媒體融合發展亟待法治護航*

□文│俞 鋒 徐搖萍

媒體融合發展亟待法治護航*

□文│俞 鋒 徐搖萍

編者按

2015年是全面推進依法治國的開局之年。依法治國和媒體融合看似兩種獨立的社會實踐，卻有密切而廣泛的聯系。作為輿論引導力量的媒體，更要堅持法治思維，踐行法制道路，依法運營，更好地解決媒體融合中出現的問題，不斷發展；生動形象地傳播法治文化，在全社會營造尊崇法治、踐行法治的濃厚氛圍。為此，本刊從依法治國對媒體融合提出的新要求和融合媒體構建依法治國輿論語境的方向，刊發一組文章，以饗讀者。

傳統媒體和新興媒體正從博弈走向融合。本文立足媒體融合和產業發展的視角，從立法、執法、司法、守法四個維度闡述了我國新舊媒體融合發展的法治需求，并通過比較研究等方法，剖析了我國新舊媒體融合發展的法治環境，進而提出具有針對性的法治建議。

媒體融合 法治 建議

傳統媒體和新興媒體融合發展已成為一個不可逆轉的大趨勢。習近平總書記指出，“推動傳統媒體和新興媒體融合發展，要遵循新聞傳播規律和新興媒體發展規律，強化互聯網思維，堅持傳統媒體和新興媒體優勢互補、一體發展”。業界也普遍認同“要一手抓融合，一手抓管理，確保融合發展沿著正確方向推進。”[1]在全面推進依法治國的大背景下，不論是媒體融合還是媒體管理，都離不開法治思維和法治方式，其必要性和迫切性顯而易見。

一、新舊媒體的融合發展凸顯法治需求

人類文明的發展歷史告訴我們，融合乃事物發展之常態，每一次融合都將付出代價。推動傳統媒體和新興媒體融合發展，既要遵循新聞傳播規律和新興媒體發展規律；又要強化互聯網思維，堅持傳統媒體和新興媒體優勢互補、一體發展的協同模式；更要以法治思維和法治方式妥善處理好融合過程中的各種摩擦、糾紛與沖突。

相較于當前傳統媒體與新興媒體的融合速度，我國現有法律支持體系則略顯疲軟。特別是相關立法的缺位和版權執法的滯后，導致新舊媒體間的版權侵權沖突時有發生，比如頗具典型意義和深遠影響的“今日頭條”侵權案。作為新興媒體實力派代表的“今日頭條”，憑借其強大的個性化信息推薦引擎，在不到兩年的時間內就擁有了超過1.2億激活用戶，然而其在版權問題上的“越界”行為卻一直飽受詬病，進而遭到諸多傳統媒體的舉報。在隨后的“劍網2014”專項行動中，國家版權局經立案調查并最終認定“今日頭條”構成侵犯著作權人信息網絡傳播權。雖然事后“今日頭條”公司積極整改，迅速刪除了所有侵權作品，并主動全面與媒體洽談使用作品的版權采購事宜，但已造成的負面影響終究無法徹底清除。可見，新舊媒體融合發展之際，法治完善已勢在必行。

從“立法、執法、司法和守法”這四個法治維度來看，我國對新舊媒體融合發展的法律支持體系亟須加強。

1.立法維度

我國現有法律法規體系明顯無法適應新舊媒體融合發展的現實需要。據統計，除與版權直接相關的《著作權法》幾經修訂外，“經過十多年的發展，我國有關互聯網信息傳播的法律法規已達90多部，制定主體包括中宣部、文化部等14個參與新媒體管理的部門，形成了較為完善的法律體系”。[2]但這些法律法規并不能有效適應新舊媒體融合發展的現實速度，實效性偏弱、效力位階低、缺乏統一性等缺陷明顯。立法維度的這些缺位，嚴重制約了新舊媒體的融合發展。

2.執法維度

與新舊媒體融合有關的行政執法領域既寬泛又交叉，主要涉及文化、廣電、新聞出版、版權、文物、工商等多項行政執法權。不僅各項行政管理與執法科學的水平均有待提高，現實中也暴露出存在一定程度的選擇性執法、隨意性執法等亂象。加之這一領域尚有許多無法可依的情形，極容易造成行政執法權力邊界的擴張，給執法權帶來較大的尋租空間，并直接導致監管力度不夠、執法不統一、法律程序不規范等情形，亟待一套完備而科學的行政執法體系加以完善。

3.司法維度

司法作為解決社會糾紛的最后一道防線，在新舊媒體融合發展過程中承擔著調處和裁決各類涉訴糾紛的重要職能。基于當前我國已經初步建立的具有中國特色的、相對比較統一的知識產權審判體系，[3]通過對近幾年知識產權糾紛案件審理情況的分析，筆者認為現有的各級知識產權審判庭對知識產權案件的審理總體上還是能夠適應的。但單就新舊媒體融合中出現的版權侵權類案件而言，還是暴露出審判人員在傳媒領域的知識短板，一定程度上影響了案件事實的認定。好在2008年6月5日國務院頒布的《國家知識產權戰略綱要》中明確提出了“探索建立知識產權上訴法院”的任務。[4]2013年11月召開的黨的十八屆三中全會發布了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“探索建立知識產權法院”作為“加快完善現代化市場體系”的重要措施。[5]2014年6月6日，國家全面深化改革領導小組第三次會議原則通過了關于建立知識產權法院的建設方案，并且付諸試點，正式啟動了知識產權法院建設工作。這些司法體制改革的創新舉措，將推進新舊媒體融合階段各類涉訴案件審判專業性和專門化的提升。

4.守法維度

作為守法的基本要求，新聞機構及其從業人員理應認真規范新聞報道活動，尊重客觀事實，堅守法律信仰，具備基本的法律常識。在新舊媒體迅速融合的這幾年里，尤其在一些涉法新聞事件的報道中，一些媒體卻嚴重超越了新聞媒體的職責范圍，甚至作出違背客觀事實、缺乏理性、有悖法治的報道，助推了公眾對執法和司法的不信任，破壞了程序正義的基本原則。同時，利用媒介傳播平臺，隨意對司法判決和專業性的法律問題指手畫腳；為回避社會責任，對案件進行無根據的猜測性報道；更有甚者，完全背棄新聞真實性原則而編造新聞等現象也時有發生。這些法治意識淡薄的行為，既有違新聞工作者的職業道德準則，也成為依法治國這一系統工程中的不和諧因素。

二、當前我國新舊媒體融合發展的法治環境

新舊媒體的融合發展，除了需要國家文化政策與傳媒新技術的支持，還依賴于其所處的法治環境。除卻前文提及“立法、執法、司法和守法”這四個法治維度的問題，這里特別選取“版權立法、版權技術措施、從業人員法律素養”三個相對微觀的視角，對我國當前新舊媒體融合發展的法治環境作進一步剖析。

1.版權立法

版權問題一直是新舊媒體融合發展的一大焦點。作為業界資深人士的《體壇周報》總編輯李燁暉指出：“在中國，若要給紙媒提供好的生存環境，最關鍵問題就是做好版權保護，而問題是目前中國還沒有形成約束機制。針對侵權問題，第一要呼吁國家加強版權保護。”[6]因此，針對版權的立法保護亟待加強。但我國現行《著作權法》制定于1990年，雖于2001年和2010年經歷了兩次修改，但“每次間隔達10年左右，未能與著作權法變動

的國際潮流保持同步。”[7]2014年6月公布的第三次修訂草案送審稿中，相關條款的小修小補仍遠遠落后于互聯網技術和數字出版技術等的更新，無法有效適應新舊媒體融合過程中版權糾紛解決的現實需求。雖然最高人民法院近些年收錄在“審判指導案例”中的版權糾紛典型案例在司法實務中發揮了積極的效用。但畢竟只能在已經發生的版權糾紛訴訟中被動地有所作為，并不能像專門立法那樣，實現預防版權糾紛的教育、警示、指引等法律作用。

2.版權技術措施

媒體版權技術措施保護是新舊媒體融合發展中不可缺少的一部分。伴隨著網絡數字技術的飛速發展，版權技術措施對于媒體數字版權保護而言愈顯重要。技術措施保護有力地保護了數字版權人的財產權。為平衡版權保護與合理使用之間的關系，我國《著作權法》《計算機軟件保護條例》與《信息網絡傳播權保護條例》對版權保護中的技術措施保護、規避技術措施行為、輔助規避技術措施行為及規避技術措施例外行為（合理使用）等已有規定，但還存有較多缺陷。《著作權法》對技術措施的規定僅限于一個條文中的一項。該項規定過于概括，不具有較強的操作性。同時，其并未對制造、進口、銷售避開或破壞技術措施的裝置等輔助規避技術措施的行為進行禁止性規定。《計算機軟件保護條例》和《信息網絡傳播權保護條例》對合理使用下的規避技術措施的例外規定不甚完善。總體而言，我國現行法律法規對技術措施的規定無法有效指導司法實踐，也未明確規避技術措施的具體刑事責任。

《著作權法》（修訂草案送審稿）存有關于相關技術措施內容的規定。其已列專章對技術措施的相關內容加以規定，但其中還存有一定缺陷：其一，只對直接規避技術措施的行為作了例外規定，而并未對輔助規避技術措施的行為作例外規定。其二，其對規避技術措施行為的例外規定仍然有限，并且只進行了列舉性規定，而未進行概括性規定。其三，雖明確規避技術措施行為構成犯罪的依法承擔刑事責任，但并無刑事責任的具體規定。不可否認，《著作權法》的第三次修改，將為媒體版權技術措施法律規定的完善提供契機。

3.從業人員法律素養

新舊媒體的融合發展，對媒體從業者的專業素質與法律修養提出了更高的要求。在當前復雜的媒體融合背景下，侵權現象、法盲現象層出不窮，屢見不鮮。這一方面是受到新舊媒體融合發展中內容發布速度和效率要求所影響，另一方面則暴露出媒體工作者法律素養參差不齊的現實。例如，因缺乏相關法律素養，個別媒體工作者任意實施“人肉搜索”“虛假報道”“非法傳播他人作品”等一系列侵犯他人隱私、名譽、版權等媒體傳播行為。在報道一些涉法事件時，缺乏法律常識的媒體工作者把“檢察院”寫成“檢查院”，“偵查員”寫成“偵察員”，造出“中級人民檢察院”“高級人民檢察院”等等。上述問題，都是可以通過規范并提高媒體從業人員的職業素質和法律素養來加以完善的。目前，國家互聯網信息辦公室和國家新聞出版廣電總局已經聯合下發《關于在新聞網站核發新聞記者證的通知》，通知要求，在全國新聞網站正式推行新聞記者證制度。全國范圍內的新聞網站采編人員由此正式納入統一管理。[8]新聞記者證的核發，可以從源頭凈化媒體環境，保證媒體采編與報道行為的合法化。媒體的內部優化以及相關媒體法律的制定，也將為新舊媒體的融合發展起到助推作用。

三、新舊媒體融合發展法律支持體系的域外考察

西方傳媒發達國家在新舊媒體融合發展中的法律支持體系建設各具特點，也有許多值得我們借鑒和學習的地方。這里選取了比較具有代表性的美、英、德、韓四國作簡要介紹。

1.美國：及時頒布專門法

作為世界傳媒大國，美國在1934年實施的《通信法》是一部規范傳統媒體的專門法律。后來為適應新媒體的發展，于1996年頒布了《電信法》。到1998年又通過了《數字千年版權法案》，主要解決有關網絡媒體發展中的版權保護問題。可見美國采

取的是，在新舊媒體融合各個發展階段的早期，及時頒布相關領域專門法律予以引導的做法，這當然與其發達的法治水平密切相關。

2.英國：有效的行業自律制度

與美國同為判例法系的英國，雖然沒有一部統一的媒體法，但涉及媒體監管的法律和規定不少，包括《歐洲人權法案》《誹謗法》《保密法》《廣播法》等。其中最具特色的是依法建立行業自律制度。英國于1991年設立了新聞投訴委員會（The Press Complaints Commission），其主要存在于印刷媒體行業，主要功能是引導媒體進行合法報道與調解媒體與相關權利主體之間的法律糾紛。對于媒體與他人之間的糾紛，新聞投訴委員會首先會進行努力調解。“如果未能達成一個非正式解決方案，委員會將對此案件進行裁決并作出一個正式裁定。”[9]在該委員會2007年的報告中指出：“每一件經委員會裁決的投訴報紙或期刊的案件都被該報紙或期刊在醒目位置全文刊登判決。”[10]該委員會堅持“高效（Fast）、免費（Free）、公平（Fair）”三原則，即新聞投訴委員會在一個月左右解決糾紛，不收取費用并開設24小時服務熱線，不受媒體約束與獨立作出裁定。此種自律組織的設置，有利于增加糾紛解決途徑，降低了糾紛解決成本，減少訴訟發生與減輕法院的審判壓力。

3.德國：系統化的專門立法

德國“于1997年在世界上最早頒布了網絡成文法《信息與通訊服務法》”。在2007年2月26日，“隨著互聯網的發展，傳統媒體與新興媒體相互交融，將互聯網服務人為分割為電信服務和媒體服務的做法在司法實踐中產生了法律適用上的困難。面對這一困境，德國頒布了《電子交易統一法》，對與電子交易有關的聯邦法律進行了系統修訂。”[11]該部法律同時產生了《電信媒體法》。《電信媒體法》《德國電信法》和《德國廣播國家協議》分別對電信媒體服務（即互聯網服務）、電信服務和廣播電視服務作出規制，形成對三網規制的三法“鼎立”之勢。[12]《電信媒體法》共由5章組成，分別為“一般規定”“許可自由與信息義務”“責任”“數據保護”與“罰款規定”。《電信媒體法》實現了新媒體發展規制與引導，對我國媒體法律制定具有重要借鑒意義。

4.韓國：健全的媒體仲裁制度

韓國國會于2009年7月22日，通過了新的《媒體法》。該次修訂涉及《報紙法》《輿論仲裁法》《廣播法》《互聯網多媒體廣播產業法》等7項法律。[13]需要指出的是，韓國的媒體仲裁制度極具特色。韓國媒體仲裁委員會在1981年《基本媒體法》的基礎上成立，伴隨韓國媒體法律的不斷完善，韓國的媒體仲裁制度也不斷健全。作為一個準司法機構，媒體仲裁委員會通過調解、仲裁處理相關媒體糾紛。該仲裁制度有利于預防過錯報道對相關權利人所造成的潛在損害，維護相關權利人的合法權益。[14]尤其在新舊媒體融合發展的時代下，韓國的媒體仲裁制度為媒體糾紛的解決提供了多元化解決方案，并有利于彌補訴訟的不足。

四、全面推進新舊媒體融合發展的法治建議

筆者認為，法治生態環境與媒體融合發展呈正向影響關系，優良的法治環境可以為新舊媒體融合發展保駕護航。我們應始終堅持以法治思維和法治方式來引領和處置新舊媒體融合發展進程中的各類問題。這里還是基于法治的四大核心維度，就全面推進新舊媒體融合發展提出幾點建議。

1.科學完備的立法

在依法治國的大背景下，“法律的一個發展趨勢就是行業法律規范的細密化”。[15]為保障新舊媒體的融合發展擁有一個良好的法治環境，我國應堅持科學而完備的立法。科學立法可以平衡媒體的言論自由與公民隱私權等保護。系統化的立法規劃則有助于完善媒體行業的法律體系，實現法律適用的便捷性，同時兼顧網絡技術更新快等特點。而鑒于媒體行業的專業性和特殊性，在相關立法過程中，還應注重組織聽證、進行廣泛的意見征集，吸收專業建議，提高立法的公眾參與度和認可度。此外，還可以考慮設立高效的立法程序以應對互聯網技術的發展，如拓展法律議案的提出主體，設置與新舊媒體融合發展相適應的法律更新程序與更新頻率等。

2.合理規范的執法

規范執法，首先應規范相關執法部門的法律權限，明確各部門的職能與權力。設置執法的監督程序，預防與杜絕相關政府機關的越權執法。為減少執法部門之間的職能的重疊與缺位，可以設立統一的執法機構，精簡執法部門，將分散于多個部門的執法權力歸為一體化所有。應建立健全全方位、立體化執法模式，并注重與先進的互聯網技術相結合。執法應與立法、司法、守法相銜接，要暢通執法機關提供立法建議和司法建議的路徑，通過執法及時發現立法的缺失與不足，有效對接司法，并以執法完善立法。同時，執法要注意結合新舊媒體融合發展進程中的本土實情，堅持比例原則，實現合理執法。

3.公正透明的司法

司法機關應堅持準確適用法律，并加強法官隊伍的法律素質建設。司法應合理衡量媒體的言論自由與公民隱私權等合法權利保護的界限。司法還應引導媒體守法報道，并以媒體的合法報道促進公正司法。可考慮引入“媒體專家證人”制度，彌補司法人員在傳媒領域的專業缺陷，以便更科學、更準確地裁決糾紛。同時，可積極拓展媒體糾紛的解決途徑，嘗試建立專業媒體仲裁制度與媒體自律監管制度等。以糾紛解決路徑的多元化，減少訴訟數量，提高司法質量。

4.全民自覺的守法

為增強媒體的自覺守法，傳媒單位可專門設立“媒體法律事務部”。“一般而言，媒體法律事務部的工作內容可以分為三部分：戰略法務——以使企業獲得最大利益，在決策時靈活運用法律知識及合同技術的‘戰略任務’；治療法務——對媒體發生的糾紛、麻煩、各種問題進行善后處理，進行企業防衛的‘事后法務’；預防法務——把問題和糾紛防患于未然的工作。”[16]還應加強法治宣傳和法律學習，使媒體工作人員牢固樹立法治信仰，切實提高法律素養。

新舊媒體的融合環境較為復雜，為保障新舊媒體融合的順暢，我國應在全面推進依法治國的理念下，以法治思維與法治方式予以護航。

（作者單位：浙江工業大學法學院）

[1]李雪昆,趙新樂.《關于推動傳統媒體和新興媒體融合發展的指導意見》審議通過引業界關注——媒體深度融合熱潮將至[N].中國新聞出版報,2014-8-20(1)

[2]劉建.傳統出版與新媒體出版銜接的法律規導[J].出版發行研究,2014(9)

[3]自20世紀90年代以來，通過20多年的探討、實踐、摸索與試驗，我國已經初步建立了具有中國特色的、相對比較統一的知識產權審判體系，從最高人民法院、高級人民法院到中級人民法院，還包括許多基層法院，已經成立了專門審理知識產權糾紛案件（包括民事糾紛案件、刑事案件和行政案件）的知識產權審判庭。

[4]參見2008年6月5日,國務院頒布的《國家知識產權戰略綱要》第五部分第(四)項第1段。

[5]參見2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第三部分。

[6]曹素妨.新舊媒體融合的世界杯之路——專訪體壇傳媒集團股份有限公司副總經理、體壇周報總編輯李燁暉[N].中國傳媒科技，2014(7)

[7]吳漢東.《著作權法》第三次修改的背景、體例和重點[J].法商研究，2012（4）

[8]劉育英.中國官方將向新聞網站核發新聞記者證[EB/OL].新華網，http://news.xinhuanet.com/yzyd/local/20141029/c_1113027835.htm，2014-10-29

[9]保瑞·科勒.英國媒體法律規范（下）[N].檢察日報,2002-11-28

[10]史婷玉.試析英國媒體的法律監管框架[J].廣東省社會主義學院學報,2012(1)

[11]顏晶晶.傳媒法視角下的德國互聯網立法[J].網絡法律評論,2012(2)

[12]韓赤鳳.互聯網服務提供者的義務與責任——以《德國電信媒體法》為視角[J].法學雜志,2014(10)

[13]王剛.適應時代發展實現跨媒體整合——韓國新媒體法呼之欲出[N].法制日報,2009-7-14(011)

[14]沈四寶,趙靜晨.韓國媒體仲裁制度及其對我國的啟示[J].東方法學,2013(1)

[15]孫笑俠.論行業法[J].中國法學,2013(1)

[16]陰衛芝.國外媒體法務的職能及其如何為編輯部服務[J].新聞記者,2014(7)

*本文系浙江省哲學社會科學重點研究基地“技術創新與企業國際化研究中心”2014年度專項課題“中小企業法律扶持政策適法性問題研究”，2014年度浙江工業大學人文社科研究中心重大研究項目“新老媒體融合發展下的知識產權刑法保護——檢察視角”階段性成果