基本公共服務均等化視角下財政轉移支付制度研究

古丹娜+李亞鳳+張宏亮

摘 要：基本公共服務均等化是財政轉移支付的核心目標。本文以基本公共服務均等化的內涵為邏輯起點，結合六項標準，對陜西省以下財政轉移支付制度的目標、原則和測算依據進行制度剖析，運用計量模型檢驗省級財政對各地市財政轉移支付的均衡性和適度性，提出以基本公共服務均等化為目標的轉移支付制度改革建議。

關鍵詞：公共服務均等化；財政轉移支付

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2014（1）-0066-04

公共服務均等化是指在不同地區之間合理配置公共服務資源，使不同地區居民享受公共服務的機會、標準和結果大致相當?；竟卜諔摪ㄒ韵滤膫€方面：一是公共安全類服務，如社會治安、公共衛生和環境保護等；二是社會發展類服務，如基礎設施建設、基礎科研等；三是基本民生類服務，如最低生活保障、養老保險、醫療保險和住房保障等；四是個人發展類服務，如基礎教育、就業服務和文化體育等。在區域經濟發展不平衡的現實條件下，完善政府間財政轉移支付制度，是實現基本公共服務均等化的根本途徑和重要保證。

一、陜西省以下財政轉移支付制度及其實施效果

（一）陜西省以下財政轉移支付制度

1、制度背景。1995年，為落實中央決策，陜西省實行了省以下分稅制財政體制。在上繳中央級收入（占陜西省收入總量50%以上）后，省級財政集中了地方總收入的50%以上，省以下各級財政所剩不多。為緩解縣鄉財政困難，縮小地區差距，協調城鄉發展，陜西省實行了省以下財政轉移支付制度。

2、制度起源。1995年的《預算法實施條例》明確授權“地方政府根據上級政府有關規定，確定本級對下級的財政管理體制”；財政部在2007年《中國省以下財政體制》中再次確認“省級政府擁有省以下財政關系處理的自由空間”。陜西省以下財政轉移支付制度由省政府在不違背中央政策的前提下自主決定，是對中央財政轉移支付制度的貫徹和延伸。

3、制度歷程。為緩解困難地區財政壓力，縮小地區間財力差距，在貫徹中央稅收返還轉移支付制度的基礎上，陜西省在轉移支付制度建設方面進行了積極探索——將“民生八大工程”納入測算依據建立了一般性財政轉移支付制度；制訂了農村稅費改革等專項轉移支付管理辦法；為調動財政困難地區增收節支的積極性，還建立了激勵性轉移支付制度，先后實行了“兩保兩掛”收入上臺階激勵獎勵辦法、“三獎一補”辦法以及“三獎三管六保障”激勵約束考核辦法等。

4、省管縣財政體制與轉移支付制度。分稅制改革后，陜西省實行了省管市、市管縣的財政體制。但由于縣級財力低下、財政供養人員過多、管理層級多，省對縣的政策扶持、資金補助往往不能完全落實到位，縣鄉財政運轉困難。2007年，陜西省開始試點省管縣財政體制改革，加大對生態保護和財政特別困難縣的直接扶持力度，實行“六到縣”和“五不變”，包括“各項轉移支付補助直接到縣，市級不再參與縣級稅收分享，不再集中縣級新增財力，市級下放縣級的收入損失由省級財政補助，原來市對縣的各項補助和配套資金由省財政負擔”等內容。

（二）陜西省以下財政轉移支付制度的實施效果

1、支付力度不斷加大，規模逐年增長。近年來，隨著西部大開發戰略深入推進，中央對陜西省轉移支付逐年增長，從2008年的820.84億元，增長到2012年的1677.06億元，年均增長19.6%。在合理分配中央轉移支付資金的同時，從省級收入中拿出資金進行對市縣的轉移支付，自籌財力轉移支付額從2008年的150.87億元迅速上升到2012年的641.88億元，年均增速超過省級財政收入年均增速15個百分點。2008年-2012年，陜西省堅持新增財力的80%用于民生支出，財政支出的80%用于民生支出，對市縣的轉移支付力度顯著增強，對各地市的轉移支付總額累計4911.16億元。2012年，轉移支付總額達到1480.41億元，是2008年的2.6倍。對地市轉移支付總額占全省財政支出總額的比率從2008年的39.3%提高到2012年的44.5%，占省級財政支出的比率也逐年快速提高。剔除2011年“兩權”價款一次性收入增加較多的影響，對地市轉移支付總額占全省財政收入總額的比率始終保持在92%以上，是省級收入的2.8倍以上（參見表1）。

2、支付形式逐步調整，結構逐年改善。一是一般性轉移支付快速增長，占比基本穩定。陜西省一般性轉移支付從2007年的292.47億元，增長到2011年的711.38億元，年均增長24.9%。一般性轉移支付占比基本保持在45%；二是專項轉移支付增長較快，占比逐年提高。2002-2007年，專項轉移支付874億元，其中2007年達到258億元，比上年增長40.2%。專項轉移支付占比從2007年40.2%上升到2011年的47.3%，高于一般性轉移支付，年均增長36.5%；三是稅收返還占比小并逐年下降，對轉移支付效果影響不大。一方面，陜西省經濟相對落后，稅收返還基數小，盡管近年來經濟總量顯著提升，但在全國總量中的份額依然不超過2.6%；另一方面，稅收返還在省以下轉移支付比重較小，由2009年的11.5%逐年下降到2012年的7.8%。由于稅收返還嚴重違背了設立政府間轉移支付制度的初衷，不是真正意義上的轉移支付，更與公共服務均等化目標相背離，因此，本文以下的討論主要圍繞一般性轉移支付和專項轉移支付。

二、對陜西省以下財政轉移支付制度的規范研究

（一）基本制度

目前，陜西省一般性轉移支付遵照2008年制定的《省對市縣一般性轉移支付辦法》。專項轉移支付往往是一個專項一個制度，如《革命老區專項轉移支付資金管理辦法》、《重點生態功能區轉移支付制度》、《農村稅費改革轉移支付管理辦法》等。

（二）對財政轉移支付制度的評價標準

財政轉移支付效果是否顯著高效，首先取決于財政轉移支付制度是否科學嚴謹。按照系統論和邏輯學理論，如果把財政轉移支付作為一個有機的系統，在系統內部依循起點至終點的邏輯順序及相互關聯的邏輯關系，對財政轉移支付制度的評價標準應包括以下六個方面：一是目標的確定性；二是內容的完備性；三是結構的明晰性；四是依據的合理性；五是運行的高效性；六是監督的透明性。

（三）對財政轉移支付制度的分析評價

1、制度目標與公共服務均等化存在偏差。一是制度有明顯的階段性和過渡性特征，關于公共服務項目的“扯皮”現象很多，不利于實現均等化公共服務目標；二是陜西省轉移支付的目標仍停留在保證工資和離退休金及時發放，保障機構運轉。后者是對公共服務機構的轉移支付，而不是對公共服務均等化的轉移支付。

2、制度體系不完整，缺少具有共性指導意義的專項轉移支付制度。專項轉移支付只有針對具體專項的管理辦法，缺少關于立項、審批、撥款、監督、考核、評估等重要環節的管理制度。由于沒有統一的管理制度，專項轉移支付政出多門、錯綜龐雜，極易導致管理混亂和資金效率低下。

3、轉移支付項目結構不清晰，存在交叉模糊現象。一是一般性轉移支付不僅包括具有稅收返還性質的體制補助收入和結算補助收入，而且包括十幾項補助數額相對穩定的專項轉移支付項目；二是專項轉移支付由政府多個部門立項和審批，往往出現交叉重復現象；三是專項轉移支付幾乎涉及所有的預算支出科目，但在財政決算報表上，僅反映在“專項轉移支付”大類下，沒有明細項目。

4、轉移支付資金分配依據不合理。首先，一般性轉移支付的測算依據不合理，測算依據是財政供養人數，而非公共服務需要和成本；測算辦法對地方特殊因素考慮不夠，“標準收支”與地方實際收支水平有較大差距；最低財力保障水平補助額按標準財政供養人數計算，不利于精簡機構。其次，專項轉移支付的立項審批不規范，易出現“尋租”行為和“跑部錢進”現象。此外，費用標準缺乏科學嚴謹的測算依據，隨意性大，客觀性差。

5、資金運行效率不高。轉移支付資金在各層級間的劃撥、分配，易產生截流、挪用或“設置門檻”等現象；對事權和財政支出范圍隨意劃分，易產生公共服務重復提供或相互推諉現象，很難進行績效考核；專項轉移支付資金存在多部門職能交叉、多頭立項等問題，缺乏規范科學的資金分配和使用標準；困難地區因無力提供配套資金而降低項目設計標準或減少項目內容；由于配套無法到位或資金撥付與項目需要不匹配，資金長期滯留在專戶上；專項資金專款他用、多要少用、擠占挪用等現象往往降低了資金使用效率。

6、管理不透明，監督不到位。一是分配程序和分配結果不透明，信息披露不充分，易滋生腐敗，產生負向激勵和逆向調節效應。二是轉移支付預算編制不完整。專項轉移支付未列入預算，一般性轉移支付也往往預算粗略，不便于人大和社會各界監督。三是專項轉移支付多部門管理和立項，缺乏部門間的協調、配合和溝通，易形成“真空地帶”，造成監管缺位。

三、對陜西省以下財政轉移支付制度的適度性評價——基于模型分析

對于陜西省財政轉移支付適度性評價，在實證分析中主要從兩個方面展開，一是基于全省數據研究財政轉移支付與主要因素的關系；二是參照財政轉移支付與主要因素的關系，對陜西省各市（區）財政轉移支付的均衡性和適度性進行評價。

（一）研究變量的選取與檢驗

參照國內相關研究文獻、本文以上論述和陜西省實際情況，立足于公共服務均等化的財政轉移支付目標，本文選取人均GDP、財政收支缺口和人口密度三個變量作為對財政轉移支付的影響變量，其中，人均GDP能夠基本反映地方經濟發展程度和財政能力，人口密度能夠概括反映自然稟賦和公共服務成本差異，財政收支缺口能夠反映財力差距和對財政轉移支付的需求程度（參見表2）。

采用ADF檢驗，對選取指標的平穩性檢驗結果顯示，財政收支缺口、人均GDP為二階單整序列，而財政轉移支付、人口密度則為一階單整序列，不滿足建立協整模型的基本條件。因而，本文選擇建立回歸方程反映財政轉移支付與主要因素的數量關系。

（二）模型的建立

基于陜西省1994-2012年的數據，使用Eviews軟件建立的回歸模型和模型的檢驗結果如下表3。

模型的參數檢驗結果顯示，在5%的顯著性水平上，財政收支缺口和人口密度的系數是顯著的，即財政收支缺口和人口密度是影響財政轉移支付的主要因素。雖然人均GDP的系數沒有通過顯著性檢驗，但在實踐中其對財政轉移支付具有重要影響，因此予以保留。模型的整體擬合優度高達0.957，可以用模型來反映財政轉移支付與其影響因素的關系。

（三）對陜西省以下財政轉移支付的均衡性和適度性評價

在理清財政轉移支付與其影響因素關系的基礎上，對陜西省10市1區的一般財政轉移支付的適度性進行評價。評價的過程主要分為兩步，一是按照模型計算省級財政對各市（區）財政轉移支付的理論值；二是對比省級財政對各市（區）財政轉移支付的實際值和理論值，并進行評價。

對比結果顯示，總體來看，楊陵、咸陽、渭南三市（區）的財政轉移支付規模不足，低于全省均衡水平；延安、榆林兩市的財政轉移支付規模明顯偏多，高于全省均衡水平；其他地區的財政轉移支付規模基本適度，與全省均衡水平持平。進一步分析發現，專項轉移支付相對較多導致延安、榆林兩市財政轉移支付規模較大；專項轉移支付相對較少是楊陵、咸陽、渭南三市（區）的財政轉移支付規模相對不足的主要原因。

四、轉移支付制度改革建議

（一）深化公共財政體制改革，在明確劃分事權的基礎上通過財政轉移支付實現公共服務均等化

各級地方政府的主要職能要從“以追求GDP增長為任務”向“以公共服務均等化為導向”轉變。在公共財政框架下依照事權決定財權的原則，按照法律規定、成本效率、基層優先等原則，逐步規范省、市、縣事權和支出責任，并以制度、法規形式確定下來，消除上級政府隨意變更下級政府事權的現象。明確財政轉移支付的目標是實現公共服務均等化，在地區經濟發展不平衡的條件下，通過縱向轉移支付實現地區間橫向適度均衡，縮小地區間財力差距，促進公共服務均等化目標實現。

（二）制定專項轉移支付制度

制度應明確規定專項轉移支付立項、審批、資金測算方法、監督管理、績效評估和信息披露等重要事項。同級政府各部門掌握的專項轉移支付均納入制度統一管理。財政部門是各項專項轉移支付的統一管理部門。各相關部門負責審核項目的科學性、可行性和必要性，并與財政部門共同負責項目的審批、考核和評估。財政部門負責資金管理和信息披露。

（三）重新確定三類轉移支付具體項目

一是體制補助收入和結算補助收入納入稅收返還類轉移支付；二是一般性轉移支付僅包括財力性轉移支付；三是原歸類一般轉移支付的各項比較固定的專項收入應明確納入專項轉移支付管理。財政部門作為專項轉移支付的統一管理部門，負責確定項目類別、統計口徑和信息披露。

（四）建立全省統籌的公共服務供給機制，規范資金分配依據

一是確定基本公共服務項目。將不同地區的公共服務納入全省統一的公共服務體系內，使不同市區的居民在基本公共服務上能享受國民待遇；二是充分考慮地方特殊因素對服務項目的需求和對服務成本的影響，編制具體項目標準和經費標準，明確劃分各級政府應承擔的事權，并將其上升到制度和法律的層面；三是科學制定轉移支付資金分配程序、依據和測算方法。根據各地市經濟發展水平、自然稟賦、人口差異、公共服務具體項目、經費標準以及財力缺口，確定適度的轉移支付規模。

（五）多措并舉，提高資金運行效率

一是減少財政管理層級，深入推廣“省管縣”財政體制改革。在現行行政隸屬關系不變的基礎上，改變原來市管縣的財政管理模式，各項轉移支付資金，由省級財政直接撥付縣級財政；二是建立以一般性轉移支付為重點，以專項轉移支付相配合的轉移支付模式。財政部門應統籌管理一般性轉移支付和專項轉移支付資金，避免出現項目重疊，資金重復投入現象；三是加強對轉移支付資金的使用監管和績效考評，完善省、市、縣聯動的獎、補、罰考核機制。

（六）加強財政轉移支付預算管理和監督考核

一是公開轉移支付資金分配程序、標準、方法和結果。財政決算報表應分別按照補助口徑分項目統計和按照地市分項目統計。二是細化轉移支付預算編制和管理。一般性轉移支付和專項轉移支付均應納入預算管理中，便于人大和社會各界監督；便于對預算執行進度和項目開展進度進行比較，作為項目跟蹤考核評價的重要參考。

參考文獻

[1]劉輝.政府間財政轉移支付工具經濟效果探析[J].財會研究，2012，（24）：14-18。

[2]馬海濤，姜愛華.政府間財政轉移支付制度[M].北京：經濟科學出版社，2010。

[3]項懷誠.中國財政管理[M].北京：中國財政經濟出版社，2001。

[4]張光.財政轉移支付對省內縣際財政均等化的影響[J].地方財政研究，2013，（1）：4-9。

[5]鐘曉敏，葉寧.中國地方財政體制改革研究[M].北京：中國財政經濟出版社，2010。

The Study on the System of the Fiscal Transfer Payment

Viewing from the Basic Public Service Equality

——A Case of Shaanxi Province

GU Danna LI Yafeng ZHANG Hongliang

（Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract：The basic public service equality is the core aim of the fiscal transfer payment. Starting from the connotation of the basic public service equality， combined with six standards， the paper makes a system analysis on the objectives， principles and measure of the fiscal transfer payment system of Shaanxi province. By means of empirical studies， the paper verifies the equilibrium and suitability of the fiscal transfer from provincial government to its subordinates， and puts forward the suggestions on the transfer payment system reform centered around the objective of the basic public service equality.

Keywords： public service equality； fiscal transfer payment

責任編輯、校對：楊振峰

（三）重新確定三類轉移支付具體項目

一是體制補助收入和結算補助收入納入稅收返還類轉移支付；二是一般性轉移支付僅包括財力性轉移支付；三是原歸類一般轉移支付的各項比較固定的專項收入應明確納入專項轉移支付管理。財政部門作為專項轉移支付的統一管理部門，負責確定項目類別、統計口徑和信息披露。

（四）建立全省統籌的公共服務供給機制，規范資金分配依據

一是確定基本公共服務項目。將不同地區的公共服務納入全省統一的公共服務體系內，使不同市區的居民在基本公共服務上能享受國民待遇；二是充分考慮地方特殊因素對服務項目的需求和對服務成本的影響，編制具體項目標準和經費標準，明確劃分各級政府應承擔的事權，并將其上升到制度和法律的層面；三是科學制定轉移支付資金分配程序、依據和測算方法。根據各地市經濟發展水平、自然稟賦、人口差異、公共服務具體項目、經費標準以及財力缺口，確定適度的轉移支付規模。

（五）多措并舉，提高資金運行效率

一是減少財政管理層級，深入推廣“省管縣”財政體制改革。在現行行政隸屬關系不變的基礎上，改變原來市管縣的財政管理模式，各項轉移支付資金，由省級財政直接撥付縣級財政；二是建立以一般性轉移支付為重點，以專項轉移支付相配合的轉移支付模式。財政部門應統籌管理一般性轉移支付和專項轉移支付資金，避免出現項目重疊，資金重復投入現象；三是加強對轉移支付資金的使用監管和績效考評，完善省、市、縣聯動的獎、補、罰考核機制。

（六）加強財政轉移支付預算管理和監督考核

一是公開轉移支付資金分配程序、標準、方法和結果。財政決算報表應分別按照補助口徑分項目統計和按照地市分項目統計。二是細化轉移支付預算編制和管理。一般性轉移支付和專項轉移支付均應納入預算管理中，便于人大和社會各界監督；便于對預算執行進度和項目開展進度進行比較，作為項目跟蹤考核評價的重要參考。

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[5]鐘曉敏，葉寧.中國地方財政體制改革研究[M].北京：中國財政經濟出版社，2010。

The Study on the System of the Fiscal Transfer Payment

Viewing from the Basic Public Service Equality

——A Case of Shaanxi Province

GU Danna LI Yafeng ZHANG Hongliang

（Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract：The basic public service equality is the core aim of the fiscal transfer payment. Starting from the connotation of the basic public service equality， combined with six standards， the paper makes a system analysis on the objectives， principles and measure of the fiscal transfer payment system of Shaanxi province. By means of empirical studies， the paper verifies the equilibrium and suitability of the fiscal transfer from provincial government to its subordinates， and puts forward the suggestions on the transfer payment system reform centered around the objective of the basic public service equality.

Keywords： public service equality； fiscal transfer payment

責任編輯、校對：楊振峰

（三）重新確定三類轉移支付具體項目

一是體制補助收入和結算補助收入納入稅收返還類轉移支付；二是一般性轉移支付僅包括財力性轉移支付；三是原歸類一般轉移支付的各項比較固定的專項收入應明確納入專項轉移支付管理。財政部門作為專項轉移支付的統一管理部門，負責確定項目類別、統計口徑和信息披露。

（四）建立全省統籌的公共服務供給機制，規范資金分配依據

一是確定基本公共服務項目。將不同地區的公共服務納入全省統一的公共服務體系內，使不同市區的居民在基本公共服務上能享受國民待遇；二是充分考慮地方特殊因素對服務項目的需求和對服務成本的影響，編制具體項目標準和經費標準，明確劃分各級政府應承擔的事權，并將其上升到制度和法律的層面；三是科學制定轉移支付資金分配程序、依據和測算方法。根據各地市經濟發展水平、自然稟賦、人口差異、公共服務具體項目、經費標準以及財力缺口，確定適度的轉移支付規模。

（五）多措并舉，提高資金運行效率

一是減少財政管理層級，深入推廣“省管縣”財政體制改革。在現行行政隸屬關系不變的基礎上，改變原來市管縣的財政管理模式，各項轉移支付資金，由省級財政直接撥付縣級財政；二是建立以一般性轉移支付為重點，以專項轉移支付相配合的轉移支付模式。財政部門應統籌管理一般性轉移支付和專項轉移支付資金，避免出現項目重疊，資金重復投入現象；三是加強對轉移支付資金的使用監管和績效考評，完善省、市、縣聯動的獎、補、罰考核機制。

（六）加強財政轉移支付預算管理和監督考核

一是公開轉移支付資金分配程序、標準、方法和結果。財政決算報表應分別按照補助口徑分項目統計和按照地市分項目統計。二是細化轉移支付預算編制和管理。一般性轉移支付和專項轉移支付均應納入預算管理中，便于人大和社會各界監督；便于對預算執行進度和項目開展進度進行比較，作為項目跟蹤考核評價的重要參考。

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[5]鐘曉敏，葉寧.中國地方財政體制改革研究[M].北京：中國財政經濟出版社，2010。

The Study on the System of the Fiscal Transfer Payment

Viewing from the Basic Public Service Equality

——A Case of Shaanxi Province

GU Danna LI Yafeng ZHANG Hongliang

（Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract：The basic public service equality is the core aim of the fiscal transfer payment. Starting from the connotation of the basic public service equality， combined with six standards， the paper makes a system analysis on the objectives， principles and measure of the fiscal transfer payment system of Shaanxi province. By means of empirical studies， the paper verifies the equilibrium and suitability of the fiscal transfer from provincial government to its subordinates， and puts forward the suggestions on the transfer payment system reform centered around the objective of the basic public service equality.

Keywords： public service equality； fiscal transfer payment

責任編輯、校對：楊振峰