論食品安全監管國際軟法在我國的實施

曾文革，林 婧

(重慶大學法學院，重慶 400045)

論食品安全監管國際軟法在我國的實施

曾文革，林 婧

(重慶大學法學院，重慶 400045)

我國實施食品安全監管國際軟法有其廣泛的現實需求，然而由于國際軟法實施有別于國際硬法，具有實施與否的自決性、實施路徑與程度的可選性以及對非政府實施主體依賴性的特點，故在實施過程中必須充分根據其特點并結合國情。如今我國立法者開始意識到食品安全監管國際軟法實施的必要性，初步探索了食品安全監管國際軟法轉化的路徑與程度，逐步明確了食品安全監管國際軟法轉化的范圍與重點。即便如此，食品安全監管國際軟法在我國的實施仍存在諸多困境，例如對于食品安全監管國際軟法實施的重視仍不充分，食品安全監管國際軟法實施的行政分工與程序不明，非政府主體未充分發揮對食品安全監管國際軟法實施的促進作用。這需要將實施食品安全監管國際軟法提升至國家戰略的高度，厘清食品安全監管國際軟法轉化的行政分工與程序，鼓勵非政府主體深度參與食品安全監管國際軟法實施，并積極爭取國際組織與發達國家對于軟法實施的援助。

食品安全監管;國際軟法;軟法實施;中國

一、引言

國際軟法蕃昌的領域大多匯集了國際社會的廣泛關注，具有高度國際共識卻又牽涉國家根本利益，在這些領域，國際軟法往往能夠發揮出比國際硬法更好的效用，食品安全監管領域便是其中之一。食品安全監管國際軟法指的是規范食品(不涵蓋藥品但包括半成品)生產、加工與流通各環節的原則上不存在直接法律約束力(legally binding force)但有一定實際效力(practical effect)的行為準則，不局限于食品安全國際標準，還包括食品安全監管程序與監管系統設計、監管權配置與監管職責等方面的指南、建議、宣言、行動計劃、備忘錄。它能夠在立法建制方面為食品安全全球治理提供更具體更及時的指引，在國際協作執法層面協調食品安全行政監管權，并且推進食品安全治理主體精神的塑造，對食品安全文化的推廣起到積極作用。

從根本上來說，國家實施食品安全監管國際軟法的動力源自實施軟法所能獲得的收益遠超成本，這里所指的收益不僅僅指短期內的經濟效益，還包括長期的經濟收益以及促進社會穩定與發展所帶來的政治收益、環境收益等等。具體而言，食品安全監管國際軟法國內實施的現實需求在于:第一，食品安全監管國際軟法本身以國際社會集體的先進科技為依托，又是各國先進監管經驗的結晶，其模范性和借鑒意義毋庸置疑。第二，將食品安全監管國際軟法納入國內法體系所形成的國內、國際制度共通性，能夠促進食品安全互信，有利于國際食品貿易與國內市場的健康發展。第三，實施食品安全監管國際軟法能夠降低監管立法成本與監管合作成本，誘發國內法制競爭，最終完善國內食品安全監管體系，向全世界展現政府治理能力現代化的成就，有益于贏得食品安全國際法治話語權。第四，實施食品安全監管國際軟法實乃全球趨勢，對其不予回應雖不會引發直接的制裁，但可能被迫承受某些不利后果——被排擠出相關市場、損失貿易利益等。

基于以上理由，食品安全監管國際軟法在我國的實施理應成為國家安全戰略與發展戰略的重要一環，但軟法不像國際硬法那般配備一定的監督與懲罰機制，所以如何實施食品安全監管國際軟法才是卓有成效的，需要從食品安全監管國際軟法在國內實施的特點來切入。

二、食品安全監管國際軟法國內實施的特點

食品安全監管國際軟法的國內實施同國際硬法實施存在共同點，例如無論是國際硬法或國際軟法的實施，自覺遵守都是最主要的途徑，強制性制裁只能作為實施的補充性保障;又如國際軟法均可被國內硬法所援引或被轉化為國內硬法，按照各國國內硬法的實施方式被執行、適用;還如國際軟法皆可部分通過WTO爭端解決機制的準司法方式被適用。但食品安全監管國際軟法在國內的具體實施依然有著區別于國際硬法的特點。

(一)實施與否的自決性

食品安全監管國際軟法國內實施的首要特點在于國家對于實施與否享有自決權，并不似國際硬法實施一般存在監督機制如報告、申訴、審議、檢查等，也不存在懲罰機制如報復、反措施、中止權利、制裁、損害賠償等。

國際硬法的實施多數設置了具體的監督或懲罰機制以敦促締約國履行各項義務。例如國際人權條約實施采取的締約國間指控來文程序(interstate communication procedure)、個人申訴來文程序(individual communication procedure)等;國際環境公約以及生物多樣性公約設立的締約方大會(COP)有權決定是否采取警告、中止依條約所享有的權利與特權、貿易制裁以及罰款等懲罰性措施。當然，雖然國際硬法實施中設置了監督與懲罰機制，但總體來說仍意在構建預防重于懲罰的非對抗性機制。

食品安全監管國際軟法的國內實施一般不存在類似的監督與懲罰機制，“主要還是在非正式機制的輔助下，通過國際社會參與者的自我約束和自我管理實現”［1］。這意味著，“在以國家為主要主體的國際法律關系中，國家意志具有主導地位和決定性作用”［2］，無論是政府間國際組織或非政府間國際組織制定的食品安全監管國際軟法，又無論其內容是關于監管標準及其構建與應用方法、監管程序與監管系統設計規范亦或是監管權配置與監管職責規范，各國均有權選擇是否實施。誠然，某些食品安全監管國際軟法可能通過被國際硬法所援引而獲得實施，但是鑒于國際共識達成難度、國際法義務主體承受能力以及食品貿易利益博弈的影響，勢必無法將浩如煙海的食品安全監管國際軟法悉數視作國際硬法加以實施，如若這般，軟法也便失去了其應有之意。

因此，食品安全監管國際軟法實施與否的抉擇主要還是基于國家自身對軟法實施利弊的權衡。對于國際硬法來說，國家對于利弊的權衡大多表現在國際硬法的制定階段，而就國際硬法生效后的實施，各國更多的是迫于外在強制力或基于內在義務感、對他國報復的恐懼感等等;對于國際軟法來說，國家對于利弊的權衡則恰恰更多地反映在國際軟法的實施階段。

(二)實施路徑與程度的可選性

對于食品安全監管國際軟法的國內實施，挑取怎樣的路徑、實施至什么程度，國家也有著充分的選擇權。各國實施國際規范的路徑通常有兩種:國內硬法化實施或國內軟法化實施。前者指的是由政府在國內硬法中準用國際規范，或將其內容吸納進國內硬法;后者指的是由政府在國內硬法中納入軟性條款或出臺軟法性質的規范對國際規范實施進行指導，又或是由事業單位、私營企業、行業協會等私法人通過制定操作指南、管理要求、行業標準等規范的方式進行自我約束，使成員自覺遵守規約法度。各國實施國際規范的程度主要可分為兩個級別:全數吸納或部分吸納。

各國實施國際硬法的路徑一般是國內硬法化，只在自動國內硬法化或經批準國內硬法化問題上，不同國家針對不同條約有所差異，例如美國在司法實踐中形成的自動執行條約與非自動執行條約機制。各國實施國際硬法的程度一般是在沒有聲明保留條款的情況下全部實施。與此相對的，食品安全監管國際軟法的國內實施具有很大的彈性。

食品安全監管國際軟法國內實施路徑的可選性主要體現在各國有權擇取國內硬法化實施路徑或國內軟法化實施路徑，再視食品安全監管國際軟法國內載體的性質加以具體執行。如若被國內硬法化，則順理成章同硬法的實施別無二致——遵守(守法)、執行(行政執法)、適用(司法)［3］。當然即便是私法人制定的民間規范，對外不具有強制力，但在其單位、行業內部也應當是有絕對效力的。所以說，食品安全監管國際軟法的國內實施路徑由國家自主選擇，國內私法人的選擇權則是在遵守國家法律法規的前提下行使。

食品安全監管國際軟法國內實施程度的可選性主要體現在規范用語的模糊性上。例如2002年《歐共體第178/2002號條例——規定食品法的一般原則和要求、建立歐洲食品安全局與制定食品安全程序》(Laying Down the General Principles and Requirements of Food Law，Establishing the European Food Safety Authority and Laying Down Procedures in matters of Food Safety)第5.3條規定在制訂食品法時應參考國際食品法典委員會(CAC)標準;再如印度2006年《食品安全和標準法》(Food Safety and Standards Act，2009 年最新修訂)第16節“食品安全機構的職責與權能”中規定，食品安全和標準局(FSSAI)應著力提升國際技術標準與國內食品標準之間的一致性(consistency);第18節“施行本法的一般原則”又進一步規定“應考慮國際標準和慣例”。“參考”、“考慮”、“一致”這樣含糊的措辭正說明各國實施食品安全監管國際軟法的程度沒有被限定，選擇全部實施還是部分實施完全取決于各國自身。

如此在食品安全監管國際軟法國內實施過程中給予政府以及食品經營者充分的選擇權，使得實施主體能夠“量體裁衣”，根據本國國情、食品行業特點、企業運營情況選擇適合自己的國際軟法加以實施，具有較強的靈活性，在一定范圍內能夠產生較穩定的影響力。

(三)對非政府實施主體的依賴性

食品安全監管國際軟法的國內實施主體涵蓋了國內法上的食品安全監管者(政府以及第三方監管機構)、食品經營者以及食品消費者，它們形成了食品安全公共治理的共同參與力量。雖然政府作為主導方，其批準、引導與提倡對于食品安全監管國際軟法的國內實施至關重要，但由于政府不具備專業的食品安全技術背景，又出于立法成本的考量，所以其將食品安全監管國際軟法國內法化的數量與程度必定有限。在這樣的情狀下，不應忽視了作為“對傳統命令與控制型規制的補充與替代”［4］的合作治理。故而相較于國際硬法的實施，食品安全監管國際軟法的國內實施更加依賴第三方協助監管、食品經營者自律意識與快速反應能力，以及消費者參與治理的程度。

一則，許多第三方監管機構(專業監管機構、同業自律性組織、社會公益性組織等)或食品經營者在參與市場交易中借鑒了食品安全監管國際軟法，形成了比政府監管規范更高的安全標準、更嚴格的檢驗措施、更迅捷的事故處理程序等，激發了食品安全監管國際軟法與現行食品安全監管國內規范的法制競爭，對后者的完善是一種激勵。2010年美國《食品安全現代化法》(Food Safety Modernization Act of 2010，簡稱 FSMA)第307(b)(2)節就提出引入了第三方審核機制(third party audit)作為加強進口食品安全的重要監管工具，同時美國食品藥品監督管理局(FDA)允許第三方審核機構在實施審核時遵照執行國際標準化組織(ISO)的一些自愿性認證標準，是為政府主導、第三方監管機構參與的推廣食品安全監管國際軟法的典型。

二則，某些食品消費者力量緊密聯合，通過貨幣、選票支持遵照食品安全監管國際軟法來生產、運輸、銷售的食品，或是直接參與協助相關國內規范的制定，迫使食品安全監管者與食品經營者研判食品安全監管國際軟法的合理性并加以吸收、超越。

總而言之，食品安全監管國際軟法的實施與否、實施方式、實施程度幾乎完全依賴于主權國家公法人或私法人的自行抉擇，在國際層面上基本不存在具有較大威懾力的實施促進機制，但軟法仍可得國際硬法援引而實施，或是在政府自決、食品經營者自律、食品消費者推動下被實施，這是政府與其他社會實體為確保食品安全，形成一種技術、信息等資源共享的利益共同體，并行不悖地以或國內硬法化或國內軟法化的方式來實現同一個目的，盡可能擴大食品安全監管國際軟法的效力所及范圍。當然，針對食品安全監管國際軟法的不同類型、不同國家的不同國情以及軟法實施困境，還可以分化出多種更為細致的實施對策，這將在下文做進一步的闡述。

三、我國實施食品安全監管國際軟法的進展

雖然食品安全監管國際軟法的國內實施與否具有自決性，但出于國家利益和社會利益的考慮，不管是歐美等發達地區或國家，還是印度等發展中國家，均自覺實施了食品安全監管國際軟法，對符合食品安全監管國際軟法要求生產和銷售的食品基本放行，只是實施路徑與程度可能存在國別差異。對于我國來說，2008年的乳業三聚氰胺事件令我國食品產業與食品貿易的健康發展受到極大的負面沖擊，“不安全食品所造成的消費者集體恐慌，導致某類食品銷量銳減或者某個品牌的食品突然退出市場，進而對社會經濟造成極大負面影響”［5］，政府監管能力也遭到前所未有的質疑。社會各界都期待借助水準較高、聲譽良好的食品安全監管國際軟法來提升我國食品安全水平，有關方面也確實令人欣慰地取得了一系列進展。

(一)開始意識到食品安全監管國際軟法實施的必要性

在我國幅員遼闊且人口眾多、食品安全監管壓力巨大的情勢之下，我國立法者開始意識到食品安全監管國際軟法國內實施的必要性，具體表現在我國多部法律法規以及政策規劃對此愈發頻繁地強調。

我國早期立法對于食品安全監管國際軟法的實施持“鼓勵”態度。1988年《標準化法》中就鼓勵積極采用國際標準(第4條)，隨后1990年的條文解釋將“國家鼓勵”具體化為“政府對采用國際標準的產品制定必要的鼓勵政策和提供必要的優惠條件”(第4條第4款)。2000年《產品質量法》鼓勵企業產品質量達到并且超過國際標準(第6條);國家根據國際通用的質量管理標準推行企業質量體系認證制度，參照國際先進的產品標準和技術要求推行產品質量認證制度(第14條)。

而后推動食品安全監管國際軟法國內實施的相關措辭從“鼓勵”升級為“應當”。如2001年《采用國際標準管理辦法》第5條、2009年《食品安全法》第23條以及2010年《食品安全國家標準管理辦法》第17條均明確了制定食品安全國家標準應當參照相關的國際標準或以此為基礎。另有2011年《農產品質量安全發展“十二五”規劃》明確強調積極轉化CAC等國際標準。

緊接著我國對提升國內法與國際軟法相符度的要求也愈發明確。2011年《標準化事業發展“十二五”規劃》提出力爭國家標準達到和高于國際標準水平的比例超過85%。2012年《國家食品安全監管體系“十二五”規劃》中也提到，積極推動國內外食品安全監管標準對比研究的國際合作，建立保障人民群眾健康需要、適應我國國情并與國際接軌的食品安全標準體系。

這些同食品安全或國際標準有關的法律法規、最新政策，均為我國吸納食品安全監管國際軟法奠定了法律基礎，表明了我國立法者一直關注著食品安全監管國際軟法的實施問題，也意識到實施食品安全監管國際軟法是防治食品不安全所致負外部性的有效途徑，于是漸進式地、愈發細致地在國內立法中對實施意義與方法加以明確。

(二)初步探索了食品安全監管國際軟法轉化的路徑與程度

在食品安全監管國際軟法轉化路徑方面，我國兼采國內硬法化與國內軟法化兩種路徑，且越來越多的私法人通過制定內部規范對食品安全監管國際軟法進行國內軟法化。一方面，如今我國已將一定數量的食品安全監管國際軟法轉化為了國內硬法，大多是CAC、ISO等較為權威的國際組織制定的影響力較大的軟法。例如我國2004年《食品安全管理體系要求》(SN/T1443.1－2004標準)，完整體現了CAC發布的HACCP體系。另一方面，不少食品安全監管國際軟法也被轉化為了我國國內軟法:政府進行的軟法化如制定以ISO/IEC導則62為基礎的2006年《〈食品安全管理體系認證機構通用要求〉應用指南》;非政府機構進行的軟法化如中糧新疆屯河股份有限公司于2007年制定的《食品安全管理體系》，主要吸收了ISO22000:2005《食品安全管理體系——食品鏈中各類組織的要求》、ISO9001:2008《質量管理體系要求》以及 ISO15161:2001《食品和飲料行業ISO9001:2000應用指南》的結構和內容。

在食品安全監管國際軟法轉化程度方面也從規定模糊到較為明晰。《標準化法條文解釋》對“采用國際標準”進行定義，指的是“把國際標準和國外先進標準的技術內容，不同程度地納入我國標準”(第4條第3款)。“不同程度”這樣的措辭仍具有很大模糊性。《采用國際標準管理辦法》對此作了進一步細化，規定了“我國標準采用國際標準的程度分為等同采用和修改采用，應盡可能等同采用國際標準，由于特殊原因必須對國際標準加以修改時，應將與國際標準的差異控制在合理的、必要的并且是最小的范圍之內”(第2、6條)，還對“等同采用”和“修改采用”分別下了明確的定義(第12條)，這實際上就是前文提到的全部吸納與部分吸納。等同采用如2002年《食品生產企業危害分析與關鍵控制點(HACCP)管理體系認證管理規定》第11條明確指出，HACCP認證的依據包括有關國際標準準則或者規范等;修改采用如2011年《食品安全國家標準——預包裝食品營養標簽通則》是在參考CAC多個營養標簽相關標準和技術文件、以及國內外管理經驗的基礎上制定的［6］。需要指出的是，早先我國立法特意強調實施已轉化為我國國家標準或行業標準的國際標準(1992年《產品質量認證管理條例實施辦法》第6條)，如今在國內法中直接準用食品安全監管國際軟法的情況已并不少見。

(三)逐步明確了食品安全監管國際軟法轉化的范圍與重點

縱然食品安全監管國際軟法的國內實施對非政府主體具有依賴性，但政府機構的主導地位依然不可動搖，它從整體上把握我國對于食品安全監管國際軟法轉化的詳細需求，據此圈定轉化的范圍與重點，設置面向監管相對人的強制措施或引導暗示。

食品安全監管國際軟法轉化的范圍明顯呈現擴大化的趨勢。起初《標準化法條文解釋》將鼓勵采用的國際標準的范圍限定為ISO、國際電工委員會(IEC)以及ISO認可的其他國際組織制訂的標準(第4條第2款)。至《采用國際標準管理辦法》時，國際電信聯盟(ITU)制定的標準也被納入進來(第3條)。

食品安全監管國際軟法轉化的重點已然敲定。軟法類型方面，《采用國際標準管理辦法》規定優先采用國際標準中通用的基礎性標準、試驗方法標準(第5條)。軟法內容方面，2012年《國家食品安全監管體系“十二五”規劃》指出我國國家標準建設的重點在于“食品添加劑標準、食品包裝材料標準、食品污染物標準、檢驗方法標準”等，2013年《食品安全國家標準項目計劃》中食品添加劑標準的制定是絕對主體，2014年《食品安全國家標準項目計劃》則將重點轉移至營養強化劑。這些隨時更新的國家標準建設重點實際上也是食品安全監管國際軟法轉化的重點，因為我國急需立法的標準在食品安全監管國際軟法尤其是CAC標準中基本都能找到較為成熟的規范。例如2012年《食品中污染物限量》(GB2762－2012)就借鑒了CAC2009年最新修訂的《食品和飼料中污染物和毒素通用標準》(CODEX STAN 193-1995 Codex General Standard for Contaminants and Toxins in Food and Feed)。

四、我國實施食品安全監管國際軟法的困境

雖然我國在實施食品安全監管國際軟法上的進展有目共睹，但仍有許多困境無法忽視:從觀念上來看，我國對于采納食品安全監管國際軟法重要性與急迫性的認識仍不足夠;從行政體制上來看，我國國內承擔食品安全監管國際軟法實施的行政體制運行狀況尚不理想;從實施參與主體上來看，非政府主體包括國際組織尚未充分發揮對食品安全監管國際軟法實施的促進作用。

(一)對于食品安全監管國際軟法實施的重視仍不充分

軟法文件與其他國際組織的決議等一起共同構成了說明現有的國際法原則規則或產生新的國際法原則規則的重要證據，它是國際法淵源的輔助資料。［7］但正由于國際軟法并不是傳統意義上的國際法淵源，缺乏法律義務的來源，以致食品安全監管國際軟法實施總體來說并不如國際硬法實施那樣受重視，從上文我國轉化食品安全監管國際軟法的范圍與重點即可發現問題所在。

一是我國實施的食品安全監管國際軟法大多還是食品安全監管國際標準，我國立法也只對可供采用的食品安全監管國際標準的范圍作出規定，對于指南、建議、宣言、行動計劃、備忘錄等其他形式的食品安全監管國際軟法的轉化范圍并未明確，轉化率也較低。說明我國對實施食品安全監管國際軟法的重要性已有所認識但仍是不夠。

二是對WHO、CAC、ISO等國際組織發布的食品安全監管國際軟法的實施相對普遍，但對于《GFSI指導文件第六版》等ISO標準以外的私營性食品安全監管國際軟法卻很陌生，遑論實施。中國是獲得ISO 22000認證數量最多的國家［8］，但宣布接受GFSI認可標準的中國企業還相對較少，特別缺乏本地的大型食品生產企業;而至2010年止，美國前20強的零售商和生產商中有17家都通過了GFSI標準體系的認證。［9］由此可見，我國實施食品安全監管國際軟法同發達國家還有差距。

(二)食品安全監管國際軟法實施的行政分工與程序不明

根據2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》，我國食品安全行政監管體制發生了較大變動，主要由國家食品藥品監督管理總局、國家衛生和計劃生育委員會與農業部這三大行政機構負責相應的食品安全監管職責。考察三者的對外關系:國家食品藥品監督管理總局、國家衛生和計劃生育委員會對接的國際組織主要是WHO，前者負責起草食品安全監督管理的法律法規草案、參與制定食品安全標準、組織開展國際組織相關政策研究和信息分析［10］，后者負責組織擬訂食品安全標準［11］;農業部對接的國際組織主要是FAO，組織研究國際農業政策和發展動態并提出相關政策建議［12］。在此基礎上，食品安全國家標準審評委員會負責審查通過食品安全國家標準(《食品安全法》第23條);另有中國國家標準化管理委員會負責代表國家參加ISO和其他國際或區域性標準化組織，簽定并執行標準化國際合作協議等。

如此一來，我國負責轉化、執行食品安全監管國際軟法的政府機構主要有5個，它們之間如何分工合作與協調并無法律規定，仍是容易產生各自為政與重復工作的問題。不僅如此，我國實施的食品安全監管國際軟法的篩選、論證、實際轉化的程序并不透明，在此過程中是否充分根據我國國情進行了食品安全風險評估也猶未可知。

(三)非政府主體未充分發揮對食品安全監管國際軟法實施的促進作用

除政府以外，食品生命周期中其他主體的參與對于食品安全監管國際軟法在我國的實施也具有重要意義。2014年12月《食品安全法(修訂草案二次審議稿)》增加“食品生產經營者是食品安全第一責任人，應當……誠信自律”(第4條)的規定，強調了食品經營者及食品行業協會在食品安全監管中的作用。

我國的食品經營者以及相關社會聯合體通過自我創制、自愿服從的方式進行自我管理，雖然存在一定影響力，但權威性仍有限，尤其是食品消費者協會等民間團體的作用也未得充分發揮。原因在于長久以來“我國采取行政主導型的食品安全監督方式，忽視了社會組織等其他主體參與監管的能動性和有效性;將強制作為主要的監管手段，以罰款取代治理，忽視了行政獎勵、聯合協作、行政指導等非強制手段的使用”［13］。加之從古至今，我國各類事項的管理均過分依賴政府的立法與執法，推崇缺乏長效性的“運動式”官方治理方式，使得多元化的監管參與難以形成，不利于食品安全監管國際軟法“潛移默化”作用的發揮。國外很多行業協會與食品消費者協會則時常通過行業規范引導本行業的發展，甚至影響政府一些政策的出臺，為國際軟法的普及做了大量工作。

除此之外，食品安全監管國際軟法的實施也離不開國際組織、發達國家的協助，資金支持、技術轉讓以及專業培訓等方面的外援可以對中國實施食品安全監管國際軟法的能力提升產生助益。目前我國在食品安全監管合作方面同國際組織、發達國家的溝通交流比較頻繁，對食品安全監管國際軟法制定活動的參與也漸趨積極，只是在向外借鑒實施經驗并爭取援助方面還比較薄弱。

五、我國實施食品安全監管國際軟法的對策

面對實施食品安全監管國際軟法的三大困境，我國應當矯正軟法可有可無的實施態度，在把握軟硬法交互影響的前提下，運用好食品安全監管國際軟法這個資源來修正、補充國內法，從國家戰略、國內立法與執法以及國際合作等層面多方位尋求突破該軟法實施困境的對策。

(一)將實施食品安全監管國際軟法提升至國家戰略的高度

安全、責任和健康是食品安全倫理必須具備的基本價值訴求［14］，食品安全監管國際軟法的國內實施正是應和食品安全倫理、影響我國食品產業國際競爭力的重要舉措，必須從國家安全戰略和發展戰略部署，甚至從執政能力提升的角度出發對其加以考量。

著力實施食品安全監管國際軟法能夠提高國內法與國際法、外國法的共通性，由此加深國與國之間食品安全監管的信賴度，既有利于提升本國食品的安全性為它國所承認，又有利于以此衡量它國食品的安全性以避免其損害本國消費者;在國內市場中，實施消費者高度認可的食品安全監管國際軟法，能夠提振消費者對政府監管能力以及食品經營者誠信經營的信心，也有助于完善國內食品安全監管體系，促進我國食品貿易發展。保障我國的安全利益、社會利益與貿易利益才是我國實施食品安全監管國際軟法的最終目標。因此需將實施食品安全監管國際軟法提升至國家戰略的高度。

另外，食品安全監管國際軟法中有一些專門針對中國食品安全的一些建議，其中不乏中肯之言。例如2008年聯合國駐華系統出具的《推動中國食品安全》報告，對我國政府在食品安全方面所做之努力同國際上最佳做法與指引方針進行對比，并從食品安全立法、食品安全管理、檢查和執法、貿易因素、監測和監督、信息溝通、國際合作7個方面對中國的食品安全政策提出建議。據此，不能將食品安全監管國際軟法的國內實施視作某些行政機構內部的工作甚至可有可無的事項來對待，一旦確定某些食品安全監管國際軟法已經符合了在我國實施的條件，就應大膽實施，促進我國國內規范與國際軟法同步發展。

(二)厘清食品安全監管國際軟法實施的行政分工與程序

軟法實施必須程序化、透明化、規范化和制度化［15］。面對食品安全監管國際軟法甄別過程中分工與程序不明的問題，亟需重塑相應的甄別機制，避免各行政機構職責重復。

首先，建議將食品安全監管國際軟法的實施工作全權交由食品安全國家標準審評委員會負責，并提升其工作透明度。該委員會本就由醫學、農業、食品、營養等方面的專家以及國務院有關部門的代表組成，完全有能力勝任食品安全監管國際軟法的國內轉化工作，而不僅僅局限于審評職能。鑒于“軟法主要是借助于溝通來實現實效的成文形式，訴諸文字與公開必不可少”［16］，故而工作中還應邀請食品經營者、消費者、第三方認證機構的代表參與甄別工作，對外展示對食品安全監管國際軟法的價值判斷與利弊權衡，將國家對其加以采納的理由公諸于眾。如此才能提高社會各界對食品安全監管國際軟法的認知，擴大食品安全監管國際軟法的影響力。

再者，在食品安全監管國際軟法轉化的具體程序中必須設立統一、規范的甄別標準，用以把握實施食品安全監管國際軟法的路徑與程度。我國立法當中“盡可能等同采用”、“參照”、“以……為基礎”等類似的軟性措辭在立法技術上已為食品安全監管國際軟法轉化的路徑與程度留有余地，具體實施是選用國內硬法化還是國內軟法化路徑，不存在絕對的孰優孰劣，只是視軟法的不同類型、內容與國內實際需要而定。監管權配置因涉及國家主權，是最難以借鑒食品安全監管國際軟法的部分，需要政府因地制宜，加大改革力度。而食品安全監管程序與監管系統設計、食品安全信息披露、監管能力建設等方面的規范則可以盡可能同食品安全監管國際軟法接軌。尤其是我國的食品安全風險評估，同世界先進水平仍有較大差距，而風險評估又恰恰是WTO和CAC用于制定食品安全監管國際軟法的必要技術手段，重要性不言而喻，故而在此方面借鑒食品安全監管國際軟法是極為迫切的，應強力推行。與此同時，還應高度關注食品安全監管國際軟法所代表的產業利益是否能為中國國情、法律法規以及安全利益、社會利益與貿易利益所容，是否潛在扭曲貿易的可能，對私營標準尤為需要加大研究與評審力度。

(三)鼓勵非政府主體深度參與食品安全監管國際軟法實施

上文已經提到，政府以外的主體也能夠對食品安全監管國際軟法國內實施產生巨大影響。第三方認證機構、食品行業協會、食品經營者以及消費者群體等可以親身參與食品安全監管國際軟法的實施，還可能無形中對政府施加壓力，使之運用強力的公權更高效地將食品安全監管國際軟法轉化為國內法。

其中，在市場失靈和消費者弱勢的情況下，第三方認證機構與食品行業協會的作用特別需要強化。專門監督、強制實施制度的第三方在收集雙方信息、監督雙方行為方面都具有比較優勢，從而構成了制度實施中節約交易費用的一種方式［17］。第三方認證機構和食品行業協會通常具備高度的專業知識積累與實務專長，在轉化、解釋和執行食品安全監管國際軟法方面更是具有諸多便利;且作為非利益直接相關者，其受到利益左右的可能性相對低一些。鼓勵第三方認證機構與食品行業協會直接采用水準更高的國際軟法作為對食品經營者的評判，不失為提高食品安全水平的便宜之計。如我國方圓標志認證集團2012年《〈食品衛生技術規范〉備案說明》便對國際、國內同類標準進行比較，認為2003年CAC《食品衛生通則》的要求高于1994年我國的GB1488－94《食品企業通用衛生規范》，進而申明該公司制定的技術規范等同采用CAC標準。

當然，根據經濟學上對理性人的一般假設，人的行為模式都是逐利性的，這深刻地反映在軟法制定的內容并進而傳導到實施機制中，不賦予或有損社會成員利益的軟法是不可能得到他們自愿遵守的［18］。因此，政府可以補償性支付(side payment)鼓勵延續當前政策［19］，在國內硬法及其相關政策中明確優先采購符合國際軟法的食品，加大對第三方認證機構、食品行業協會以及食品經營者自覺實施食品安全監管國際軟法的獎勵。

(四)積極爭取國際組織與發達國家對于軟法實施的援助

食品安全監管國際軟法國內實施必然仰賴于我國的實施能力，因此積極爭取國際組織與發達國家在技術、資金、人員培訓方面的援助實為必要，尤其是在同食品安全監管國際軟法實施密切相關的環節，如我國目前最為薄弱的食品安全風險評估、食品進出口檢驗檢疫措施執行、事故應急、軟法實施能力提升等。

不少食品安全監管國際軟法本身也提倡國際組織與發達國家對發展中國家施以援手。如2001年《與實施WTO協議有關的問題和關注的決定》(DecisiononImplementation-RelatedIssuesand Concerns)第3.5、3.6條規定了國際組織和金融機構以及發達國家對發展中國家有關動植物衛生檢疫措施的技術和財政援助。WHO 2002年《全球食品安全戰略》(WHO Global Strategy for Food Safety:Safer Food for Better Health)也提及WHO將對發展中國家提供技術和科技知識培訓，協助他們獲得用于危險性評價分析所需的資料。

爭取國際組織與發達國家支持的主體不僅僅是政府，第三方認證機構、食品行業協會、食品經營者都應同國際組織和發達國家廣泛開展信息交流與合作，汲取它們促進食品安全監管國際軟法實施的經驗，提高自身的實施能力。

六、結論

食品安全監管國際軟法是食品安全全球治理的有效手段，有其生成之必然，更有實施之必要。實施食品安全監管國際軟法是世界范圍內的大勢所趨，也能夠對我國安全利益、社會利益以及貿易利益的保障產生巨大推進作用，必須將其作為國家安全戰略與發展戰略的重要組成部分。

雖然我國對食品安全監管國際軟法的實施已取得一定進展，但還是應當清醒認識到:第一，食品安全監管國際軟法是各國食品安全訴求上升到國際層面的折衷產物，我國須在充分把握其實施特點、兼顧內部國情與外部環境的前提下，對其予以甄選實施。第二，食品安全監管國際軟法的實施不僅僅是國際軟法到國內規范的轉化，更是我國一整套法律制度的調整，涉及戰略部署、立法、行政、社會參與的方方面面，食品安全監管國際軟法進一步推廣的障礙依舊存在。

面對國內消費者對于食品安全的迫切需求以及國際食品貿易競爭的巨大壓力，須循序漸進，從國家戰略的高度把控食品安全監管國際軟法實施的具體步驟，明晰參與實施各主體的職能(功能)，充分論證實施的路徑與程度，調動食品生命周期中各主體參與實施的積極性，爭取國際組織與發達國家的援助，確保食品安全監管國際軟法在我國的實施落到實處，真正有效地提高食品安全監管水平和食品貿易競爭力，襄助我國食品安全監管體制的現代化轉型，以求掌握食品安全監管領域的國際話語權。

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The Implementation of International Soft Law on Food Safety Supervision in China

ZENG Wen-ge LIN Jing
(Chongqing University，School of Law，Chongqing 400045，China)

The implementation of international soft law on food safety supervision in China has its extensive and practical needs.However，The implementation of international soft law on food safety supervision is different from the international hard law，with the self-determination of implementing or not，an optionality of the path and extent on the implementation，and the dependence on non-government bodies.Therefore，the implementation process must be fully in accordance with their characteristics combined with national conditions.Nowadays，our legislators were becoming aware of the necessity to implement the international soft law on food safety supervision，have been exploring the path and extent on the transformation of international soft law on food safety supervision in China preliminary，as well as have been clarifying the scope and focus of the transformation gradually.Even so，there are still many difficulties in the implementation of international soft law on food safety supervision in China，such as our attention is inadequate to take，the administrative division and procedure for the implementation is unknown，non-governmental bodies don't play a full role in promoting the implementation.It needs to consider the implementation as a national strategic，to clarify the administrative division and procedure for the transformation，to encourage non-governmental bodies to involve in the implementation deeply，and seek international organizations and developed countries'assistance for the implementation actively.

food safety supervision;international soft law;implementation of international soft law;China

K155.5

A

1002－9753(2015)05－00012－09

2014－09－28

2015－04－16

2012年國家社科基金一般課題“我國農業貿易生態化轉型的法律保障研究”(12BFX143);中央高校基本科研業務費資助重慶大學重大項目“中國－東盟自由貿易區農業貿易法律問題研究”(0226005201021);重慶大學2012年“研究生科技創新基金“優秀新生科研培育項目”多邊貿易體制下食品安全爭端的國際軟法考量”(CDJXS12 08 11 02)。

曾文革(1966－)，男，重慶人，重慶大學法學院教授、博士生導師，武漢大學博士后，主要研究方向為國際經濟法、國際環境法。

(本文責編:辛 城)