中國城鎮化與新農村建設協調統一發展研究 ——國家土地政策的負外部性路徑依賴分析與破解

中國城鎮化與新農村建設協調統一發展研究
——國家土地政策的負外部性路徑依賴分析與破解

孟繁瑜1，李呈1,2

(1.中國人民大學公共管理學院，北京100872；2.英國約克大學社會政策系，約克英國)

摘要：歷時三十多年的中國社會經濟轉型歷程，一直伴隨著“城鎮化”與“農村建設”這兩大國家發展戰略的協調統一問題，而在改革面臨深化之時，諸多矛盾再次聚集于此，出路焦點無一例外地落在銜接城鄉的土地制度上。本文研究發現國家土地政策長期具有的城鎮傾向，是導致我國城鄉間土地關系不協調的重要原因之一。在推進新型城鎮化、進一步統籌城鄉發展的進程中，帶有城鎮傾向的土地政策存在對未來新型城鎮化建設所能取得的經濟社會發展效果形成抵消作用，因此對其的調整具有必要性和緊迫性。在梳理我國土地政策城鎮傾向的發展過程中，本文揭示了這種帶來負外部性的傾向已形成政策路徑依賴性，并通過對路徑依賴內在機理的分析，找出其規模報酬遞增機制和體制性約束因素，進而對破解路徑依賴、扭轉土地政策的城鎮傾向提出了具針對性的改革建議。

關鍵詞：城鎮化；土地政策；路徑依賴分析

收稿日期：2014-07-15修回日期：2015-02-11

基金項目：國家自然科學基金項目“城市邊緣區土地增值收益分配管理研究”(71003103)。

作者簡介：孟繁瑜(1971-)，女，北京人，中國人民大學公共管理學院土地管理系講師，北京大學理學博士學位，英國劍橋大學土地經濟學系訪問學者，研究方向：土地制度與政策，不動產經濟。

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)05-0001-11

Abstract：In response to the renewed emphasis on coordination and consistency of urbanization and rural development, which have been the core issue of China’s social-economic transition for past thirty years, the reform of urban-rural land policy is put in major preoccupation. Here we find thatthe preference to urban development in land policy making contributes to the discordance of China’s urban-rural land relationship and will reduce the effect of on-going urbanization.Therefore it is necessary to reverse this preference. Comprehending the history of the preference to urban development in land policy making, we uncover the pattern of path dependency and make suggestions to break the path dependence from a institutionalism perspective.

Coordination and Integration of Urban-Rural Development

——Analysis on Path Dependence of China’s Land Policy

MENG Fan-yu1, LI Cheng1，2

(1.SchoolofPublicAdministration&Policy,RenminUniversityofChina,Beijing100872,China;

2.DepartmentofSocialPolicy,YorkUniversity,YorkUK)

Key words:urbanization; land policy; path dependence analysis

一、城鄉協調發展與土地政策城鎮傾向的效益損失

1.城鎮化與城鄉協調發展

城市化或城鎮化(urbanisation) 是指第二、 三次產業在城市集聚，農村人口向非農產業和城市轉移，使城市數量增加、 規模擴大，城市生產方式和生活方式向農村擴散、城市文明向農村普及的過程。urbanisation一詞一般譯為城市化，主要用于說明鄉村向城市轉變的過程。由于urban包含有城市(city)和鎮(town)，且因對小城鎮發展的注重，部分學者將urbanisation譯為“城鎮化”。“城鎮化”這一譯法已為官方所接受，并出現在一系列政策文獻中。需要指出，從城市化內涵和中外對比來看，城市化與城鎮化基本是一致的。本文采用“城鎮化”這一概念。

城鎮化是一個長期結構性調整的過程：社會形態由傳統農業社會向現代工業社會轉變，基本制度框架由城鄉二元結構向城鄉一體化轉變，經濟發展方式由出口、投資拉動向消費、投資拉動轉變，就業結構由低端制造業、服務業向中高端制造業、服務業轉變，人口發展由人力資源大國向人力資本強國轉變。1996年以來，中國城鎮化開始加速發展。城鎮化因在拉動就業、增加投資和加快居民財富累積等方面的積極作用而受到決策層的重視，被視為擴大內需、推動經濟發展的重要戰略之一。

與城鎮化相對應，農村建設與農業發展是我國另一國家層面戰略。自2003年以來，中央多次強調“三農”問題的重要性，并于2005年提出統領“三農”工作全局的“建設社會主義新農村”，在中共中央十六屆五中全會上將其列為全面貫徹科學發展觀的8項戰略之首，要求全國范圍內在一個長期階段，建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、 村容整潔、 管理民主” 的社會主義新農村。

城鎮化與農村建設之間存在對立統一的矛盾關系[1]。首先，城鎮化的發展意味著人口、土地、資本等要素從農村向城市的轉移，城市規模的擴大將帶來一定程度上農村的消亡，特別是農業文化、生產業態方面的衰減，對農村發展起到負的外部效應。另一方面，城鎮化發展的本身可以被看作在一個聚集的空間內交易成本下降的過程，將帶來產業的聚集和消費市場的擴大，從而也對農村發展帶來正的外部效應。此外，農村的發展還能夠為城市產業提供更廣闊的市場，農業效率的提高有利于更多勞動力流入城市，加快城鎮化進程。

因此，把握城鎮化與農村建設之間的關系可以引致兩種可能的后果。首先，如果能夠協調兩者之間的關系，則城鎮化與農村建設能夠形成相輔相成，互為促進增長的關系；但是，如果不能很好的處理好這個關系，則會使城鎮化與農村建設顧此失彼，通常是導致發展城鎮卻削弱了農村發展。從新制度經濟學的角度來看，如果能夠降低城市與農村之間要素流動的交易成本，城鎮與農村的發展能夠在某一點上達到均衡。此時城鄉在經濟、文化、社會、生態等方面的融合進一步發展，農村逐步實現工業化、城鎮化、現代化，農村人口進一步減少，城鎮化向高度化和現代化發展，最終實現城鄉共同繁榮、富裕、文明，這就是城鄉一體化。在國家戰略層面，2002年黨的十六大上，中央將統籌城鄉發展定位為科學發展觀“五個統籌”之一，提出，“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務。

然而，國內現有研究表明，我國的城鎮化與農村建設之間并非協調發展的關系。這種非協調關系主要體現在以下幾點：首先，城鄉統籌的基礎沒有平等構建，城鄉公共產品供給不平衡。城鄉之間醫療、教育、社會保障、基礎設施投入差距巨大；第二，從空間上來看，城市對農村發展的輻射有限，突出體現在缺乏有效連接中心城市與眾多建制鎮之間的中間環節；第三，二元結構依舊突出，生產要素不能自由流動，主要體現在戶籍制度對人口流動的限制和城鄉土地市場的分割。由此可見，我國現有農業現代化滯后于城鎮化，農村發展滯后于城市發展。

土地作為生產要素之一，也是銜接城鄉的重要紐帶，土地城鎮化是與人口城鎮化相伴隨的必然過程，對城鎮化與農村建設的關系起到重要影響。首先，城鎮和農村都需要土地作為載體。伴隨著城鎮和農村的此消彼長，土地要素從農用地轉為建設用地，實現土地城鎮化的過程；其次，隨著土地城鎮化的進行，依附在土地上的資本也由農村向城市轉移；再次，隨著農村土地轉為城市土地，土地的生產、生態、景觀價值也得到根本轉變。在土地城鎮化的過程中，政府的職責在于限制其可能帶來的負外部效應，創造條件發揮其正的外部效應，最終達到土地城鎮化與人口城鎮化、土地城鎮化與農村土地利用之間的協調。

2.土地政策偏好的效用損失后果

在我國，基于社會主義國家和土地的社會主義公有制這一國情，政府在土地城鎮化，進而在協調土地城鎮化與人口城鎮化、土地城鎮化與農村土地利用之間關系方面，發揮著至關重要的作用。然而，我國土地政策的制定面臨多方面的條件約束。首先，人多地少是我國基本國情之一，土地資源稀缺。推動城市化發展，除了提高土地集約利用之外，更多的還是靠城市土地的擴張。其次，在農業國向工業國轉變的過程中，資本也是稀缺要素之一。在資本緊約束之下，政府必然面臨資本投入方向的抉擇，并具有積累資本的沖動。土地作為具有資本屬性的特殊資產，在我國城鎮化、工業化過程中起到重要作用。在上述稀缺資源條件的限制下，在處理城鎮與農村的關系時，政府極易產生對某一方面的單方向政策偏好。

圖1　土地政策的城鎮傾向

這里，我們引入無差異曲線對土地政策在城鎮化或農村建設的偏好情況及其帶來的政策效用做一分析(見圖1)。假設政府作為主體掌握著全國的土地資源，有權決策將其投入城鎮化或者農村建設。分析中采用的是土地資本量，強調的是土地的資本屬性，即將土地作為一種生產要素投入，從而得到一定數量的城鎮化發展或農業發展，而并非僅指空間和用途上的變化(即不同用途的土地面積變化)。此外，我們僅強調土地的經濟價值，暫不考慮土地的生態、景觀和社會價值。由于土地資源總量有限，則政府只能在土地資本總量一定的約束下在城鎮化或是農村建設之間做出選擇，即在圖1的AB預算約束線上進行政策選擇。需要說明的是，根據一般土地經濟學理論和實踐，城市地租高于農村地租，則OA

按照效用價值論，在偏好既定的情況下，政府的選擇面臨無數條無差異曲線所構成的無差異曲線簇。假設城鎮化與農村建設同樣重要，其統籌發展對決策者來說是最優選擇，則此處的無差異曲線表示能夠給政府帶來相同效用水平的投入城鎮土地量和投入農村建設土地量的組合。那么，可以看出，在E點上，預算線AB與無差異曲線U1相切，從而在該點上政府在土地投入農村或城市的選擇上獲得最大效用。值得注意的是，由于OA

此時如果政府具有偏向于城鎮化的土地政策偏好，即愿意用更多的土地資本投入城市化的發展，則人為地將X1提高到X1′。在預算約束不變，即土地資源總量不變的情況下，政府只能在E′點上做出政策選擇，在此情況下，投入農村建設的土地由OX2減少到OX2′。更重要的是，在E′點上，政府的決策無法實現U1上任何一點投入城鎮土地量和投入農村建設土地量的組合，從而只能選擇一個更低的無差異曲線U2。此時土地投入組合的效用較均衡點E而言是降低了。

從長期來看，城市化是人類社會發展階段，即城鎮化是國家發展必然經歷，隨著城鎮化的進行，城市地租不斷上升，則土地資本投入農村建設的機會成本不斷提高，預算線AB變為AC。此時的最大效用點為E′′，其最優政策組合為將X1′′的土地資本投入到城鎮化，而將X2′′的土地資本投入到農村建設。較第一期的均衡點E而言，可以看出，隨著城鎮化發展，土地資本向城鎮和農村的投入都有上升，但X2X2′′大于X1X1′′，這意味著隨著城市化發展，城市地租的上升，為了維持土地在城鎮和農村之間的最佳配置，投入到農村建設所需的土地資本新增量應大于投入城市的新增量。該大于量與地租上漲的幅度相關。地租上漲越大，則為了達到效用最佳配置所需農村土地資本增加量越大，而投入城市的土地資本增加量越少。然而，如果政府堅持土地政策的城鎮化傾向，則其決策是將前期投入城鎮的土地資本量X1′提高到X1′′′，則在約束線AC上，其決策點為E′′′，對應的投入農村的土地資本量為X2′′′。此時，在E′′′點上，決策無法實現U3上任何一點的土地投入組合，此時政府只能達到U4。相對于前期均衡時的U1和存在偏好時的U2，此時的無差異曲線效用也是提升了，但其效用水平沒有達到新的均衡時水平。

此外，分析中還可以看出，如果前期已經選擇偏向城鎮的土地投入組合，相對于前期偏向城鎮的政策效用O X2′ E′ X1′而言，后期如果依據效用最大化策略調整政策，則效用增加量將大于堅持原政策路徑情況下的效用增加量。換言之，從長期來看，在城鎮化發展的情況下，由于城市地租上升導致農村建設機會成本上升，AC曲線的斜率會繼續變小，則偏向于城鎮的政策效用增加量將越來越小，相對于效用最大化策略的效用增加量的差值會越來越大，結果必然導致在城鎮化進行過程中，堅持將土地資本更多投向城市的政策偏好帶來的效用損失逐漸增大。

至此根據圖1的分析我們可以得出以下結論：

1)由于土地資本投入農村的機會成本大于投入城鎮，要達到效用最大化，即獲取城鎮和農村間土地關系的協調，應將更多的土地資本投入農村。

2)偏向于城鎮的土地投入會帶來效用的損失。

3)長期來看，隨著城市地租的上升，要達到效用最大化，投入城市所需的土地資本量是遞減的。這也符合邊際報酬遞減的規律。

4)長期來看，堅持偏向于城鎮的土地資本投入帶來的效用損失是遞增的。即堅持偏向城鎮的土地政策在城市化進程中將加劇城鎮和農村間土地關系的失衡。

以上對現實土地經濟的模型化抽象分析，從土地資本的角度討論了統籌城鄉土地關系所需注意的關鍵點和有偏向的土地政策可能帶來的后果，分析過程沒有包含制度對于土地資本投入選擇的調節、土地的其他屬性等重要因素，只把經濟效益作為效用優選的依據。由于土地由農地轉向市地的過程中，其生產、生態和景觀屬性往往受到不可逆轉的不同程度破壞，偏向城鎮的土地政策所帶來的綜合效用損失將會更大。對于我國目前城鎮化發展和農村建設間的土地關系來說，政府是否確實具有對于城鎮的土地政策偏好，其成因和后果如何，本文在接下來的論述中將對此進行回顧和分析。

二、土地政策城鎮傾向的形成與發展

在中國，土地政策具有對于城鎮的偏好主要體現為土地政策的制定注重對城鎮的投入，輕視對農村的投入。從土地要素分配的角度來看，政府通過制定各種政策，使土地要素以低于市場交易的價格流入城市。從土地資本的角度來看，政府偏向于通過各種方式從農村攫取資本，增加城市和工業資本積累，而留給農村建設的僅為土地資本的剩余部分。從土地的綜合價值來看，政府偏向于通過農地轉用充分發揮土地的經濟價值，而忽略對農村土地的生態景觀和社會綜合價值的損失。這種土地政策的城鎮傾向根植于我國長期以來偏重于城市發展的總體經濟發展戰略之中，在城鎮化過程中又得到了不斷的強化。

我國的各級政府，不僅是行政主體，而且也是經濟主體，具有財政擴張、使自身利益最大化的動機。土地政策上城鎮傾向的形成及發展與行政主體的經濟利益最大化動機密切相關。在不同時期，政府的利益動機有不同的表現，而土地政策的城鎮化傾向也就由不同的方式表現出來。

1.政策路徑的形成與發展

改革開放之前，在高度集中的計劃經濟體制之下，整個社會組織成為單一的大工廠，由政府用行政手段調配資源。此時，國家以推動工業化、城市化作為工作的重心，一方面，來源于改變農業國家落后面貌的普遍愿望，另一方面，由于政府及其附屬機構的財政收入、福利水平均取決于以城市為載體的工業化發展，因此以工業化、城市化為重也符合政府自身利益動機。這個時期，在土地方面，政府主要通過控制農業的生產、交換、分配、消費等全部環節，通過占有農村勞動者的勞動剩余價值，從而獲取農村土地的經濟價值，轉化為城市工業發展的資本積累。此外，嚴格限制農村土地流轉，使農民無法通過交易獲得農地的價值。雖然當時從城鎮化水平上來看，不論人口城鎮化還是土地城鎮化均維持較低水平，但土地政策的城鎮傾向在土地價值方面體現較顯著。這是我國土地政策上城鎮傾向的形成時期。

改革開放初期，隨著市場經濟的初步形成和發展，以及對外開放的不斷擴大，在經濟結構上，我國形成了以出口為導向的外向型經濟，在就業結構上形成以沿海加工貿易企業為代表的勞動密集型產業。在此時戶籍制度對人口流動的限制有所放寬，從而釋放了大量農村剩余勞動力向城鎮轉移，大量西部農民工向東部沿海地區轉移，人口城鎮化開始提速。而此時，政府財政體制改革得以啟動，從1987年左右開始實行“分灶吃飯”、“收支包干、增收分成”的財政體制，中央政府與地方政府之間形成收益分配關系，由此中央與地方政府的利益動機開始有所分離，地方政府追求自身利益最大化的意圖開始體現。在這一時期，地方政府主要的利益動機是通過改善基礎設施，降低稅收成本，吸引投資，從而加快地方工業化，擴大稅源，獲取財政收入。此外，在價格雙軌制的作用下，加快工業化發展也能夠提升地方政府的尋租空間。這樣的背景下，土地政策的城鎮傾向突出，其主要表現為以低成本征收農民土地，以出讓、劃撥、入股等方式低價格轉讓給外資企業，從而將農村土地資本轉化為工業資本，農村在此過程中能從土地轉用獲取的價值極為有限。這是我國土地政策城鎮傾向的發展時期。

進入90年代中期以后，我國經濟結構和城鄉關系發生進一步變化。社會主義市場經濟體制在1992年黨的十四大上得以確立，非公有經濟在規模和水平上得到進一步發展，人口城鎮化的速度進一步加快。隨著產業規模的集聚和外商直接投資(FDI)的增加，資本密集型產業開始成長，各要素流動在經濟發展過程的作用進一步增強，城鎮化的快速發展開始對整體經濟和農業部門產生外部效應。在這個時期，如果政府能夠放寬對農地流轉和農地入市的限制，降低各要素在城鄉間流動的交易成本，使農民能夠從要素流動中受益，并制定政策防止城市發展對農村造成負外部效應，則城鎮化與農村建設均能在經濟發展中得到兼顧，而現實卻事與愿違。以1994年分稅制確立為標志，中央與地方之間的財權事權進一步劃分，對土地政策的發展起到至關重要的導向作用。由于在分稅體制下，地方政府只能得到財政收入的40%左右，卻需要承擔提供大多數公共產品與服務的職責，因而被充分激勵通過擴大預算外收入提高自身財政收入[2]。由此，土地政策城鎮傾向的體現形式由前一時期的政府主導將農村土地資本低價轉化為工業資本為主，轉換為以政府直接占有土地資本化過程中產生的增值收益為主[3]，我國土地政策的城鎮傾向得到進一步的發展和深化。

通過歷史回顧可以看出，在相當長的時期內，我國土地政策明顯具有城鎮傾向，這種傾向在不同歷史時期表現方式不同，并不斷得到加深。在前文經濟分析中，我們得出的基本結論之一是在長期中堅持偏向于城鎮的土地投入帶來效用損失并遞增，即堅持傾向城鎮化的土地政策在城市化進程中將加劇城鎮和農村間基于土地關系的經濟收益等多種失衡，我們可以從現實中找到對這個結論的印證。隨著我國城鎮化的不斷發展，特別是改革開放以來城鎮化的提速，農村土地問題日益突出。例如：耕地資源大量流失。在改革開放初期，從1978年至2008年，耕地年均減少量為94.9萬公頃，其中于2003年達到峰值，達到288萬公頃。雖然耕地流失與糧食安全之間的關系存在爭論，但耕地的大量流失使農地的生態涵養功能發生不可逆轉的總體削弱，同時使農地不再具有種植功能，使農民失去了從事農業的機會，從而也降低了農地的社會保障價值。因此，從土地綜合價值角度來看，耕地的流失是農村建設、農業發展的重大損失。再者，土地質量急劇退化。一方面，土地的城鎮化使土地不再具有種植功能。另一方面，城市的發展對農業部門產生負的外部效應，工業排放的廢水廢物導致了土壤的污染。據2009年國土資源部《中國耕地質量等級調查與評定》，目前我國中低等地總面積達到耕地總面積的67%，土地污染面積已占耕地總量的20%，且集中于城市周邊地區。在其他方面，土地利用效率下降，農民權益受損等，均得到學術界廣泛討論和研究[4]，在此不做一一列舉。

2.調整政策傾向消除負外部性影響

值得注意的是，決策層已經對由土地政策的城鎮傾向所帶來的一系列問題有了明確認識。自2003年以來，中央多次強調“三農”問題的重要性，提出“建設社會主義新農村”。在2008年十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》。該決定以耕地保護和農地流轉為著眼點，將健全嚴格規范的農村土地管理制度作為農村工作六大部署之一，代表著決策層已經認識到土地政策的城鎮傾向并在扭轉這一政策傾向方面做出實質努力。然而，可以看到，盡管中央的認識已經出現明顯變化，在新的政策制定和實施過程中，各級地方政府仍顯現出較強的城鎮傾向。特別是在2009年底世界經濟危機對國內經濟的沖擊顯現時，城鎮化再次被視作為提振內需、恢復增長、維持穩定的工具，在擴大投資的作用下，土地征收規模，特別是中央批準的土地征收規模，在前幾年有所緩和的情況下再次激增(見圖2)。這說明，我國土地政策的城鎮傾向在各種體制性因素下已經具有較強的路徑依賴性，扭轉這一傾向的難度很大。

圖2　2006年至2009年我國土地征收面積 數據來源：中國國土資源統計年鑒。

新一屆領導層對推進城鎮化高度重視，并提出中國未來幾十年的發展潛力在于城鎮化，在于推動工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，在于促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。可以預期，在接下來的經濟發展過程中，城鎮化做為國家發展戰略之一仍將起到核心作用。2013年4月，國務院常務會議上提出探索城鎮化與新農村建設協調發展的新模式，強調新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，并需要各項配套改革去推進。領導層的各項表態再次表現了對于協調城鄉發展、包括協調城鄉土地關系的各界共識。但是我們需要審慎看待其可能帶來的結果，必須充分認識，我國土地政策已經具備較強的城鎮傾向，如果不加以制度規制，未來土地政策制定極可能仍會沿著該傾向的路徑，對新型城鎮化帶來消極作用和加重土地效益損失，制度創新面臨著現實必要性和緊迫性。在此，我們引入路徑依賴的概念，分析土地政策城鎮傾向所依賴的政策路徑的特征，從而做出可操作的改革建議，尋求新型城鎮化過程擺脫土地政策城鎮傾向的政策路徑破解之道。

三、基于政策路徑依賴理論的制度創新契機

對于我國城鎮化過程中政府的偏向于城鎮的政策偏好，路徑依賴理論能夠較好地解釋這一偏好的延續性，并為我們提供了制度創新的理論指導。路徑依賴理論來源于制度經濟學，是一個對未來選擇產生限制性影響的機制。路徑依賴并非單純指歷史對未來的影響，亦非強調政策發展路徑的不可改變性。實際上，在路徑上的每一點決策者都可以選擇替代性方案，而路徑依賴使這種選擇的范圍變窄，并使前期制定的政策在決策過程中顯得尤為重要[5]。社會政策領域的歷史制度主義學派認為，公共政策的制定是一個離散的過程，在政策周期內具有相當的穩定性。突發事件對這個過程形成干擾。在突發事件發生時，決策者制定新的目標和新的政策重點，以及新的制度和組織安排。著名的歷史制度主義學者Paul Pierson認為，由于政治決策存在集體決策、對改革的抵制性偏好、利益集團以及政策與結果之間的復雜關系等特征，在社會政策領域，路徑依賴的影響尤為顯著[6]。

路徑依賴具有以下幾點特征：

1)時間和政策序列的重要性；

2)一次小的或突發的事件可能對的政策效果產生重要影響；

3)路徑形成之后，轉變政策的機會成本隨著時間的延續而增大；

4)在路徑內，新政策的制定對已有的機制能夠達到均衡，從而對路徑產生漸進的加強作用。

總的來說，路徑依賴的形成和發展需要三個決定性因素，即突發事件、規模報酬遞增機制和體制，政策路徑的形成和發展實際是體制的邊界限制和突發事件沖擊的調和產物。首先，突發或偶然性事件使原有政策轉向，為形成新的路徑創造機會，這些突發事件包括新技術的發展、新制度的制定；第二，如果該政策的結果出現產出增加而單位成本下降的優勢，即形成規模報酬遞增機制，該政策路徑則會被鎖定。需要指出的是，在這種情況下，即使出現改革，在該機制中受益的集團也會力求使變革有利于鞏固和擴大他們的既得利益；第三，政策路徑內決策選擇空間受到體制的限制。體制因素對政策路徑起到限制、傳導和調整的作用，使政策路徑保持在既成的方向上，成為決策選擇的邊界[7]。簡而言之，突發事件促發路徑的形成，利益機制保持政策路徑的方向，體制限定路徑內政策選擇的空間。

對于如何破解路徑依賴，學術界進行了大量研究。首先，需要打破原有的規模報酬遞增機制，從而從根本上轉變政策制定者維持政策路徑的激勵。更加重要的是，在規模報酬遞增機制形成后，利益集團竭力維護現有制度[8]。因此，破解政策路徑依賴，除了破解原有利益機制外，更加重要的是注重以減少交易費用 、 確定信息的流通為核心的制度建設，從而化解原有限制政策選擇的邊界。

1.政策路徑的規模報酬遞增機制——土地財政

研究表明，鎖定政策路徑方向的是特定的利益機制。影響我國土地政策制定的深層利益機制體現在與土地相關的財稅機制上。政府作為壟斷土地資源的經濟主體，通過土地各項收益的分配對相關利益在各利益主體間進行配置。1994年分稅制改革后，中央和地方預算收入比重相對穩定, 但卻形成了地方財政收入和支出間的巨大缺口，由于土地稅制不健全、地方政府融資渠道發展緩慢等原因，以出讓土地獲取收益成為了地方政府成本最小的擴大財政收入的方式。地方財政形成了越來越明顯的土地財政特征，即地方公共資本積累主要依靠國有土地出讓收入，而地方稅和地方收費又高度依賴房地產業。

本文研究進一步發現，對政府而言，以土地出讓金獲取收益具有路徑依賴理論的報酬遞增特性。首先，在征收農村土地、出讓國有土地的過程中，政府需要付出的成本是相對穩定的。研究表明，地方政府在土地出讓收入中減除各項成本支出后能夠獲取的凈收益穩定在25%左右[9]；第二，由于對土地出讓收入的支出多在公共財政管理范圍之外進行配置，受GDP政績觀和事權界限不清等因素的共同作用，政府主要將這部分收益投入城市基礎設施建設，從而推動城市土地價值上升；第三，由于目前國有土地出讓機制是以招拍掛為主，“價高者得”，因此現期以土地出讓收入投資城市建設所提升的土地價值能夠有效轉化為未來的土地出讓收入。因此，在成本一定的情況下，擴大土地出讓收入，會帶來未來財政收入的上升，從而形成了規模報酬遞增的機制。

土地財政機制對我國土地政策的制定具有重大影響，各級政府間事權的界定、支出責任的劃分不清晰，政府和市場的邊界不清晰，各級政府間的事權和支出責任不清晰，地方政府具備從土地出讓收入獲取收益，從而擴大預算外收入的激勵。由于存在大量獲取利益的可能，政府從自身經濟效益最大化出發，會盡量擴大征收農用地，轉變農用地為城市建設用地。再結合路徑依賴存在的規模報酬遞增機制，政府這種行為的激勵得到了持續性的增強，從而產生過度征收土地的可能，農村的土地利益受到侵害。更重要的是，在這種利益機制的激勵下，城市地租被過度推高，也限制了城市的聚集效應，提高了城市產業轉型和創新的成本，從而最終也損害了城市的利益。這與我們前文的理論模型分析結論是一致的。

2.政策路徑的體制約束——城鄉二元體制

體制的內在演化會強化政策路徑的限制能力。對于我國城鄉土地政策路徑而言，最重要的體制因素是我國城鄉二元體制。關于我國的城鄉二元體制，國內學者多有研究。在這里用新的觀點，特別是用長期體制演化的視角來看待二元體制。

我們將城鎮化的過程視作要素(包括人口、土地、資本)從農村向城鎮轉移的過程，二元經濟理論的研究則有著更深刻的意義。首先，由于現代部門的要素邊際生產率高于傳統部門，在勞動力轉移交易成本為零或很低的條件下，要素會產生向城鎮的自然流動；第二，城鎮發展與農村應當協調發展，否則會產生城市發展過快所帶來的負外部效應；第三，在這個過程中，要素流轉成為城鄉一體化速度重要的調節器，降低要素流轉的交易成本不僅有利于要素向城鎮合理流轉，也利于農村獲取要素流轉的收益，從而利于農村經濟，最終利于城鄉協調。如果具體討論土地這一要素，這些由經典理論延伸出來的啟示，是與我們在本文第一部分的分析結論相契合的。然而，對我國二元體制的分析表明，由于存在要素流動的限制，土地資源配置難以達到效用最大化。

從政策路徑分析的角度，可以將20世紀50、60年代確定我國現行土地二元制度的一系列政策作為突發事件，在這些突發事件作用下，路徑形成，二元體制成為限定路徑方向的邊界。以政策路徑分析的角度看二元體制，我們尤其需要重視我國二元體制的內在演化過程。

在二元體制初期，行政制度安排是該體制的主導因素。在土地領域，主要的體現在：集體土地不能自由買賣，農村內部土地不能流轉。城市發展受到行政手段控制，土地城鎮化的過程速度緩慢。行政主導的二元結構基本隔斷了城鄉間的土地流動。人為地設置高昂的要素配置交易成本，導致要素流動效率極為低下。如果回到本文開篇的效用分析角度，則此時由于要素流動割裂導致的效用損失，甚至比政策的城鎮傾向所帶來的效用損失更大(由于要素流動受限，城市地租不顯著高于農村地租，則此時圖1中B點向左移，預算線內效用空間減小)，其中的一個表現是：即使存在城鎮傾向導致此期間城鄉收入存在差距，但更顯著的問題是整體收入都保持在較低的水平上。

隨著改革開放的進行，市場經濟體制的逐漸建立，我國二元體制開始發生深刻的變化，市場成為主導因素[10]。勞動力市場的發展、消費品市場化、住房市場化、基礎設施建設對市場的逐漸放開等市場化取向的改革，成為土地城鎮化主要推動力。對城鎮發展的限制弱化，城鎮化成為主要政策取向，城市國有土地轉讓市場的建立、農村集體用地流轉的試點等，使土地要素流動的交易成本有所下降。二元經濟理論的開創者劉易斯[11]在其《勞動力無限供給條件下的經濟發展中》中將國民經濟分為以農業為主的傳統經濟部門和以工業為主的現代部門，與其模型假設相符合，在交易成本有所下降的市場主導的二元體制下，土地要素向城市加速流動。此時土地政策的總體效用提高(即圖1中隨著AB移到AC，預算線內的效用空間增大)。然而，必須看到，在前期行政主導的體制中，雖城鄉間的要素流動已不完全割裂，城市內部要素流動交易成本大為降低，但對要素流動的各種限制依然存在。首先，農村內部要素流轉仍然受到嚴格限制。更為重要的是，城鄉間土地要素流動并非按市場交易原則進行，政府壟斷下對農地的征收是按照用途補償而非市價補償。

體制的演化會對自身起到強化作用[12]。可以看到，我國的二元體制經歷了從行政主導，到以市場主導、兼具行政色彩的演化。表面上，市場因素的發展、城鄉間要素交易的擴大是這個演變的主要作用，但實際上，由于行政主導的要素流動不公平一直存在，二元體制朝著總體效用提高方向的演化反而加固了城鎮傾向的政策路徑。這是因為，在二元體制演化過程中，城鄉要素流動始終不能按市場原則公平進行，而市場化發展所帶來的效用提高，則反而支撐了該體制的存在乃至強化了該體制的合理性，也進而將要素流動不公平性合理化。這就是在實踐中部分地方政府以推動城鎮化發展經濟為由對農村土地低價征收的體制性原因，也是部分地方政府大建新城區，過度征收農地的體制性原因。強化的體制會對強化路徑政策路徑的邊界，使政策的制定越來越符合路徑的方向。因此，即使中央不斷重申農村建設的政策導向，在體制自身不變的情況下，地方政府的土地政策制定仍然保持其對城鎮的傾斜。

上述分析可以得出，在二元體制演化過程中，對土地政策效用最大化的主要約束體現于要素交易的不公平性。要改變我國土地政策的城鎮傾向路徑依賴必須轉變土地的二元體制，而轉變二元體制的根本則為消除要素交易的不公平性，使城鄉土地要素能夠按市場原則交易。

應用制度經濟學理論，結合對我國具有城鎮傾向土地政策的回顧，可以看出，該傾向具備較突出的路徑依賴特征。在此應用路徑依賴內涵來理解我國土地政策的城鎮傾向的意義在于以下兩點。首先，說明轉變土地政策的城鎮傾向相當困難，因為在長期延此路徑的發展中，符合該傾向的制度之間相互作用，強化了該路徑的政策限制邊界。這也就可以理解，為何中央三令五申統籌城鄉發展，實際結果卻偏離預期。且更重要的是，這里指出了如果要轉變土地政策的城鎮傾向，破解這一路徑，必須改變規模報酬遞增的利益結構，并改革維持政策路徑的體制。接下來，我們結合我國土地政策路徑的內在機制分析，做出針對性改革建議。

四、針對破解土地政策路徑依賴的改革建議

城鎮化與農村建設應當是協調統一的關系，顧此失彼偏向于其中某一方面的發展會使整體社會效用受損。土地作為基本生產要素，在城鄉協調中起到重要作用。本文研究首先應用無差異曲線和預算約束線為理論基礎，將土地在城鎮化過程中對城鎮和農村的投入過程進行抽象分析，得出偏向于城鎮的土地投入會帶來效用的損失，而且堅持這種偏向的投入長期帶來的效用損失是遞增的。隨后，通過對歷史的回顧，明確了我國土地政策具有對城鎮的傾向性。在不同時期，這種傾向有著不同表現，并隨城鄉結構的調整有所發展。與土地經濟效用模型分析結論相符合，這種政策傾向性帶來了諸多土地問題，成為我國城鄉土地關系不協調的原因之一。而且，在長期發展過程中，土地政策的城鎮傾向性已經形成了政策路徑，政策制定者們在選擇政策時已經對該路徑形成依賴。

對我國土地政策城鎮傾向路徑研究表明，鎖定該政策路徑方向的是以土地財政為基礎的規模報酬遞增機制，而強化該路徑的體制性因素是二元結構下城鄉土地要素交易的不公平性。諾斯指出，有兩種力量會規范制度變遷的路線：一種是收益遞增，另一種是由顯著的交易費用所確定的不完全市場。因此，轉變傾向于城鎮化的土地政策路徑，需要從改變收益機制和降低交易費用入手。

1.化解政策路徑的規模報酬遞增機制

轉變土地財政的收益遞增機制，能夠內在的改變政府在制定土地政策時的激勵因素，是化解土地政策城鎮傾向的關鍵。要實現這一點，比較有效的做法是開拓新來源和阻斷舊來源并重，改變地方政府大多將土地出讓收入用于市政設施建設借款本息的主要償還資金，逐漸形成依賴土地收儲/舉債/出讓的“土地財政”模式。

“開拓新來源”即從根本上轉向更好地利用包括土地、基礎設施和公有房地產在內的地方公共不動產資產，重視私人不動產保有使用環節財稅效用，創新設計出更合理的融資模式，讓財政資本、商業資本以及民間個人資本都成為城市發展建設的資金來源。在建立風險監控和預警機制的前提下，健全地方債務制度，擴寬地方政府融資渠道，從而降低對土地財政收入的依賴。

第一，公私資本合作(PPP)模式。通過政府和社會資本合作模式的推廣，可以充分發揮有限的公共財政資源的杠桿作用，撬動和吸引更多社會資本通過特許經營、參股持股等方式參與到基礎設施建設、資源高效利用、環境保護，以及其他可以商業化運營的公共物品提供領域，使有限的公共財政資源能夠為社會供給數量更多、質量更好的公共物品，并為社會資本提供投資機會，同時也可以減輕公共財政支出快速增長的壓力。

第二，公共不動產證券化。公共不動產具有收益穩定、安全性高的特點，以其為基礎資產的證券化產品，在資本市場中具有一定的吸引力，投資門檻低，可以最大限度地吸收總量規模龐大的小額社會閑散資金。保障住房、大型城市基礎設項目、農業生產性公用設施、可商業化運營的社會服務設施等，都是可以利用證券化所得資金建設、運營和維護的。但是，農業生產性公用設施、可商業化運營的農村社會服務設施證券化所得資金的本息償還，應當給予相當部分的財政補貼，以避免農業生產成本和農民支出負擔的過快增長。

第三，房地產稅替代土地出讓金收入。城市房地產存量規模龐大，即使扣除一定的免征面積，房地產稅可期收入依然可觀。但由于房地產稅涉及面廣、社會影響大，房地產稅的實施要慎重，尤其注重公平，以減輕阻力。扣除一定免征面積后，既對增量又對存量計稅依據給予折扣優惠，實行較低稅率，是避免因社會不同群體稅負不公而引發質疑和不滿，并獲得足以替代土地出讓金收入在地方財政中作用的房地產稅收入的可行性途徑。

“阻斷舊來源”則從成本角度考慮，改變征收土地的補償標準會有效降低地方政府從土地獲取的收益空間。2004年修訂的《土地管理法》規定征收補償中土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地征收前三年平均產值的三十倍。而政府在征收、整理農地后，通過出讓土地獲得的土地出讓金則大大高于征收補償，這種差異的實質是用途補償和市價補償之間的差異。在現行體制下，逐步探索以市價補償，即以相同區位特征下城市土地交易價格減去拆遷、整理成本后的價格對征收土地進行補償，是降低利益遞增作用的重要方式。

2.轉變政策路徑的體制性約束

二元體制對政策路徑約束的核心在于對城鄉土地要素流動的分割。轉變二元體制，從而進一步消除土地政策對城鎮傾向的路徑依賴，需要降低城鄉土地交易成本、維護城鄉土地交易的公平性。

第一，科學界定農村土地合法產權。按照科斯定理，在交易費用大于零的世界里，通過合法產權的明確界定能夠降低交易費用，從而提高資源經濟效率，導致城鄉要素交易不公平性難以轉變的因素之一則是農村集體土地產權不明晰。首先，農村土地歸集體所有，但隨著歷史變遷，“集體”已經很難作為單一的經濟主體，其資源分配的效率低下，在市場競爭中處于弱勢，且為農村精英提供了尋租的空間；其次，農民雖擁有承包地和宅基地的使用權，但產權是殘缺的，不具備完全的處分權，土地租賃受到限制，并不享有抵押權；第三，農村土地權屬登記制度不健全，土地權證不齊，土地界限不清，導致農民土地權益無法得到有效保護。針對這些問題，建議在科學界定農村土地產權的基礎上，抓緊修訂土地相關法律，在試點經驗的基礎上，研究制定涵蓋土地權利、土地管理等諸多內容、全面、科學的土地法，為農地確權提供法律保障。

第二，推進農業現代化，提高農村土地內在價值。通過加快推廣推進農地確權頒證工作，使農村土地所有權和使用權分離并確認權利主體，有利于在堅持和發展農村土地社會主義公有制的前提下，進一步發展農村土地生產力，促進農業現代化生產，同時也為農村土地收益公平合理分配創造條件。經營權流轉和集中相當于農民用經營權入股，可以形成規模化經營，形式可以是農業生產企業，也可以是規模較大的家庭農場，突出規模效益，擴展產業鏈，也有利于更好保護農民財產權利，減少短期行為，促使農民自覺加強農業生產投入，改善種植管理水平，更注重農地長期產出和收益的可持續性，從而提高耕地質量，增強農業生產能力，促進農業生產可持續發展和農業現代化，在根本上拉近農地和市地價值，消除二元定價基礎。

第三，建立公平交易的城鄉土地流轉統一市場。如果說界定產權是基礎，依法確權頒證是手段，那么，建立城鄉土地統一市場則是方向。在城市規劃和用途管制下，建立城鄉土地市場，允許農民與城市經濟主體進行直接交易，雙方按市場交易價格為流入城市的土地定價。在這個過程中，政府一方面需要搭建平臺，構建交易場所，另一方面需要協助農民組成各類經濟組織，保障其交易的平等地位。城鄉土地流轉市場的建立，可以從根本上降低交易費用，促進城鄉土地要素的公平流動。對于農村土地流轉和交易，要尊重農民意愿，要引導和鼓勵，但絕不能強制推行。在流轉和交易過程中，要嚴謹擅自轉換農用地用途，造成基本農田和耕地的破壞和減少，危害農業生產能力和農業現代化的實現。

五、結論

新型城鎮化已成為我國未來經濟社會發展的重要戰略之一，從理論準備到制度設計都應做出努力，去爭取在新一輪城鎮化建設中避免土地政策的城鎮傾向性所帶來的負面效應。通過對路徑依賴理論的深入理解，我們發現了土地財政和我國城鄉二元體制是對城鎮傾向性土地政策路徑的主要限制性因素，進一步對土地財政的分析中，可以明確其規模報酬遞增機制及其對政府推行過度城鎮化政策的激勵的持續性；而對二元體制的分析，則證實城鄉土地要素流動的不公平性是貫穿二元體制演變、進而強化土地政策的城鎮傾向性的中心環節。

我們的研究發現，現有的相關政策建議都是早就被討論過的，但由于政治的、經濟的復雜性，它們被謹慎地擱置了，或僅在極小范圍實驗著。我國大量人口集中在農村，以農業生產為業的情況下，一旦放任土地流轉和交易，勢必造成土地集中和商業資本對農民的剝奪。

社會上相當一部分觀點誤以為我們國家城市建設用地占比不足，然而實際上中國已建成土地占比已經超過了合理比例，尤其東部，這造成環境持續惡化。所以通過制度設計，一方面提高農村建設用地的資產價值以保護農民利益，一方面嚴守農村土地集體所有制，這也是我們論文中建議所遵循的約束。

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(本文責編：辛城)