些是管理分割的、哪些是規(guī)劃打架的。比如發(fā)展規(guī)劃側(cè)重發(fā)展目標(biāo)和策略，輕建設(shè)和保護(hù)；城市總體規(guī)劃側(cè)重城市開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的土地開(kāi)發(fā)，輕土地統(tǒng)籌、用地占補(bǔ)等；土地利用規(guī)劃，關(guān)注耕地保護(hù)、土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等，輕城市化布局的整體性。最后，在綜合分析的基礎(chǔ)上，從更高層面提出哪些目標(biāo)、指標(biāo)或空間布局在“多規(guī)合一”的綜合規(guī)劃中保留、改善、優(yōu)化或融合；哪些在專項(xiàng)規(guī)劃中體現(xiàn)、細(xì)化或銜接，以利于將目標(biāo)在空間上落實(shí)、正確處理好保護(hù)、建設(shè)與發(fā)展的關(guān)系，形成一套完整的“多規(guī)合一”后的體現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的規(guī)劃指標(biāo)體系和空間布局方式。

三、多規(guī)合一的基礎(chǔ)體系建設(shè)

“多規(guī)合一”的核心是“一個(gè)空間、一個(gè)規(guī)劃”，這就需要我們解決“四個(gè)一”問(wèn)題，即一張圖（規(guī)劃編制底圖）、一套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（規(guī)劃編制體系、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系）、一整套協(xié)調(diào)流程（規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制）、一整套辦事章程（實(shí)施與監(jiān)管措施）。“多規(guī)合一”的前提就是一個(gè)空間，一張圖就是用于解決規(guī)劃空間不統(tǒng)一問(wèn)題，可以從表現(xiàn)形式、技術(shù)手段入手；一套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)一個(gè)規(guī)劃的前提，需要在規(guī)劃編制方式等方面形成一套標(biāo)準(zhǔn)，尤其是在規(guī)劃指標(biāo)體系和空間布局上能形成一套標(biāo)準(zhǔn)來(lái)統(tǒng)領(lǐng)原有各個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，正確處理好原有多個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)系。一整套協(xié)調(diào)流程指在綜合規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)下，通過(guò)制定不同的空間管制措施來(lái)更好地協(xié)調(diào)各個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，處理好一對(duì)多的關(guān)系。首先，體現(xiàn)在各個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃哪些是必須服從于綜合規(guī)劃（剛性的）、哪些是可以調(diào)整的（有一定的彈性）。其次，對(duì)于綜合規(guī)劃中的同一空間管制區(qū)域、其體現(xiàn)在各個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)的空間管制措施是不同的，需要分類制定。一整套辦事章程指編制完成后的規(guī)劃如何實(shí)施與監(jiān)管，需要制定一整套與之配套的辦事章程。

小知識(shí)

生態(tài)文明建設(shè)優(yōu)化完善城市發(fā)展格局

在各地政府工作報(bào)告中，生態(tài)文明建設(shè)既是熱點(diǎn)也是亮點(diǎn)。北京提出，堅(jiān)持城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，深化區(qū)縣功能定位，劃定城市增長(zhǎng)邊界和生態(tài)紅線，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。充分發(fā)揮規(guī)劃龍頭作用，以人口資源環(huán)境承載能力為底線，統(tǒng)籌功能疏解、人口控制、用地減量、空間優(yōu)化等目標(biāo)任務(wù)，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地、人口、環(huán)境等“多規(guī)合一”。上海提出要加強(qiáng)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。著眼于建設(shè)生態(tài)宜居城市，加快建立健全生態(tài)文明制度體系，推動(dòng)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。