對證券期貨監管合作中委托監管的思考

尚曉+楊長偉+丁斌+王琦

摘 要：探索對基層證券期貨機構實施委托監管是一項金融監管工作創新，對深入推進銀證監管合作，發揮金融監管合力具有重要意義。本文從法律角度出發，分析了在證券期貨監管合作中委托監管的法律支撐點、委托監管的可能內容、人民銀行接受委托監管面臨的問題，并據此提出對策建議。

關鍵詞：證券期貨；委托監管

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2014（1）-0063-03

《中國人民銀行 中國證監會關于印發加強證券期貨監管合作共同維護金融穩定備忘錄的通知》（銀發[2012]292號）提出有條件的地方可探索委托監管等多種監管合作方式，《2013年人民銀行分支行金融穩定工作要點》進一步提出可探索開展委托監管在內的多種證券期貨監管合作方式（以下簡稱“委托監管”），為基層央行深入推進證券期貨監管合作明確了思路。本文從法律基礎角度對實施委托監管進行探討，分析證券期貨監管合作中實施委托監管面臨的問題，提出相關對策建議。

一、實行委托監管的法律基礎分析

證券期貨監管合作中的委托監管，其法律本質屬于行政委托范疇，即由?。ㄊ袇^）證券監督管理機構委托人民銀行分支行代其行使部分監管職能。證券監督管理機構能否將部分監管職能委托給人民銀行分支行，將受行政法學基本原理及具體行政法的約束。

（一）委托監管符合行政法理學基礎。根據行政法學，行政委托是指國家行政機關在自己的職權范圍內，將某項行政職能委托給某一機關、企事業單位、其他社會組織辦理的行為。行政委托有以下特征：一是委托人必須是國家行政機關；二是委托事項必須在行政機關的職權范圍內；三是被委托的對象可以是行政機關，也可以是企事業單位或其他社會組織；四是被委托對象以委托人的名義行使行政權力，而不是以自己的名義行使行政權力。從行政法理學基礎看，委托監管符合行政委托制度的原理。行政委托制度設計的目的是滿足行政管理需要，包括彌補行政機關能力不足的需要、提高行政效率的需要、方便群眾辦理相關事務的需要等。

從金融監管法律和需求看，《人民銀行法》、《證券法》及“三定方案”明確規定，央行、證券監管管理機構相互建立監督管理信息共享機制，但因兩者在機構設置上的不對稱性（央行分支機構設到縣，證券監督管理機構設到省、自治區、直轄市、部分計劃單列市），地州市及以下區域證券期貨監管信息共享機制無法有效建立，基層央行推進證券期貨監管合作也面臨級別不對等、溝通不順暢、監管合力難以發揮等諸多問題，直接影響央行維護區域金融穩定職能的發揮。因此，創新開展委托監管，不僅可以發揮央行現有組織體系功能，有效解決證券監管機構地州市及縣域分支機構缺少、管理半徑過長問題，而且有利于提高金融業管理效率和工作合力，節約行政資源，提升人民銀行維護區域金融穩定的綜合能力。

（二）委托監管僅限于行政委托中的行政檢查權。從行政權的權力類型、范圍等方面分析，針對委托監管，行政委托不應對行政權全面委托，僅適宜行政權中行政檢查權的委托。

1、行政權的主要類型及權力范圍。理論上，行政權主要包括行政立法權、行政許可權、行政檢查權、行政處罰權等。其中，行政立法權是指行政機關制定部門規章的權力；行政許可權是行政機關準予行政相對人從事特定活動的行為；行政檢查權是指行政機關依照法律、法規、部門規章對行政相對人某項行為進行檢查的權力；行政處罰權是依照法律等對行政相對人給予的警告、罰款、吊銷營業執照、責令停業等行為。對應證券監督管理機構的行政權來說，行政立法權是制定證券期貨行業部門規章、規則的權力；行政許可權是核準發行股票、市場準入、證券機構高管人員資格等權力；行政處罰權是依法對證券期貨違法違規行為進行調查、處罰的權力；行政檢查權是履行監管職能需要對證券公司、證券服務機構、上市企業等進行現場檢查的權力。

2、證券期貨監管合作中行政委托權可行性分析。行政委托法律要件包括：一是委托的事項是有關群眾性、社會性的行政管理事務（要件一）；二是行政機關行使該項行政管理職權確實有困難，難以負擔（要件二）；三是委托的職權與職責影響較小或影響程度較輕（要件三）；四是行政委托必須符合法定程序（要件四）等。從法律要件分析，行政委托權中的立法權、許可權、處罰權不宜行政委托，檢查權可以行政委托。

行政立法權不宜行政委托。由于證券期貨行業所涉及的部門規章、規則等對整個證券行業會產生實質性重大影響，按照行政委托的法律“要件三”，證券監督管理機構不能將此權力委托給人民銀行分支行。同時，這也不符合人民銀行推進證券期貨監管合作的初衷和探索開展委托監管的本意。

行政許可權不宜行政委托。雖然《行政許可法》第24條規定“行政機關在其法定職權范圍內，依照法律、法規、規章的規定，可以委托其他行政機關實施行政許可”。但是，由于行政許可對當事人會產生實質性重大影響，按照行政委托的法律“要件三”，不宜進行委托。另外，從實際操作角度看，目前基層期貨業機構行政許可的數量有限，并且證券監督管理機構能夠“遠程”操作。

行政處罰權不宜行政委托。《行政處罰法》規定：行政機關可以將行政處罰權委托給其他組織，但又同時明確受委托組織必須是依法成立的管理公共事務的事業組織。因此，證券監督管理機構不宜將此行政權力委托給人民銀行分支行。

行政檢查權可以行政委托。相關行政法沒有直接對行政檢查權是否可以在行政機關之間進行委托做出規定。不過，按照法理學推理，既然《行政許可法》、《行政處罰法》等明確相關權利可以委托，則作為其前置程序的行政檢查權亦可以委托。經論證，委托監管符合行政委托法律“要件一、”“要件二”、“要件三”的要求，具備充分的法律基礎。

因此，從法律角度來看，對行政檢查權及由此引申的非現場監測權實施委托，給委托方和被委托方帶來的法律風險最低。從務實角度考慮，人民銀行分支行獲得證券期貨業的行政檢查權和非現場監測權，就可以獲得維護金融穩定所需的數據信息，符合提出委托監管這一思路的初衷。

二、實施委托監管面臨的困難和問題

（一）證券期貨行業組織體系復雜、數據敏感，給委托監管帶來困難。與銀行業相比，證券期貨業有其突出特點：一是行業組織體系更為復雜。證券期貨行業相關主體包括證券發行人、上市公司、證券、期貨公司、證券投資基金管理公司、證券服務機構、證券交易所、證券登記結算機構等，如何規范這些組織體系的運作是引導證券期貨業健康發展的核心問題；二是證券期貨產品復雜程度高。銀行業金融創新受嚴格風險管控影響，其金融產品結構相對簡單，在縣域或偏遠地區基本限于存貸款及簡單中間業務。但是證券業務具有較高復雜性，金融產品衍生程度高，風險更趨隱蔽；三是證券行業敏感度強。證券行業面向公開市場，直接面對投資者，行業敏感度高，特別是上市公司數據或信息公布前泄漏，非常容易引起金融市場動蕩。如何限定委托監管業務范圍，防止引發證券市場不良反應，是證券監督管理機構最為關切的問題，也是目前許多省區推進委托監管困難的重要原因。

（二）人民銀行分支行機構設置與人員素質難以適應委托監管要求。當前，人民銀行地市中心支行未設立專門金融穩定部門，現有金融穩定從業人員少，有的身兼多崗，證券期貨業知識和監管經驗普遍不足，同時要應對日益繁重的金融穩定工作壓力。如果現有從業人員沒有足夠的專業素養來履行受托機構監管職能，不僅會影響委托機構的信心，也會給人民銀行帶來聲譽風險乃至法律風險。

三、政策建議

（一）具體委托而非概括委托。從法律依據看，目前對行政委托還沒有一個統一的規范，各地方性法規對行政委托中的受托方的組織性質或者沒有明確說明，或者不一致。為考慮地方差異和有利于明確職責，不宜由總行直接與證監會達成概括委托協議，而應由各省（區、市）證券監督管理機構與管轄地人民銀行分支行達成具體委托監管協議。

（二）分類試點，總結經驗，逐步推進。因委托監管涉及法律問題以及委托地區金融監管權的變動，建議各?。ㄊ袇^）人民銀行不等不靠，積極支持和安排地州市分支行先行試點，不斷總結經驗，待條件成熟后，由總行與證監會形成《人民銀行分支行各地證監局委托監管工作指引》等文件，規范委托監管內容和形式，逐步推廣委托監管合作模式。人民銀行分支行金融穩定部門、法律事務部門要密切合作，與當地證券監督管理機構積極接洽，研究制定委托監管方案，制定規范的委托監管法律文書，明確雙方法律責任，降低雙方法律風險和聲譽風險。

（三）借鑒其他行業委托監管經驗，推動銀證委托監管發展。目前，國內國資委系統在委托監管方面有較好的實踐。上海市國資委2010年與市委宣傳部、市金融辦、市民政局等簽署委托監管協議，對64戶直屬企業646億元國有資產實施委托監管，其中金融辦受托負責對地方所屬金融企業進行監管。另外，青島、南京、天津等地國資委系統也開展了委托監管實踐。建議人民銀行分支行學習借鑒國資委系統委托監管中可行做法，逐步推進證券期貨業的委托監管工作進程。

（四）加強證券期貨知識培訓，筑牢監管合作基礎。一是加強基層金融穩定人員培訓力度，通過系統培訓，提高對證券期貨業務知識的儲備和理解能力；二是建立央行、證券監管部門人員學習交流機制，通過與證監局開展人才交流、委派人員到證監局、證券期貨相關企業鍛煉等方式，快速提高證券期貨業務素質和監管能力；三是加大證券期貨人才錄用和引入，充實人民銀行分支行證券期貨業務力量。

參考文獻

[1]龐繼英，張建華等.金融機構市場退出問題研究[M].北京：中國金融出版社，2008。

[2]王夏敏.論德國證券期貨監管體系[J].高科技與產業化，2006，（7）：30-32。

[3]王麗霞.對金融消費者權益維護的思考[J].西部金融，2011，（1）：31-32。

[4]徐寶林，郭建偉.美國最后貸款人：經驗與啟示[J].銀行家，2006，（6）：102-104。

[5]楊喆.田強行政證據規定及其對證券期貨監管和執法工作的影響[J].天津市財貿管理干部學院學報，2006，（2）：27-28。

The Reflection on the Entrusted Supervision in the Securities and

Futures Supervision Cooperation

SHANG Xiao YANG Changwei1 DING Bin WANG Qi2

（1Urumqi Provincial Sub-branch PBC， Urumqi Xinjiang 830002；

2Bazhou Municipal Sub-branch PBC， Korla Xinjiang 841000）

Abstract：Exploring the entrusted supervision on the grass-roots securities and futures institutions is a financial supervisory innovation， which is of great significance to push the cooperation between the supervision on banks and securities and futures institutions and to bring the cooperative financial supervision into play. From the legal perspective， the paper analyzes the legal support and potential content of the entrusted supervision in securities and futures supervisory， and the problems which PBC may encounter when taking the responsibility of the entrusted supervision. Finally the paper puts forward countermeasures and suggestions accordingly.

Keywords： securities and futures； entrusted supervision

責任編輯、校對：楊振峰

二、實施委托監管面臨的困難和問題

（一）證券期貨行業組織體系復雜、數據敏感，給委托監管帶來困難。與銀行業相比，證券期貨業有其突出特點：一是行業組織體系更為復雜。證券期貨行業相關主體包括證券發行人、上市公司、證券、期貨公司、證券投資基金管理公司、證券服務機構、證券交易所、證券登記結算機構等，如何規范這些組織體系的運作是引導證券期貨業健康發展的核心問題；二是證券期貨產品復雜程度高。銀行業金融創新受嚴格風險管控影響，其金融產品結構相對簡單，在縣域或偏遠地區基本限于存貸款及簡單中間業務。但是證券業務具有較高復雜性，金融產品衍生程度高，風險更趨隱蔽；三是證券行業敏感度強。證券行業面向公開市場，直接面對投資者，行業敏感度高，特別是上市公司數據或信息公布前泄漏，非常容易引起金融市場動蕩。如何限定委托監管業務范圍，防止引發證券市場不良反應，是證券監督管理機構最為關切的問題，也是目前許多省區推進委托監管困難的重要原因。

（二）人民銀行分支行機構設置與人員素質難以適應委托監管要求。當前，人民銀行地市中心支行未設立專門金融穩定部門，現有金融穩定從業人員少，有的身兼多崗，證券期貨業知識和監管經驗普遍不足，同時要應對日益繁重的金融穩定工作壓力。如果現有從業人員沒有足夠的專業素養來履行受托機構監管職能，不僅會影響委托機構的信心，也會給人民銀行帶來聲譽風險乃至法律風險。

三、政策建議

（一）具體委托而非概括委托。從法律依據看，目前對行政委托還沒有一個統一的規范，各地方性法規對行政委托中的受托方的組織性質或者沒有明確說明，或者不一致。為考慮地方差異和有利于明確職責，不宜由總行直接與證監會達成概括委托協議，而應由各?。▍^、市）證券監督管理機構與管轄地人民銀行分支行達成具體委托監管協議。

（二）分類試點，總結經驗，逐步推進。因委托監管涉及法律問題以及委托地區金融監管權的變動，建議各?。ㄊ袇^）人民銀行不等不靠，積極支持和安排地州市分支行先行試點，不斷總結經驗，待條件成熟后，由總行與證監會形成《人民銀行分支行各地證監局委托監管工作指引》等文件，規范委托監管內容和形式，逐步推廣委托監管合作模式。人民銀行分支行金融穩定部門、法律事務部門要密切合作，與當地證券監督管理機構積極接洽，研究制定委托監管方案，制定規范的委托監管法律文書，明確雙方法律責任，降低雙方法律風險和聲譽風險。

（三）借鑒其他行業委托監管經驗，推動銀證委托監管發展。目前，國內國資委系統在委托監管方面有較好的實踐。上海市國資委2010年與市委宣傳部、市金融辦、市民政局等簽署委托監管協議，對64戶直屬企業646億元國有資產實施委托監管，其中金融辦受托負責對地方所屬金融企業進行監管。另外，青島、南京、天津等地國資委系統也開展了委托監管實踐。建議人民銀行分支行學習借鑒國資委系統委托監管中可行做法，逐步推進證券期貨業的委托監管工作進程。

（四）加強證券期貨知識培訓，筑牢監管合作基礎。一是加強基層金融穩定人員培訓力度，通過系統培訓，提高對證券期貨業務知識的儲備和理解能力；二是建立央行、證券監管部門人員學習交流機制，通過與證監局開展人才交流、委派人員到證監局、證券期貨相關企業鍛煉等方式，快速提高證券期貨業務素質和監管能力；三是加大證券期貨人才錄用和引入，充實人民銀行分支行證券期貨業務力量。

參考文獻

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[4]徐寶林，郭建偉.美國最后貸款人：經驗與啟示[J].銀行家，2006，（6）：102-104。

[5]楊喆.田強行政證據規定及其對證券期貨監管和執法工作的影響[J].天津市財貿管理干部學院學報，2006，（2）：27-28。

The Reflection on the Entrusted Supervision in the Securities and

Futures Supervision Cooperation

SHANG Xiao YANG Changwei1 DING Bin WANG Qi2

（1Urumqi Provincial Sub-branch PBC， Urumqi Xinjiang 830002；

2Bazhou Municipal Sub-branch PBC， Korla Xinjiang 841000）

Abstract：Exploring the entrusted supervision on the grass-roots securities and futures institutions is a financial supervisory innovation， which is of great significance to push the cooperation between the supervision on banks and securities and futures institutions and to bring the cooperative financial supervision into play. From the legal perspective， the paper analyzes the legal support and potential content of the entrusted supervision in securities and futures supervisory， and the problems which PBC may encounter when taking the responsibility of the entrusted supervision. Finally the paper puts forward countermeasures and suggestions accordingly.

Keywords： securities and futures； entrusted supervision

責任編輯、校對：楊振峰

二、實施委托監管面臨的困難和問題

（一）證券期貨行業組織體系復雜、數據敏感，給委托監管帶來困難。與銀行業相比，證券期貨業有其突出特點：一是行業組織體系更為復雜。證券期貨行業相關主體包括證券發行人、上市公司、證券、期貨公司、證券投資基金管理公司、證券服務機構、證券交易所、證券登記結算機構等，如何規范這些組織體系的運作是引導證券期貨業健康發展的核心問題；二是證券期貨產品復雜程度高。銀行業金融創新受嚴格風險管控影響，其金融產品結構相對簡單，在縣域或偏遠地區基本限于存貸款及簡單中間業務。但是證券業務具有較高復雜性，金融產品衍生程度高，風險更趨隱蔽；三是證券行業敏感度強。證券行業面向公開市場，直接面對投資者，行業敏感度高，特別是上市公司數據或信息公布前泄漏，非常容易引起金融市場動蕩。如何限定委托監管業務范圍，防止引發證券市場不良反應，是證券監督管理機構最為關切的問題，也是目前許多省區推進委托監管困難的重要原因。

（二）人民銀行分支行機構設置與人員素質難以適應委托監管要求。當前，人民銀行地市中心支行未設立專門金融穩定部門，現有金融穩定從業人員少，有的身兼多崗，證券期貨業知識和監管經驗普遍不足，同時要應對日益繁重的金融穩定工作壓力。如果現有從業人員沒有足夠的專業素養來履行受托機構監管職能，不僅會影響委托機構的信心，也會給人民銀行帶來聲譽風險乃至法律風險。

三、政策建議

（一）具體委托而非概括委托。從法律依據看，目前對行政委托還沒有一個統一的規范，各地方性法規對行政委托中的受托方的組織性質或者沒有明確說明，或者不一致。為考慮地方差異和有利于明確職責，不宜由總行直接與證監會達成概括委托協議，而應由各省（區、市）證券監督管理機構與管轄地人民銀行分支行達成具體委托監管協議。

（二）分類試點，總結經驗，逐步推進。因委托監管涉及法律問題以及委托地區金融監管權的變動，建議各省（市區）人民銀行不等不靠，積極支持和安排地州市分支行先行試點，不斷總結經驗，待條件成熟后，由總行與證監會形成《人民銀行分支行各地證監局委托監管工作指引》等文件，規范委托監管內容和形式，逐步推廣委托監管合作模式。人民銀行分支行金融穩定部門、法律事務部門要密切合作，與當地證券監督管理機構積極接洽，研究制定委托監管方案，制定規范的委托監管法律文書，明確雙方法律責任，降低雙方法律風險和聲譽風險。

（三）借鑒其他行業委托監管經驗，推動銀證委托監管發展。目前，國內國資委系統在委托監管方面有較好的實踐。上海市國資委2010年與市委宣傳部、市金融辦、市民政局等簽署委托監管協議，對64戶直屬企業646億元國有資產實施委托監管，其中金融辦受托負責對地方所屬金融企業進行監管。另外，青島、南京、天津等地國資委系統也開展了委托監管實踐。建議人民銀行分支行學習借鑒國資委系統委托監管中可行做法，逐步推進證券期貨業的委托監管工作進程。

（四）加強證券期貨知識培訓，筑牢監管合作基礎。一是加強基層金融穩定人員培訓力度，通過系統培訓，提高對證券期貨業務知識的儲備和理解能力；二是建立央行、證券監管部門人員學習交流機制，通過與證監局開展人才交流、委派人員到證監局、證券期貨相關企業鍛煉等方式，快速提高證券期貨業務素質和監管能力；三是加大證券期貨人才錄用和引入，充實人民銀行分支行證券期貨業務力量。

參考文獻

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[2]王夏敏.論德國證券期貨監管體系[J].高科技與產業化，2006，（7）：30-32。

[3]王麗霞.對金融消費者權益維護的思考[J].西部金融，2011，（1）：31-32。

[4]徐寶林，郭建偉.美國最后貸款人：經驗與啟示[J].銀行家，2006，（6）：102-104。

[5]楊喆.田強行政證據規定及其對證券期貨監管和執法工作的影響[J].天津市財貿管理干部學院學報，2006，（2）：27-28。

The Reflection on the Entrusted Supervision in the Securities and

Futures Supervision Cooperation

SHANG Xiao YANG Changwei1 DING Bin WANG Qi2

（1Urumqi Provincial Sub-branch PBC， Urumqi Xinjiang 830002；

2Bazhou Municipal Sub-branch PBC， Korla Xinjiang 841000）

Abstract：Exploring the entrusted supervision on the grass-roots securities and futures institutions is a financial supervisory innovation， which is of great significance to push the cooperation between the supervision on banks and securities and futures institutions and to bring the cooperative financial supervision into play. From the legal perspective， the paper analyzes the legal support and potential content of the entrusted supervision in securities and futures supervisory， and the problems which PBC may encounter when taking the responsibility of the entrusted supervision. Finally the paper puts forward countermeasures and suggestions accordingly.

Keywords： securities and futures； entrusted supervision

責任編輯、校對：楊振峰