幼兒園收費與政府職能
——關于學前教育收費問題的思考

李 靜

(淄博師范高等專科學校 學前教育學院，山東 淄博 255130)

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學前教育研究

幼兒園收費與政府職能
——關于學前教育收費問題的思考

李 靜

(淄博師范高等專科學校 學前教育學院，山東 淄博 255130)

幼兒園收費是我國學前教育今后一段時間的發展趨勢。學前教育收費問題的實質是學前教育成本分擔，即政府、社會、家庭等利益主體合理分擔學前教育成本。幼兒園亂收費問題是一個系統問題，它并非源于學前教育系統內部，而是社會結構失衡在學前教育領域的體現。解決學前教育亂收費問題不能僅靠政策的出臺，更需從以下三方面明確政府責任：加大政府經費投入，資源合理配置；加強學前立法保障，規范收費標準；加強市場監管力度，政府主導學前教育。

學前教育；政府職能；幼兒園亂收費

為加強幼兒園收費管理與監督，規范收費行為，保障幼兒、家長和幼兒園的合法權益，2012年，我國發改委、教育部與財政部聯合制定《幼兒園收費管理暫行辦法》，對我國境內合法幼兒園的收費項目、收費標準、收費方式、收費程序、列支項目、具體監管等做出了具體規定。同時，《幼兒園收費管理暫行辦法》要求“各省、自治區、直轄市人民政府價格、教育、行政部門要根據本辦法制定具體實施細則”。很明顯，各省、自治區、直轄市人民政府在細化實施細則時，要考慮學前教育發展的多元化狀態，根據不同幼兒園的具體發展情境制定政策，必然出現幼兒園收費管理辦法的多元化。同時，收費辦法雖然強調了對幼兒園的收費管理，但尚沒有深入分析幼兒園亂收費現象產生的根本原因。[1]幼兒園亂收費問題的治理，顯然不能僅寄希望于政策的出臺，而是首先要對其產生原因進行透徹分析，才能從源頭上遏制收費問題的產生，從而切實落實國家政策精神。

一、幼兒園的收費內容

幼兒園收費指幼兒園向入園幼兒家長收取的保教費，以及對住宿幼兒收取的住宿費。其本質是政府、社會、家庭等利益主體合理分擔學前教育成本。

幼兒園收費問題主要集中在贊助費、捐資助學、興趣班等亂收費現象上。家長和幼兒園兩方對此費用有明顯不同的態度。一方面，家長對幼兒園的高收費憂心忡忡。2008年5月，新華網發表報道《某些幼兒園收費為何遠遠超過大學》，披露某些幼兒園的收費遠遠超過大學，普遍存在幼兒入園難、入好園更難的現象。上大學每年學費4200～7000多元，而要想把孩子送到條件較好的幼兒園，每年要花5000～8000元。在青島等地，一些幼兒園的年收費動輒上萬元，有的甚至超過兩萬。南京更是出現了10萬元天價幼兒園。在幼兒園的收費中，最受爭議的是公立幼兒園的贊助費。北京市部分幼兒園的贊助費最低為每年3000元，最高達10萬元。2011年，國家發展和改革委員會對全國20多個大中城市學前教育收費情況進行調研，結果表明，城市學前教育收費名目繁多，收費標準居高不下，已將一些低收入家庭的子女拒之門外。[2]另一方面，幼兒園稱入不敷出，影響發展空間，要求漲價。2009年4月，南京60多家公立幼兒園聯合提出漲價申請，因為國家給公立幼兒園制定的收費標準偏低，收不抵支，要求漲價。[3]即使在2011年《幼兒園收費管理暫行辦法》提出：“幼兒園不得以任何名義向幼兒家長收取與入園掛鉤的贊助費、建校費、教育成本補償費等費用”，[4]2012年秋季的幼兒園報名中，仍有“公辦幼兒園對外取消贊助費，但其實還要收的”報道。[5]

二、學前教育收費問題凸顯的原因

學前教育亂收費問題是一個系統問題，它并非源于學前教育系統內部，而是社會結構失衡在學前教育領域的集中體現。在學前教育發展史上，學前教育處于雙重邊緣的地位：處在社會生活的邊緣，處在教育領域的邊緣。[6](P68)

(一)學前教育公共經費投入不足

學前教育收費問題的凸顯和學前教育公共經費投入不足有很大關系。學前教育公共經費投入是指由國家財政預算內的教育撥款中，給予對學前教育投入的專項資金。[7]學前教育公共投入經費占GDP的比例、占總教育經費的百分比，是衡量政府對學前教育財政投入力度的依據。

長期以來，我國學前教育公共經費投入水平不僅遠低于西方發達國家，而且低于一些經濟欠發達國家。作為國際學前教育領頭羊狀態的美國和英國的學前教育公共經費投入分別占國家GDP的0.4%和0.47%，同是亞洲國家的泰國、老撾、馬來西亞，其學前教育公共經費占國家GDP的0.45%、0.09%、0.06%。我國政府對學前教育的投人極其有限，每年投向學前教育的經費僅占GDP的0.035%。[7]

發達國家用于學前教育的公共經費占國家教育總經費預算的比例也遠高于我國。法國、匈牙利、捷克等超過10%，英國、德國等國家在8～10%，亞洲國家中學前教育公共投入占教育經費百分比最高的是泰國16.4%。[8]長期以來，我國學前教育經費僅占全國教育經費總投入的1.3%，低于國際平均水平3.8%。[9]

從學前教育的生均經費及生均經費中公共經費投入所占比重看，許多國家學前教育生均經費的公共經費投入超越了私人經費的投入。學前教育發達國家美國、英國的學前教育生均經費占國家GDP的0.5%和0.47%，其中公共經費投入占0.39%、0.45%，私人經費投入占0.11%、0.02%，法國、德國、丹麥、瑞典等國家學前教育生均經費呈現出公共經費投入為主的現狀。[7]在我國，社會中存在一種錯誤認識：認為學前教育應當屬于私人投入為主的范疇。據鄭益樂2011年的研究顯示：我國一些地區的幼兒園收費已接近甚至超過了當地居民的人均可支配收入或純收入。[8]

由于學前教育公共經費投入不足，政府投入不能滿足幼兒園的教育成本，且政府撥款和家長繳納的學費是幼兒園經費的主要來源。當政府撥款不能滿足幼兒園的正常運轉需求時，為保證教育質量，幼兒園只能寄希望于家長分擔更多的教育成本。這必然加重了家長特別是低收入家庭的經濟負擔，學前教育收費問題也隨之產生。

(二)學前教育法律體系建設不完善

學前教育收費問題是學前教育法律體系建設不完善的結果。學前教育法律體系建設是解決學前教育收費問題的重要保障。在我國沒有專門的學前教育法，《教育法》《教師法》等教育法律中也缺乏對學前教育制度的具體規定，政府及相關職能部門的義務和責任的規定散見于《幼兒園管理條例》《幼兒園工作規程》等行政規章、地方性法規和相關規范中。[10]

建國以來，我國中央政府(含部委及其以上級別)共出臺58部有關幼兒教育的專門文件，其中23部是部門法規(23部中有12部標注著“草案”“試行”)，其他多數只是沒有長久效力的意見、通知或工作部署，沒有1部法律。[11]這些學前教育立法的法律位階不高、效力層次低、范圍窄；缺少對責任主體相關義務和法律責任的規定。直到《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》頒布前，我國一直提倡兩條腿走路的辦園方針。其中，各級政府并不明確自己在學前教育發展中的主導地位，導致學前教育在管理體制和財政投入體制等方面相對混亂。[12]

從學前教育的管理體制看，我國實行“地方負責，分級管理”的管理體制。“實權在地方”的管理體制，使得中央政府缺少對地方政府的約束和監督機制。可見，學前教育的舉辦取決于地方政府甚至是長官的認識。[12]就學前教育財政投入體制而言，一直以來，我國政府沒有對學前教育經費的專項投入，可見政府投入嚴重不足。而有限的財政投入約69.3%用在了少數政府和教育部門的辦園上，占幼兒園總數70%的其他幼兒園享受不到。[13]管理體制的混亂和財政經費投入的缺乏，必然導致學前教育收費問題的進一步凸顯。

(三)學前教育體制改革的消極影響

學前教育收費并不是當前社會獨有的問題。建國以來，學前教育一直收費。

從建國到上世紀80年代末，我國學前教育以國家和地方政府的投入為主，幼兒園附屬于企事業單位，具有明顯的“福利性”。 更多的是將幼兒園視為非盈利、福利性質的機構，忽視了辦學中的成本因素，形成了以單位為主體的分散化經費投入體制。90年代后，隨著國有企事業單位改革的深入，推行學前教育民營化，幼兒園進入市場，倡導市場辦園。市場辦園，從辦園主體看，就是政府不用辦園。從辦園方式看，按照市場規律辦園。其結果是公辦幼兒園數量銳減，社會力量辦園成主導。2000年我國幼兒園總量中，集體辦園占主導地位，民辦幼兒園僅占25.20%。到2008年，全國民辦幼兒園占到幼兒園總數的62.16%，而集體辦園僅占13.78%。[14]公辦幼兒園的定位是普惠性的，辦園經費來自公共財政經費，收費是低廉或免費的；而民辦幼兒園重在特色和高端，其經費主要來自公共財政性經費之外的收費。[15]與公辦園相比，民辦園往往收費更高，同時因缺少有關部門的監管，受到利益的驅動，盈利便成為其堂而皇之的目的。可見，學前教育收費問題的展現不是學前教育的內部問題，而是社會體制改革引發的結構性問題在學前領域產生的消極影響的體現。

三、解決學前教育收費問題的政府職責

學前教育是重要的社會公益事業，關系著億萬兒童的健康成長、千家萬戶的切身利益和國家民族的未來。解決收費問題，保障學前教育的公益性，是政府在學前教育發展中的重要職責。

(一)加大政府經費投入，資源合理配置

經費投入問題是制約當前我國學前教育發展的決定性因素之一。學前教育發展中諸多核心問題的解決需要政府積極、長效、理性的財政投入。

加大政府財政投入，意味著：學前教育所需經費按列入政府財政預算，并在同級教育經費中占合理的比例；學前教育設立專項經費，專款專用；新增教育經費要向學前教育傾斜，未來三年要有明顯提高。對于學前教育收費問題的出現，與幼兒園資金來源的單一性有關。特別是民辦幼兒園的經費，多是自收自支，缺乏政府的持續性資金投入，資金缺口就只能轉嫁到家長身上。在這種情形下，政府應承擔起主要責任，加大財政投入的力度，從根本上解決學前教育發展中的資金不足問題。

加大政府財政投入，意味著：政府要關注學前教育發展中存在的問題和困難，針對學前教育發展中的薄弱環節，做到有選擇地投入。當前，學前教育的政府財政投入主要集中在公立幼兒園，而且相對集中在教育部門開辦的幼兒園和機關幼兒園。有限的教育資源被處于有利地位的社會優勢群體享受，處境不利兒童被排除在外。加大財政投入，要充分體現學前教育的補償作用，對弱勢群體優先扶持，真正實現優質資源的共享，促進學前教育的均衡發展。

(二)加強學前教育立法保障，規范收費標準

目前，我國的學前教育立法層次偏低，現有最高層次的學前教育立法是部門規章，位于我國法律體系中的第四層次。違規和違法是兩個性質完全不同的范疇。在法制社會發展背景下，靠幾個部門規章來規范學前教育，立法力度明顯不足。所以，我們認為學前教育的發展需要強有力的法律保障。

基于學前教育由于缺乏立法保障，在管理體制、辦學模式、經費投入等方面出現了諸多矛盾和問題，已經嚴重制約了學前教育的發展。以幼兒園收費標準為例，《幼兒園收費管理暫行辦法》第五條規定：“公辦幼兒園保教費收費標準，由省級教育行政部門根據當地城鄉經濟發展水平、辦園成本和群眾承受能力等實際情況提出意見。”第九條：“民辦幼兒園保教費、住宿費標準，由幼兒園按照《民辦教育促進法》及實施條例規定，根據保育教育和住宿成本合理確定。”“享有政府財政補貼的民辦幼兒園，可由當地人民政府有關部門以合同約定等方式確定最高收費標準，由民辦幼兒園在最高標準范圍內指定具體的收費標準”。[4]不難看出，《幼兒園收費管理暫行辦法》中的收費規定相對比較籠統，對大多數幼兒園的收費缺乏指導監督意義。而且，收費標準基本上都是針對公辦幼兒園，對于民辦園的收費標準則沒有做出明確的解釋。大多由各民辦幼兒園根據自己的辦園成本自行制定，在物價局備案即可。這就為很多民辦園的高收費提供了合法的依據，為規范幼兒教育收費增設了障礙。因此，通過立法，從法律層面明確政府在學前教育發展中的職責，規范學前教育與社會各方面以及學前教育內部各方面的關系，才能真正實現學前教育健康、有序的長足發展。

(三)加強市場監管力度，政府主導學前教育

經濟體制改革背景下，伴隨國有企事業單位改革，一大批幼兒園轉制走向市場。學前教育市場化過程中，在政府經費投入短缺的情況下，幼兒教育過度依賴市場。市場以生產利潤和盈利為目的，這與我國學前教育不以營利為目的的辦園宗旨不相符。目前，從幼兒園園所數量上看，民辦幼兒園已成為我國幼兒園主體，其中近80%的民辦幼兒園的舉辦者是公民個人，民間團體舉辦的幼兒園數量很少，尤其是非營利組織舉辦的幼兒園幾乎沒有。它們大都按市場方式運營，普遍以營利為主要目的，甚至有些地區還給幼兒園限定了百萬元以上的一次性前期注冊費用，提出了每年上繳高比例的企業所得稅或營業稅。[16]

學教前育發展過程中，并不排斥市場經濟手段的采用，如額外需求需要額外支出、按質論價等。但學前教育不能完全依賴市場，政府主導，市場和社會共同參與才能防止市場失靈產生的危害。學前教育收費問題的解決，不能單靠學前教育機構自身或社會、市場單方面來解決，必須借助政府第一責任人的力量。學前教育中的政府主導，就是實現公辦幼兒園的主導地位，借助占優勢比例的公辦幼兒園來調控、引導和平抑價格。

學前教育水平發達國家的學前教育發展的歷史和我國學前教育發展的現實表明，落實政府在學前教育發展中的主導作用，堅持學前教育的教育性和公益性是促進學前教育健康持續發展的關鍵。

[1]王海英.解讀《幼兒園收費管理暫行辦法》[J].幼兒教育(教育科學) ,2012，(3).

[2]何麗君.學前教育收費存在的問題及對策[J].價格月刊,2011,(12).

[3]孫羽霖.南京辦幼兒園入學漲價成本監審大多入不敷出[EB/OL].東方網，2010-05-19.

[4]國家發展改革委,教育部,財政部.幼兒園收費暫行管理辦法[EB/OL].中國網,2012-01-05.

[5]鄒捷，巢曉.幼兒園贊助費：明里說不收暗地還得交[EB/OL].大洋網,2012-04-26.

[6]王海英.學前教育社會學[M].南京:江蘇教育出版社,2009.

[7]周兢,陳思,郭良菁.國際學前教育公共經費投入趨勢的比較研究[J]. 全球教育展望,2009，(11).

[8]鄭益樂.我國幼兒教育成本分擔機制探析[J].教育導刊(下半月),2011,(7).

[9]劉焱.對我國學前教育幾個基本問題的探討—兼談我國學前教育未來發展思路[J] . 教育發展研究,2009,(8).

[10]余雅風.從平等權視角看學前教育中的政府職責[J].學前教育研究,2008,(7).

[11]程曉明.對中央政府有關幼兒教育政策文件的分析與建議[J].學前教育研究,2014,(1).

[12]王海英.“入園難”的原因和可能對策[J].幼兒教育(教育科學),2011,(9).

[13]王化敏.加強幼兒園收費管理，促進幼教事業健康發展—14省、市收費調查結果及政策建議[J].早期教育,2002,(9).

[14]周惠,曾曉東,范昕.“入園難”反映了什么問題[J]. 幼兒教育(教育科學),2010,(12).

[15]張利洪.對當前我國學前教育質量官的反思[J]. 教育導刊,2014,(6).

[16]劉占蘭.學前教育必須保持教育性和公益性.教育研究,2009,(5).

(責任編輯：李志紅)

Charged kindergarten is a trend in China’s preschool education development. Its essence lies in cost sharing of preschool education, namely, in what percentage should the government, society and family bear respectively. The fact of unregulated fees in some kindergartens is a systematic problem which reflects the imbalance of social structure but not deriving from preschool education itself. To solve this problem，we cannot only count on government to introduce new policies but need to define government responsibilities from three aspects：to increase government funding greatly and allocate education resources reasonably; to strengthen the preschool legislation, formulate a scientific and reasonable charging standard; to strengthen market supervision and promote government leading.

Preschool education; governmental function; overcharge of kindergartens

2015-01-24

李靜(1981-)，女，山東淄博人，碩士，淄博師范高等專科學校學前教育學院講師，主要從事學前教育研究。

注： 本文系山東省2011年軟科學研究計劃項目“山東省學前教育成本與收費標準的實證研究”[2011KGB7090]的階段性研究成果。

G617

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(2015)02-0008-04