地方政府金融辦職能定位問題研究

潘宏晶+呂慶明

摘 要：隨著地方經濟的快速發展，地方政府金融辦在促進地方金融發展、配合中央金融監管部門開展工作、落實國家金融調控政策、填補金融監管空白等方面發揮著不可替代的作用。但伴隨著金融辦職能的擴張，出現了職能邊界模糊、人員配備不足、職能沖突等問題。必須合理劃定金融辦的職能邊界，鞏固以協調、服務為中心的固有職能，明確以金融監管為中心的擴充職能，剝離融資和金融資產監管職能，并通過立法的方式將金融辦的職能范圍予以明確。

關鍵詞：金融辦；職能定位；地方金融監管

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2014（1）-0048-04

作為黨和國家有關金融工作的方針政策、法律法規及地方政府關于金融工作政策和決議的執行者，地方政府金融工作辦公室（簡稱“金融辦”）的地位和職能范圍日漸明晰。從2002年上海金融辦成立至今，國內各地金融辦走過了10年的發展歷程。從最初的協調服務到金融監管的職能擴充中，金融辦在維護當地金融穩定、促進金融產業發展方面做出了積極貢獻。與此同時，地方政府金融辦的一些固有缺陷也逐步暴露，必須加以有效應對和及時解決。

一、設立地方政府金融辦的必要性

（一）促進地方金融發展，服務地方經濟。經過30年改革開放的發展，大力發展現代服務業是全國許多地區的現實選擇，而作為現代經濟核心的金融業，不僅是現代服務業中的龍頭產業，而且還對其他產業發展具有重要的引導促進作用。作為地方金融的協調、服務和監管機構，地方政府金融辦在企業上市、債券發行、小額貸款公司監管等許多方面都發揮重大作用。同時，近年來非法集資、非法證券等涉及金融穩定的事件時有發生，這類事件往往涉及人員較多、處置難度較大，其中大量工作需要地方政府金融辦具體落實。特別是在國際金融危機的特殊歷史背景下，金融辦異?；钴S，開展了大量卓有成效的工作。

（二）配合中央金融監管部門開展工作，落實國家金融調控政策。按照國家現行金融監管框架，金融風險防范具體工作主要由“一行三會”及其派出機構承擔。我國幅員遼闊，國情復雜，不同城市和地區的經濟發展程度存在極大的差異，這造成地方在落實貫徹國家金融方針政策過程中，呈現出截然不同的適應性，排異現象的出現時有發生。一旦金融機構出現問題，往往涉及人員較多、風險處置難度較大，這都需要地方政府的配合參與。金融辦在日常工作之中，直面轄區的實際情況，能夠有效配合中央金融監管機構工作，提出改善金融發展的意見和建議。金融辦的存在有效彌補了以“一行三會”為主的中央金融管理派出機構職能的不足。

（三）填補金融監管空白，管理地方金融機構。為滿足市場需要，各地相繼成立擔保機構、典當行和小額貸款公司等準金融機構，地方政府需要一個機構對上述已明確由地方政府負責監管的市場主體履行管理職責，金融辦的職能由此得以擴展?！耙恍腥龝敝饕P心的是對大型金融機構的監管和宏觀貨幣政策實施，其雖然也為地方金融發展做了不少工作，但往往會出現心有余而力不足的情況。“一行三會”垂直監管也有其覆蓋不到的領域。以廣東省為例，證監會只設到省級，銀監局設到地級市，保監局只在部分地市有設立，只有人民銀行的分支可以設到區縣。但現在很多小型金融機構活躍在縣級甚至在鄉鎮，在“一行三會”觸不到的地方，監管的職責同樣落到地方政府金融辦的身上。此外，中國區域差異巨大，一刀切的監管制度可能并不適合所有的地方，反而會打亂地方原有平衡。因此在統一監管規則下，由中央和地方實行分別監管的模式，對于一些準金融領域或者地方中小金融機構的監管職責，適當下放給地方，相應的風險責任也落在地方，從而形成大統一、小分權的監管格局，金融辦則是這一格局的重要一環。

二、地方政府金融辦在職能定位上存在的問題

（一）職能邊界模糊。中央和地方金融管理機構間的職責邊界模糊，職能存在交叉和重疊，容易產生國家宏觀調控政策與地方經濟發展局部利益之間的不協調。目前國家政策雖已對地方政府金融管理提出了具體的工作任務，但都沒有上升到法律層面，依然屬于政府部門規章和規范性文件，各地方金融工作辦公室、金融服務辦公室等在執法方面缺少法定依據。

（二）職權范圍不斷擴張，但自身力量薄弱，專業人才不足。地方政府金融辦是金融改革的產物。本世紀初，國家對金融事務管理實行“一行三會”的垂直監管。在此金融監管模式下，作為議事協調機構的金融辦應運而生。中國最早的金融辦出現在上海，成立之初的上海金融辦并不在政府序列，也不具有行政審批權，主要任務是聯系并配合“一行三會”在上海的工作。隨后各地政府為協調金融管理也紛紛設立金融辦。在地方政府對金融產業越來越重視的背景下，金融辦承擔的職能亦實現了升級和擴容。特別是金融危機以來，在培育金融產業、服務中小企業、支持小額貸款、實現農村土地流轉等方面，不少地方的金融辦都進行了嘗試和探索。

由于金融監管權的下放，金融辦的職權范圍在不斷擴大，這對金融辦人員配備的質和量都提出更高的要求。首先，金融人才屬于高端人才，它會向經濟發達的地區特別是金融中心流動，所以地方上的專業金融人才非常匱乏，這導致金融辦金融專業人才不足，降低了履職的效能；其次，經過幾次機構改革，金融辦的編制指標非常稀少，這導致金融辦的監管力量嚴重不足。正是由于金融辦人員配備上的質、量差距，致使地方金融監管中出現的新問題沒有專門的時間和人手去研究，也難以對地方金融機構的經營活動進行有效監管。金融辦開展業務過程中出現“重審批、輕監管”的問題，就是金融辦人員配備不足所致。

（三）角色沖突，職能矛盾，弱化自身職能。從議事協調機構到政府部門，金融辦地位日趨提升，職權范圍不斷擴大。但這也導致金融辦自身職能之間以及與其他政府部門職能間出現了重疊和沖突，這不僅干擾其他政府部門履行職能，也弱化了金融辦自身的職能發揮。

1、與人民銀行部分職能重疊。中國人民銀行作為國家宏觀調控部門，重要職責之一是制定和執行貨幣政策。但在實際工作中，地方政府金融辦往往也會出臺一些指導意見，形成了政出多門的狀況，使金融機構處于無所適從的境地。在涉及整個地區的金融機構協調時，一般由金融辦牽頭，“一行三局”此時處于被協調和配合的角色。金融機構的相關活動中，通常也是金融辦排在首位，之后才是“一行三局”。這弱化了中央金融監管機構的地位，干擾了中央金融監管機構履行職能，甚至有取而代之的傾向。

2、與宏觀調控目標有時存在沖突。金融辦作為地方政府的下屬機構，對銀行等金融機構的信貸投放要求，多從地方利益的角度出發，對中央金融政策特別是貨幣政策實施選擇性配合。當宏觀調控貨幣緊縮與區域型產業發展存在矛盾時，地方政府會通過金融辦爭取金融支持，從而影響金融機構執行國家產業政策和信貸政策的力度，容易造成國家宏觀調控政策效果不易顯現，加大了金融運行的波動風險，增加了宏觀調控和維護金融穩定的運行成本。

三、合理劃定地方政府金融辦的職能邊界

地方政府金融辦的工作，主要體現在兩個方面的協調服務上：一是協調金融機構服務地方建設，即要為地方經濟社會發展服好務，圍繞中心、服務大局；二是協調地方政府服務金融機構，即要為金融機構的發展服好務，創造良好的金融生態環境。以此為中心，地方政府金融辦的職能如下：

（一）服務職能。金融辦的服務職能主要是營造金融發展環境。不論是全國性金融機構還是地方性金融機構的發展都需要有一個良好的生態環境，這有助于降低融資成本，提升融資總量，有助于獲取金融創新的先機。因此金融辦要將營造良好的金融生態環境放到突出的重要位置。首先，金融辦要大力推動金融信用體系建設，爭取多部門信息共享，最大程度消除由于信息不對稱而產生的交易成本，降低金融機構的運營風險。加強信用環境建設，切實幫助銀行業機構防范和化解地方融資平臺風險，協調地方有關部門嚴厲打擊逃廢債務的行為，增進銀行信心，為金融機構整體功能的發揮創造良好的外部條件。其次，金融辦要協助和會同金融監管機構、政府等有關部門建立金融穩定協調機制，以及金融突發事件應急預案和應急處置等金融風險處置機制，防范、化解和處置金融風險，保障地方金融市場穩定運行。

（二）協調職能。金融辦負責地方政府與金融機構及其分支機構的聯系，建立健全金融機構與地方政府的溝通協調機制，做好扶持發展、配合協調和信息交流等工作。協調推動金融管理部門和金融企業在地方設立分支機構和網點，促進金融機構合理布局和金融資源優化配置。配合中央駐地方金融管理部門和金融機構貫徹落實好國務院及其金融管理部門制定的金融法律法規、部門規章和監管措施。配合國家駐地方金融管理部門對各類地方性法人金融機構，以及注冊地在地方的上市公司履行監督管理職責。配合國家駐地方金融管理部門查處和打擊非法金融機構和非法金融業務活動。

（三）規劃、引導職能。金融辦要根據當地經濟發展的戰略定位、發展目標和主要任務以及國民經濟和社會發展總體規劃，研究擬定當地推進金融業發展的中長期規劃和年度工作計劃，并組織實施。會同有關部門編制金融功能區域布局規劃，完善地方金融業空間布局，加強對金融功能區的服務和指導。研究金融形勢，分析發展中的問題，提高金融發展的科學性和前瞻性。

（四）監管職能。隨著地方經濟的快速發展，金融辦的職能范圍不斷突破，從原來的協調服務拓展到監督管理。金融辦要承擔對轄區小額貸款公司的、融資性擔保機構、各類民間借貸中介組織和民間借貸活動的監督管理職責；承擔對所轄區內非上市企業股權、產權交易等權益類和合約類交易市場活動的監督管理職責；會同政府有關部門監督管理典當行、創業投資企業、股權投資企業、創業投資基金、私募股權投資基金、政府投融資平臺公司等投融資機構；目前在民間借貸和非法集資案件多發的形勢下，金融辦應當承擔依法開展打擊非法集資、非法交易所等違法活動職責，維護金融秩序，守住防范系統性、區域性金融風險這條底線。

上述金融辦四項職能中，服務職能、協調職能和規劃、引導職能屬于金融辦固有的職能。對于固有職能而言，因其體現了設立金融辦的初衷和目標，因此必須首先明確其中心地位，牢牢把握金融辦改革發展的方向，避免金融辦因職能擴張而模糊職能重心；監管職能屬于金融辦發展中擴充的職能，而且在金融辦職能體系中的地位越來越重要。必須處理好金融辦固有職能與擴充職能之間的關系，避免因監管職能擴張而背離設立金融辦的初衷和目標。

四、實現地方政府金融辦職能準確定位的建議

（一）剝離金融辦融資和金融資產監管職能。剝離融資職能。實現由微觀管理向宏觀管理、直接管理向間接管理轉化是我國行政管理體制改革的一個重要原則和目標，金融辦在職能擴張過程中也必須堅持這一原則。隨著金融業改革的深化，地方政府對具體金融業務的直接行政干預明顯減少，但與此同時，隱性干預現象仍然存在，并有加劇的趨勢。造成這種情況出現的原因是金融辦所承擔的融資職能。金融辦承擔的“為地方經濟發展籌集資金”的角色與其金融監管職能之間存在沖突，地方政府利益動機會導致金融監管職能弱化和紊亂。例如，2009年某省農村信用聯合社組織轄區內134家縣級信用社，共計動用397.5億元資金通過信托方式為地方融資平臺提供項目資本金。此事早被某銀監局發現，但銀監局給省聯社和金融辦打了幾次招呼，對方都置之不理。最后某銀監局只好緊急報告銀監會，銀監會又報告國務院，然后銀監會出面和其省政府交涉，才得以糾正。金融辦對地方經濟發展的促進作用應該是宏觀的，通過發揮金融辦固有職能和拓展職能予以實現，而非直接介入地方金融機構、企業的具體業務。融資職能會促使金融辦背離其固有的服務、協調和引導的職能，在監管職能的助推下，必然導致其介入微觀金融活動或決策，因此必須予以剝離。

剝離地方金融資產監管職能。2009年8月13日，上海市正式對外公布《關于進一步推進上海金融國資和市屬金融企業改革發展的若干意見》和《上海出臺市屬金融國資國企改革發展意見》，上海金融辦通過《意見》實現了“擴權”?！兑庖姟芬幎ǎ鞍凑眨ㄉ虾＃┍臼袊Y委委托監管有關辦法，由市國資委委托市金融辦對國家出資的市屬金融企業履行出資人職責”，以及“市金融辦根據相關法規和委托監管職責，負責研究制定金融國資監管的具體辦法，實施對金融國資的具體監管”。這在一定程度上使得金融辦（或金融局）不僅僅是金融服務機構，還成了地方版的“金融國資委”。監管者和被監管者的身份重合，這必然加劇與金融辦金融監管職能間的矛盾沖突。特別是多數地方法人金融機構都有政府參股情況下，如不剝離上述職能，金融辦既當運動員又當裁判員，必將損害其他股東利益和破壞市場公平競爭秩序。

（二）完善地方政府金融辦的相關立法。到目前為止，將部分金融管理權交由地方政府的法律文件包括：2003年《國務院關于印發深化農信社改革試點方案的通知》（國發[2003]15號），將農信社的管理交由省級地方政府負責；2004年《國務院辦公廳轉發銀監會、人民銀行關于明確對農信社監督管理職責分工指導意見的通知》（國辦發[2004]48號），明確各省政府對轄內農信社的基本職責；2008年《銀監會、人民銀行關于小額貸款公司試點的指導意見》（銀監發[2008]23號）明確省級政府指定的主管部門負責對小額貸款公司的監督管理；2010年銀監會、發改委等七部委聯合公布《融資性擔保公司管理暫行辦法》，規定省級人民政府指定監督管理部門具體負責融資性擔保公司的準入、退出、日常監管和風險處置工作。我國人民銀行法、商業銀行法、銀行業監督管理法等金融業基本法律中則沒有地方金融管理職責的規定，地方政府組織法規中也沒有地方金融管理的相關規定內容。

現有的有關地方金融監管的部門規章、規范性文件對地方金融管理職能規定分散，法律層級低，而且規定的內容是針對具體的金融機構或準金融機構，例如小額貸款公司、融資性擔保公司等，沒有從金融監督管理權的角度進行立法。這導致金融辦在履行其金融監管職能時缺乏明確的法律依據，職能定位模糊。因此金融辦需要中央或地方政府在立法層面上，為其職能范圍進行界定，并由中央或地方政府研究推進金融辦職責的法定化。建議對我國目前的金融法律、法規、部門性規章和規范性文件中涉及金融協調機制的內容進行清理，提出保留、廢止、完善建議，進而制定金融監管協調方面的法律、法規，明確金融監管協調機制的原則、工作目標，需協調的部門、職能、權力邊界、工作程序、監管聯席會議制度、信息共享平臺的建設、金融突發事件的磋商、聯合執法工作機制現場與非現場監管請求權的實施、交叉職責監管權限爭議處置程序、法律責任追究等內容；國務院應盡快制定行政法規，以地方經濟發展和區域金融穩定為平衡點，明確中央與地方金融監管權限，明確地方政府在金融管理職責中的主要內容，依法構建中央金融管理機關同地方政府之間金融監管協調機制。

綜上所述，金融是現代經濟的核心，在地方經濟發展中發揮著越來越重要的作用，如何有效配置和運用金融資源愈發受到地方政府的重視，地方政府金融辦應運而生。盡管近年來金融辦的職權不斷擴張，并因此衍生出一系列的問題，但這無法掩蓋金融辦為地方經濟發展所作出的貢獻。只要不斷深化地方金融管理體制改革，明確金融辦職能邊界，金融辦這一機構必將煥發出磅礴的生機和活力。

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The Study on the Function Orientation of the Local Government Financial Offices

PAN Hongjing 1 LV Qingming 2

（1the Peoples Bank of China， Beijing 100800 2 Heibei University， Baoding Hebei 071002）

Abstract：With the rapid development of the local economy， the local government financial office plays an irreplaceable role in promoting the local financial development， cooperating with the central financial supervision departments to carry out the work， implementing the national macro-control policies， filling the financial supervision blank and other aspects. But along with the function expansion of the financial office， the problems including the fuzzy function boundary， understaffing and the functional conflicts have emerged. Therefore， the function boundary of the financial office must be reasonably confined， which means consolidating the inherent functions centered around coordination and service， clarifying the extension function centered around the financial supervision， stripping the functions of financing and financial assets supervision， and defining the function scope of the financial office by the way of legislation.

Keywords： financial office； function orientation； local financial supervision

責任編輯、校對：張宏亮