“十三五”時期國家區域發展戰略調整與應對

“十三五”時期國家區域發展戰略調整與應對

王業強，魏后凱

(中國社會科學院城市發展與環境研究所，北京100028；中國社會科學院西部發展研究中心，北京100028)

摘要：“十二五”時期，國家區域發展總體戰略是以四大區域為地域框架，并針對特殊問題區域給予國家援助。隨著國際國內經濟政治發展形勢的變化，中央先后提出一系列的“經濟發展帶”戰略，包括“一帶一路”、“長江經濟帶”、“京津冀協同發展”等，基本上勾畫出了“十三五”時期區域發展戰略的總體框架，即“四大區域+經濟支撐帶+陸海統籌”，從擴大內需和對外開放兩個維度豐富了區域發展總體戰略，拓展了區域發展總體戰略的空間感和層次性，形成東西聯動、全面開放、區域協同、陸海統籌的新型區域發展總體戰略格局。未來應以深入推進主體功能區建設為重點，堅持創新驅動區域發展和大力促進區域信息化，實施東西并重，內外聯動的全方位開放戰略，進一步完善區域補償政策，逐步縮小地區差距，實現區域協調發展。

關鍵詞：區域發展戰略；一帶一路；經濟支撐帶；陸海統籌

收稿日期：2014-12-08修回日期：2015-05-18

基金項目：國家自然科學基金(面上)項目(項目批準號：71473266)；國家社科基金重大項目(14ZDA026)；科技部前瞻性研究項目(2014GXS6B244)。

作者簡介：王業強(1972-)，男，江西彭澤人，中國社會科學院城市發展與環境研究所副研究員，研究方向：區域經濟。

中圖分類號：F207

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)05-0083-09

Abstract：During the period of the Natonal-12`(th)-five-year-planning，the overall strategy of regional development，based on the framework of four regions，has given national aid to specific problem areas. With the changes of international and domestic economic and political situation，the central government had put forward a series of strategy about “economic development belts”，including “one belt and one road”，“Yangtze economic belt”，“collaborative development in Beijing-Tianjin-Hebei” and others. It lays out basically the overall framework of National regional development strategy during the period of the-13`(th)-five-years-planning，that is “four regions plus some economic supporting belt and co-ordinate both land and sea”. It enriches the overall strategy of national regional development in two dimensions of boosting domestic demand and the opening up，and expands the sense of space and level of the overall strategy of regional development. Moreover，a new overall strategy of regional development，which could connect the east and west，open up all-round，collaborate among regions and co-ordinate both land and sea. In the future，it needs to make emphases on carrying out the construction of main-functional-areas，adhering to encourage innovation-driven for regional development and vigorously promoting the regional information-based. Additionally，we should implement an all-round opening up strategy which could emphases on both east and west，connect international and domestic. Furthermore we should improve the regional compensation policies，gradually reduce regional disparities，and achieve regional coordination development.

The Adjustment and Responses to the National Strategy of Regional Development

During the Period of the National-13th-Five-Year-Plan

WANG Ye-qiang，WEI Hou-kai

(InstituteforUrbanandEnvironmentalStudies，CASS，Beijing100028,China;

ResearchCentreforWestDevelopment，CASS，Beijing100028,China)

Key words:overall strategy of regional development; one-belt-and-one-road; economic supporting belt；co-ordinate both land and sea

“十二五”時期，國家實施區域發展總體戰略，推進新一輪西部大開發，全面振興東北地區等老工業基地，大力促進中部地區崛起，積極支持東部地區率先發展，加大對革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區扶持力度[1]；同時實施主體功能區戰略，對國土空間開發格局、分類管理的區域政策、績效評價和銜接協調機制進行統籌安排。近年來，隨著國際國內發展形勢的變化，中央已明確提出重點實施“一帶一路”、京津冀協同發展和長江經濟帶三大戰略，由此勾畫出“四大區域+經濟支撐帶+陸海統籌”的總體戰略框架，為“十三五”時期推動形成東西聯動、全面開放、區域協同、陸海統籌的新型發展格局奠定了基礎。

一、對“十二五”時期國家區域發展戰略的評價

“十二五”時期，國家采取了一系列政策措施，進一步深化完善區域發展總體戰略和主體功能區戰略。在西部大開發方面，國務院批復了《西部大開發十二五規劃》、《沿邊地區開放開發規劃》，發布了促進內蒙古、貴州又好又快發展以及支持云南加快建設面向西南開放重要橋頭堡和喀什霍爾果斯經濟開發區建設的意見，批準設立了蘭州新區、貴安新區、西咸新區和天府新區，4年累計新開工重點工程97項，投資總規模1.95萬億元；在東北地區等老工業基地振興方面，國務院發布了《關于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》，批準設立大連金普新區，批復了《東北振興十二五規劃》、《全國老工業基地調整改造規劃》，將全國老工業基地納入整體規劃；在促進中部崛起方面，國務院批復同意《中原經濟區規劃》、《洞庭湖生態經濟區規劃》，出臺了支持河南加快建設中原經濟區的指導意見，同意規劃建設鄭州航空港經濟綜合實驗區；在支持東部地區率先發展方面，國務院批準設立了浙江舟山群島新區、廣東南沙新區、青島西海岸新區，并在上海率先開展自由貿易試驗區試點，最近又決定在廣東、天津、福建特定區域再設三個自由貿易試驗區；在支持老少邊窮地區發展方面，制定實施了《陜甘寧革命老區振興規劃》和全國集中連片特困地區區域發展與扶貧攻堅規劃，發布了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》和《關于支持贛南等原中央蘇區振興發展的若干意見》，加大了轉移支付、資金投入、對口支援和政策支持力度；在主體功能區建設方面，啟動實施了國家主體功能區建設試點示范工作，并加大了對國家重點生態功能區轉移支付力度。總體來看，國家區域發展總體戰略取得了較大成效，主要包括以下幾個方面：

(一)中西部經濟呈現快速增長態勢

“十二五”期間，中西部地區全社會固定資產投資快速增長，其平均增速遠高于東部地區。2011-2013年，西部地區全社會固定資產投資年均增長20.86%，中部地區為18.91%，而東部地區僅為15.63%。在投資的拉動下，中西部地區經濟呈快速增長態勢。這期間，西部和中部地區生產總值年均增長速度分別為12.38%和11.17%，均超過了東部地區，分別比東部地區高2.77個和1.56個百分點。再從工業增加值來看，西部地區平均增速為14.61%，中部地區為13.74%，東北地區為11.29%，均高于東部地區的9.49%。在經濟快速增長帶動下，西部地區生產總值占全國各地總額的比重由2010年的18.6%提升到2013年的20.0%，中部地區則由19.7%提升到20.2%(見表1)。

(二)區域發展的相對差距逐步縮小

國家實施區域發展總體戰略的根本目的是縮小東西發展差距，促進區域協調發展。“十二五”期間，在國家政策的支持下，東西發展差距在迅速縮小，區域協調發展取得了顯著成效。從人均地區生產總值(GRP)相對差距看，東部與中西部地區間人均GRP相對差距系數均呈現出不斷下降的趨勢，而四大區域人均GRP變異系數下降趨勢更為明顯。從2000年到2013年，東部與西部地區間人均GRP的相對差距系數由50.72%下降到44.70%；而四大區域人均GRP的變異系數則由33.90%下降到29.11%。再從城鄉居民人均收入相對差距看，東部與中西部地區間農村居民人均純收入和城鎮居民人均可支配收入的相對差距均呈不斷縮小的趨勢，后者縮小幅度更為明顯。這期間，東部與西部地區農村居民人均純收入和城鎮居民人均可支配收入的相對差距系數分別由45.74%、32.08%下降到43.30%、30.06%；而變異系數則分別由25.74%、20.77%下降到23.97%、19.25%。由表2可以看到，與農村居民人均純收入相比，城鎮居民人均可支配收入相對差距系數下降的幅度更為明顯。

表1　四大區域主要經濟指標增長速度　單位：億元、%

數據來源：根據中國國家統計局國家數據庫中相關數據整理，www.data.stats.gov.cn。

表2　四大區域人均地區生產總值相對差距

注：東西部間相對差距系數=(東部指標值-西部指標值)/東部指標值×100%。

資料來源：《中國統計年鑒》(2014)。

(三)老少邊窮地區發展步伐加快

“十二五”時期，中央加大了對革命老區、民族地區和邊境地區轉移支付力度，2011年轉移支付總額為370億元，2012年為559億元，2013年為623億元，2014年為697億元，4年內年均增速達到17.2%，從而為這些地區發展提供了強有力的支持。同時，國家加大了對貧困地區的扶持力度，2011年至2013年中央財政累計安排財政專項扶貧資金998億元，年均增幅達到20.9%；2014年中央財政又安排專項扶貧資金433億元，28個省份省級財政預算安排扶貧資金265億元，分別比上年增長10%和27.3%。在國家政策的大力支持下，老少邊窮地區發展步伐明顯加快。2013年，全國11個革命老區市GDP平均增長速度為10.1%，超過全國各地區7.7%的平均增速。民族地區經濟發展速度也不斷加快，人均地區生產總值相對水平逐年提高。2010年至2013年，民族八省區國內生產總值(GDP)從4.2萬億元增加到6.4萬億元，年均增速為15.1%，高于同期全國各地區12.9%的平均增速；人均GDP從22196元增加到33711元，年均增速為14.9%，遠高于全國各地區12.3%的平均增長速度。在國家扶貧力度加大的背景下，貧困地區發展步伐加快，貧困人口不斷減少，貧困發生率迅速下降。2014年，全國農村貧困人口7017萬人，比2011年減少5221萬人，貧困發生率由12.7%下降到7.2%；2013年，全國貧困地區農村居民人均純收入實際增長13.4%，其中國家扶貧開發工作重點縣實際增長13.8%，14個集中連片特困地區實際增長12.3%，分別比全國農村平均水平高4.1個、4.5個和3個百分點。

表3　民族八省區和全國貧困人口及貧困發生率比較

注：2011年實行新的國家扶貧標準，為農民人均純收入2300元(2010年不變價)。

數據來源：2014年數據來源于《2014年國民經濟和社會發展統計公報》(http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t201￣50226_685799.html)，其它數據來源于《2013年民族地區貧困情況》(http://www.seac.gov.cn/art/2014/4/21/art_151_203095.html)。

(四)區域合作和開放取得了較大進展

自2010年國務院發布《關于中西部地區承接產業轉移的指導意見》以來，國家先后批準建立了廣西桂東、重慶沿江、寧夏銀川—石嘴山、湘南、湖北荊州地區、豫晉陜黃河金三角、甘肅蘭白經濟區等承接產業轉移示范區，批復實施了《國家東中西區域合作示范區建設總體方案》、《粵桂合作特別試驗區總體發展規劃》等規劃方案，東中西經濟合作規模不斷擴大、領域不斷拓寬、機制不斷創新、效益不斷增強。據不完全統計，目前已有近30萬家東部企業到西部地區投資創業，投資總額20000多億元[2]。全國對口支援西藏、新疆、貴州、青海等工作也蓬勃開展、成效顯著。同時，中央繼續深化與周邊國家區域合作機制，加強多重合作機制下的溝通與協調，進一步完善了上海合作組織、東盟與中國(“10+1”)領導人會議、亞歐會議、西部國際博覽會、中國-亞歐博覽會、中國-南亞博覽會、中國-東盟博覽會等各類對外交流平臺，充分發揮其作為區域合作平臺的載體功能與帶動作用，為中西部地區企業參與區域經濟合作創造條件。在進一步深化中國-東盟自由貿易區、中國-巴基斯坦自由貿易區、大湄公河次區域合作、泛北部灣區域經濟合作、中國與中亞次區域合作等區域合作載體的基礎上，又積極實行沿邊開放戰略，提升了沿邊重點開發開放試驗區、邊境經濟合作區、跨境經濟合作區、境外經貿合作區等載體的對外經濟聯系功能，設立了一批邊境開放口岸、內陸新區和內陸保稅區，進一步強化了中西部地區對外開放功能。

(五)主體功能區建設開始試點

自2010年國務院頒布實施《全國主體功能區規劃》以來，國家發展改革委2013年制定了《貫徹落實主體功能區戰略推進主體功能區建設若干政策的意見》，2014年又聯合環境保護部發布了《關于做好國家主體功能區建設試點示范工作的通知》，決定以國家重點生態功能區為主體，選擇部分市縣開展國家主體功能區建設試點示范工作。此后，各地迅速開展宣傳動員工作，召開試點示范工作會議，編制實施意見和方案，試點工作順利推進。如湖南、福建、安徽、浙江等省召開了試點示范工作會議，各試點縣市制定了試點示范初步方案。同時，中央財政加大了對國家重點生態功能區的轉移支付力度。財政部先后制定實施了《國家重點生態功能區轉移支付辦法》和《2012年中央對地方國家重點生態功能區轉移支付辦法》；2014年中央財政又將河北環京津生態屏障、西藏珠穆朗瑪峰等區域內的20個縣納入國家重點生態功能區轉移支付范圍，享受轉移支付的縣市達到512個，中央預算對重點生態功能區轉移支付達480億元，專項轉移支付中天然林保護工程補助經費150.04億元，退耕還林工程專項資金296.27億元。此外，財政部和環境保護部繼續對國家重點生態功能區環境狀況和自然生態進行全面監控和評價，并根據監測結果實施相應獎懲。

從近年來推進主體功能區建設的效果來看，一方面，試點示范工作調動了地方積極性。進入國家主體功能區建設試點示范名單的縣市，均在各地申報的基礎上確定，各地積極性較高，主動性較強。這種上下結合的試點示范，將有利于推進主體功能區建設和體制機制創新，有利于積累經驗和形成示范效應；另一方面，以轉移支付為主的縱向生態補償機制初步形成。2008年以來，中央財政對重點生態功能區的轉移支付逐年增加，2014年又比上年增長13.5%，其中天然林保護工程補助經費和退耕還林工程專項資金分別比上年增長18.6%和12.2%，均遠高于中央對地方稅收返還和轉移支付8.0%的平均增速。中央對限制開發和禁止開發區域轉移支付力度的加大，為這些地區加強生態環境保護、提高基本公共服務能力提供了保障。

(六)區域發展存在的問題

盡管“十二五”期間國家區域發展戰略取得了較大成效，但也存在一些問題。第一，區域絕對差距還在擴大。如2013年東部地區人均地區生產總值為62189元，西部地區為34392元，二者絕對差距為27797元，比2010年增加了4113元[2]；第二，區域一體化進展緩慢。國家批復的各種特殊區域和規劃過多、區域政策泛化、各種優惠太多，造成各種區域之間重視規劃和戰略層面競爭，區域合作和協同發展的動力不足；第三，民族地區、貧困地區同步小康難度大。從總體進程看，2011年全國全面建設小康社會實現程度為83.1%，民族八省區為70.9%，其進程大體比全國平均滯后5年左右。如果按照2000-2011年平均每年提高1.91個百分點的速度推算，到2020年民族八省區全面建設小康社會實現程度只能達到86%左右[3]。全國集中連片特困地區與全國同步小康的難度更大；第四，區域補償力度較小，主體功能區建設推進較慢。目前，國家主體功能區制度的綜合政策體系還未形成，各項政策分散在各個部門，呈現出“碎片化”特征。雖然《全國主體功能區規劃》提出了分類管理的區域政策，但至今并未頒布實施細則，各項政策由相關部門掌握，部門分割嚴重。全國主體功能區建設仍處于試點示范階段，有關部門對試點示范的技術規范、標準和考核指標缺乏明確規定，試點示范方案由地方組織編制，更多反映了地方的訴求；第五，區域內部分異加劇。無論在東部和西部地區內部，還是在一些省份內部，區域分異和差距都十分明顯，尤其是一些多省交界的邊緣地區，長期沒有引起應有的重視。

二、“十三五”時期國家區域發展戰略的變化與調整

“十二五”規劃中提出的區域發展總體戰略，主要是采用東部、中部、西部和東北四大板塊加特殊問題區域的發展戰略架構[4]。從國務院批復的區域規劃來看，主要包括五個方面內容：一是國家級新區規劃。繼1992年10月成立上海浦東新區、2005年成立天津濱海新區和2010年6月成立重慶兩江新區之后，2011年6月浙江舟山群島新區，2012年8月甘肅蘭州新區和9月廣州南沙新區的成立，2014年1月陜西西咸新區和貴州貴安新區，和6月青島西海岸新區和大連金浦新區的成立，2014年10月四川天府新區成立，2015年4月湖南湘江新區成立，使全國國家級新區已經達到12個。二是海洋經濟區規劃。2011年1月，國務批復的《山東半島藍色經濟區發展規劃》是第一個以海洋經濟為主題的區域發展戰略，3月份又正式批復《浙江海洋經濟發展示范區規劃》，隨后又印發了《關于廣東海洋經濟綜合試驗區發展規劃的批復》，并正式批準實施《廣東海洋經濟綜合試驗區發展規劃》，2012年9月正式批準《福建省海洋經濟發展規劃》，2012年12月，國務院印發《全國海洋經濟發展“十二五”規劃》，2013年9月正式批復《天津海洋經濟科學發展示范區規劃》。三是流域發展規劃。為適應流域治理、開發與保護面臨的新形勢和新要求，更好地指導當前水資源開發、利用、節約、保護和防治水害，繼2012年底國務院批復長江、遼河流域綜合規劃后，國務院分別批復了黃河、淮河、海河、珠江、松花江、太湖流域綜合規劃，七大流域綜合規劃(修編)全部得到國務院批復。四是生態經濟區規劃。繼2009年國務院正式批準《鄱陽湖生態經濟區規劃》和《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》之后，2011年7月，《貴州省水利建設生態建設石漠化治理綜合規劃》經國務院批復，11月，國務院批準了《敦煌水資源合理利用與生態保護綜合規劃(2011-2020年)》，2012年12月批準《祁連山水源涵養區生態環境保護和綜合治理規劃》，2014年4月，國務院批復同意《洞庭湖生態經濟區規劃》。五是城市群規劃。繼2008年12月，國務院近年來批準的第一個城市群區域規劃《長株潭城市群區域規劃(2008-2020年)》。2013年11月，國務院日前正式批準實施《長江三角洲地區區域規劃》。2015年4月，國務院批復《長江中游城市群發展規劃》。另外，國家發改委將編制跨省區城市群規劃，將于今年年底前報送國務院審定。

從上述國家批準的一系列區域規劃的內容上看，盡管已經開始關注海洋資源開發、生態環境保護和跨區域資源的整合問題，如國家級新區的設立則聚焦于開發開放和體制改革，流域規劃和生態區規劃則聚焦于自然資源和生態保護，城市群規劃則體現跨區域的資源整合意圖，但各類區域規劃基本上還是沿襲類型區的思路，缺乏全域國土層面的統籌和協調。四大區域屬于“板塊”，雖然覆蓋了全部陸域國土，但對海域國土沒有引起足夠重視；而特殊問題區域與主體功能區一樣，屬于類型區的范疇，不利于各類區域之間的資源整合和協調。隨著國際國內環境的變化，中央提出重點實施“一帶一路”、京津冀協同發展和長江經濟帶三大戰略，從擴大內需和對外開放兩個維度豐富了區域發展總體戰略，拓展了區域發展總體戰略的空間感和層次性，并將海洋經濟納入區域發展總體戰略框架，實行陸海統籌發展。因此，“十三五”時期，應進一步完善區域發展總體戰略，繼續推進實施西部大開發、東北地區等老工業基地振興、促進中部地區崛起和支持東部地區率先發展戰略，積極培育壯大連貫東西的全國性經濟支撐帶，全面推進實施陸海統籌發展，構建覆蓋全部國土的“四大區域+經濟支撐帶+陸海統籌”的區域發展總體戰略框架，推動形成東西聯動、全面開放、區域協同、陸海統籌的新型發展格局。具體來看，應包括三個層面的內容：

(一)繼續推進四大板塊協調發展

“十三五”時期，要繼續堅持實施西部大開發、東北地區等老工業基地振興、促進中部地區崛起、支持沿海地區率先發展戰略，繼續推進四大板塊協調發展。首先，應進一步強化西部大開發的戰略地位。隨著國家區域發展戰略的調整，西部地區是推進“一帶一路”戰略的核心區域和關鍵節點，將成為未來中國經濟增長的“支撐區域”，同時，西部又是同步全面建成小康社會的重點和難點地區，西部地區能否實現全面建成小康社會的目標，事關全國建設全面小康社會的大局；其次，應繼續推進東北地區等老工業基地全面振興。東北地區作為傳統的老工業基地，體制機制不暢是制約東北發展的關鍵因素，尤其是近年來東北經濟再度放緩，“十三五”時期應堅持以深化改革為主線，全面振興東北地區等老工業基地；第三，要進一步提升中部崛起戰略的功能定位。“一帶一路”戰略為中部崛起提供了廣闊的市場和發展空間，“十三五”時期中部地區應進一步加強區域層面的互聯互通，依托長江經濟帶建設構建起四大區域聯動發展的空間紐帶；最后，要進一步促進東部地區創新發展。經過30多年的高速發展，東部地區逐漸面臨勞動力成本高、資源環境壓力大等一系列問題，“十三五”時期，東部地區應充分利用經濟優勢，加快國家創新型城市和區域創新平臺建設，提高自主創新能力，引領區域創新發展，逐步建設成為全國乃至世界科技創新的引領區。

(二)積極培育全國性的經濟支撐帶

實施“一帶一路”、京津冀協同發展和長江經濟帶三大戰略，依托主要交通干道和經濟核心區，以城市群和中心城市為節點，積極培育壯大橫貫東西、帶動全國的若干經濟支撐帶。初步考慮，“十三五”期間重點培育壯大四大經濟支撐帶：珠江—西江經濟支撐帶、長江經濟支撐帶、絲路經濟支撐帶、環渤海—華北經濟支撐帶。(1)珠江—西江經濟支撐帶。2014年7月，國務院批復的《珠江—西江經濟帶發展規劃》將珠江—西江經濟帶定位為中國西南、中南地區開放發展新的增長極，為區域協調發展和流域生態文明建設提供示范。(2)長江經濟支撐帶。2014年9月，國務院發布了《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》，明確將長江經濟帶建設成為具有全球影響力的內河經濟帶、東中西互動合作的協調發展帶、沿海沿江沿邊全面推進的對內對外開放帶和生態文明建設的先行示范帶。(3)絲路經濟支撐帶。立足于絲綢之路經濟帶建設，依托隴海—蘭新線主干道，以東隴海、中原、關中—天水、蘭西、天山北坡等城市群和主要中心城市為節點，實行全方位開放戰略，構建橫貫東西、影響全國的重要經濟支撐帶，使之成為一個絲路文化交融帶、國際交流合作帶和城鎮產業密集帶。(4)環渤海—華北經濟支撐帶。以實施京津冀協同發展戰略為契機，依托沿海綜合交通通道和津京—呼包銀交通干線，以京津冀、山東半島、遼中南、呼包鄂、寧夏沿黃等城市群和主要中心城市為節點，積極推進區域經濟一體化進程，構建一條連接東西、帶動三北、具有全球影響力的經濟支撐帶，引領全國的創新發展和生態文明建設。

(三)全面推進實施陸海統籌發展

在“十二五”規劃中，國家已經提出“堅持陸海統籌，制定和實施海洋發展戰略，提高海洋開發、控制、綜合管理能力。”中國沿海11個省市區北起遼寧省，南至海南省，沿海經過河北、天津、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、廣西，連接渤海、黃海、東海、南海四大海域，構成了大“S”型海域經濟帶[5]。隨著遼寧沿海經濟帶、天津濱海新區、河北沿海經濟帶、山東藍色經濟區、江蘇沿海經濟帶、長三角經濟區、浙江海洋經濟發展示范區、福建海峽西岸經濟區、珠三角經濟區、廣東海洋經濟綜合試驗區、廣西北部灣經濟區、海南國際旅游島等沿海經濟區先后上升為國家戰略，大“S”型海域經濟帶逐步形成。在“十三五”時期，必須堅持陸海統籌發展的理念，全面實施海洋發展戰略，樹立包括陸域和海域的大國土觀，把海域納入國土空間開發體系，并將國土空間開發的戰略布局重點逐步向海洋延伸和擴展，對海洋資源進行科學的價值評估和工程核算，做出海洋資源有償使用的政策安排，整合沿海各省市區的海域發展規劃，保證海洋資源的全面保護、合理利用與有序開發。

三、“十三五”時期實現區域協調發展的戰略路徑

為保障區域發展總體戰略的實施，推動形成東西聯動、陸海統籌、協同發展的新格局，“十三五”時期，國家應以主體功能區和特殊問題區為載體，實行差別化的區域政策，進一步完善區域補償政策，同時以創新、信息化為驅動力，推進新一輪改革開放，促進區域協調發展，全面縮小地區發展差距。

(一)深入推進主體功能區建設

目前，國家主體功能區制度的綜合政策體系還未形成，各項政策分散在各個部門，呈現出“碎片化”特征。一是雖然《全國主體功能區規劃》提出了分類管理的區域政策，但至今并未頒布實施細則，各項政策由相關部門掌握，部門分割嚴重。按主體功能區實施分類管理的區域政策，與現行按重點區域實施的區域政策和按問題區域實施的區域政策，屬于不同的政策體系，如何協調三個政策體系值得深入研究。二是目前國家主體功能區建設仍處于試點示范階段，有關部門對試點示范的技術規范、標準和考核指標缺乏明確規定，試點示范方案由地方組織編制，更多反映地方的訴求。三是重要生態功能區生態價值核算推進緩慢，地方政府間橫向生態補償機制建設滯后，耕地保護和冰川等仍未納入生態補償范圍，資源價格改革進展不快，生態環境稅費制度尚未建立，完善生態補償機制任重道遠。

因此，應根據主體功能定位和發展導向，對優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域實行差別化的區域政策，并按照主體功能區要求實施分類調控。一是建立多層次的生態補償機制。進一步規范中央對重點生態功能區的轉移支付，公開相關信息，加強實施效果評估；同時推進橫向生態補償和耕地保護補償試點，加快建立生態補償市場機制。二是研究制定國家主體功能區建設試點示范的技術規范、標準和評價指標體系。三是對有關部門政策進行整合，進一步完善國家主體功能區制度的綜合政策體系，打破部門分割。要對現有各部門的各種試點示范進行整合，并將試點示范工作與重點生態功能區轉移支付統籌考慮。四是建立完善動態監測、管理和評估體系以及差別化的績效考核評價指標體系。

(二)進一步完善區域補償政策體系

現有生態補償是按照專項領域來實施的(如主要集中在森林、草原、礦產資源開發等領域，流域、濕地、海洋等生態補償尚處于起步階段，耕地、土壤、空氣污染生態補償尚未納入工作范疇[6])。總體來看，還存在很多問題：一是補償范圍比較窄。如耕地保護不是一個單純的農業問題，糧食主產區具有生產糧食產品和生產生態產品的雙重功能。空氣污染問題實質上也是因為過度的工業生產破壞了完全公共品性質的大氣層為所有居民所提供的清潔空氣的生態服務價值，卻在現行的生態補償體系中無法得到體現；二是補償方式單一。我國生態補償方式是以政府補償為主導，市場補償方式發展相對滯后。生態補償主要是依靠政府采取財政補貼、行政管制等手段進行的，市場化的補償方式，如森林碳匯交易、排污權交易、水權交易等尚未有效啟動；三是補償的價值遠遠低于開發帶來的利益。受限于法律及行政管理能力，我國對生態補償對象的劃分較粗，而由于各地發展程度存在差異，因此補償對象所需的機會成本也會存在較大差異。補償方和被補償方心理預期差異過大，補償效果較差。

建立區域補償政策體系是一項系統工程，需要頂層設計，重點應包含以下幾個方面的內容：一是要重建流域補償政策體系。隨著“一帶一路”、“長江經濟帶”概念的提出，流域開發為國家區域發展戰略賦予了新的內涵，如京津冀——環渤海——東北一線，主要涵蓋海河流域、遼河流域和黑龍江流域，“一帶一路”主要沿黃河流域延至西部內陸，長江經濟帶、珠江經濟帶更是沿長江、珠江而展開。因此，重建流域補償政策體系是適應國家區域總體發展戰略變化的需要；二是拓展補償范圍，將耕地保護和空氣污染治理納入生態補償范疇。盡管目前糧食主產區還未被納入國家生態補償的范圍，但是為了保障國家糧食安全，應首先將糧食主產區列入國家推進主體功能區建設的重點保護范圍，視同規劃區域內的禁止開發區給予穩定、可靠的補償政策支持。將生態補償問題和大氣污染治理結合起來，創新性探索大氣環境生態補償體系的建立。考慮建立區域內部和區際間相結合的補償機制，按照污染者負擔和獲益者負擔相結合的原則，考慮以設立區域間的專項空氣治理資金；嚴格排污費征收并專款專用于治理空氣污染；運用市場機制進行排污權交易等方式建立能有效解決空氣污染問題的生態補償機制。三是創新補償方式，用社會資源置換生態資源。對于禁止開發區來說，犧牲發展機會保護了生態環境，單靠行政性的貨幣補償杯水車薪。而重點開發的城鎮化地區，由于優質公共資源的過度集中，中心城市人口膨脹和產業集聚加速了資源消耗和環境負外部性影響，導致其形成巨大的生態資源缺口。可以考慮將禁止開發地區生態補償與優化開發地區的城市功能疏解相結合，通過合理疏解中心城區的優質公共服務資源，以優質公共資源置換生態資源，形成造血型生態補償。

(三)實施創新驅動區域協調發展

為加快實施科技創新驅動區域協調發展，要堅持“分級、分層、分類”的科技創新驅動區域協調發展的思路，充分發揮大城市科技創新的輻射帶動作用，在科技資源配置、資金投入、人才培養、制度創新等方面，加大對中西部和老少邊窮地區的支持力度。“分級、分層”是我國科技創新能力的主要特點，“分級”是指現有的東、中、西的技術梯度；“分層”是指大、中、小城市的科技創新能力差異；“分類”則是推進科技創新區域協調發展的基本思路，即按照科技資源特點分類提升具有本地特色的科技創新能力，而不是不顧科技創新能力集聚的客觀規律，盲目追求科技創新能力的均等化和同質化。要在全國開展創新驅動改革試點，形成一批具有創新示范和帶動作用的區域性創新平臺。技術發達地區建設科技創新策源地、欠發達地區建設研發轉化地和落后地區建設市場化生產基地，分類創新、合作分享。科技策源地應發揮技術龍頭作用，強化自主創新，在體制機制創新上有更大突破；研發轉化地要強化政府引導，發揮企業主體和市場的基礎作用，致力科研成果實現產業化，打造研發的創新載體和科技成果的轉化基地；市場化生產基地要營造開放有序、積極高效的競爭環境，探索創新型市場管理體制，激發市場化的創新投融資體制機制。

從四大板塊來看，東部地區社會經濟基礎條件較好，對科技的投入規模和強度較大。今后要重點加強原始性科技創新，搶占前沿科技制高點，大力提高自主創新能力和國際競爭力，積極支持中西部地區的科技能力建設，實現優勢互補；中部地區利用現有的技術體系，通過技術、設備和工藝的更新，改造傳統產業，按可持續發展要求和循環經濟原理，有條件的發展技術密集型產業和新型工業，提高資源的利用率的同時加強注意環境保護；東北地區雖然重工業份額較高，但多數城市主導產業并不明晰，專業化、社會化分工體系不清晰，應該圍繞主導產業和優勢產品傾斜發展，實施科教興城戰略，大力推進科技創新，把東北老工業基地建設成為高新技術現代化的基地；由于歷史和自然因素，西部地區的社會經濟基礎比較薄弱，對科技的投入較少，并且對科技成果的轉化和吸納能力較弱，今后要提高科技資源配置效率，同時加大科技投入的規模和力度，特別是要加大科技成果轉化資金的投入力度，注重東部科技成果在中部和西部的轉化、吸收、推廣現有技術的集成開發。四大板塊錯位互補、聯動整合，既體現了不同區域在科技創新這條大的鏈條中的差異化分工，又促進了區域融合協調發展(見圖1)。

圖1　跨區域梯度技術轉移示意圖

(四)依托信息化推進新一輪改革開放

改革開放是建立在區位基礎上的，東部沿海地區憑借區位優勢，獲得了經濟先發優勢，但先富帶動后富的改革目標實現起來困難重重。中西部地區由于地理區位的劣勢，始終難以超越東部沿海地區。隨著信息時代的發展，改革開放已經由以區位為主導的局部開放進入以信息化為主導的全面開放新時期，信息技術將抹平區位優勢主導的改革開放所造成的差距。中西部地區應充分利用信息技術，發揮后發優勢，加快推進信息化進程，以信息化驅動工業化、城鎮化和農業現代化，依靠信息化驅動實現跨越式綠色發展。在信息資源配置和信息化建設方面，國家應對中西部地區給予資金、人力和政策傾斜。一是支持中西部地區加強信息網絡的建設和管理，優化網絡結構和布局；二是制定出臺相關政策措施，鼓勵中西部地區企業信息化改造，促進電子商務的發展；三是支持中西部地區政府、金融、海關、稅務、商檢等公共管理部門的信息化建設，加快發展面向經濟和社會的信息服務業。隨著信息化的加速發展，進一步深化改革，鼓勵中西部地區加快體制機制創新，進一步擴大沿邊開放和向西開放，強化區域合作和向東開放，在中西部地區建設一批特殊經濟區、國家承接產業轉移示范區、沿邊重點開發開放試驗區、自主創新試驗區、重點邊境口岸，打造向西開放的橋頭堡和內陸型開放經濟高地，開拓經濟發展空間。同時，依托“一帶一路”發展戰略，大力推進國際區域合作，充分利用國際國內兩個市場，實現內外聯動，提升對外開放層次和空間，構建東西聯動、全方位的新型開放格局。

參考文獻：

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[2]魏后凱等.西部大開發“十三五”發展思路研究[R].研究報告，2014.

[3]魏后凱等.民族地區與全國同步建成小康社會：現狀評估、指標體系與政策建議[R].研究報告，2014.

[4]魏后凱,鄔曉霞.“十二五”時期中國區域政策的基本框架[J].經濟與管理研究，2010(12):30- 48.

[5]李靖宇,何青.陸海統籌戰略取向下的中國大“S”型海域經濟帶創建構想[J].港口經濟，2013(7):5-9.

[6]徐紹史.國務院關于生態補償機制建設工作情況的報告——2013年4月23日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議上[R].研究報告，2013.

(本文責編：王延芳)