“十三五”時(shí)期國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整與應(yīng)對(duì)

“十三五”時(shí)期國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整與應(yīng)對(duì)

王業(yè)強(qiáng)，魏后凱

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所，北京100028；中國(guó)社會(huì)科學(xué)院西部發(fā)展研究中心，北京100028)

摘要：“十二五”時(shí)期，國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略是以四大區(qū)域?yàn)榈赜蚩蚣埽⑨槍?duì)特殊問(wèn)題區(qū)域給予國(guó)家援助。隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展形勢(shì)的變化，中央先后提出一系列的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶”戰(zhàn)略，包括“一帶一路”、“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”、“京津冀協(xié)同發(fā)展”等，基本上勾畫(huà)出了“十三五”時(shí)期區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的總體框架，即“四大區(qū)域+經(jīng)濟(jì)支撐帶+陸海統(tǒng)籌”，從擴(kuò)大內(nèi)需和對(duì)外開(kāi)放兩個(gè)維度豐富了區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，拓展了區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的空間感和層次性，形成東西聯(lián)動(dòng)、全面開(kāi)放、區(qū)域協(xié)同、陸海統(tǒng)籌的新型區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略格局。未來(lái)應(yīng)以深入推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)為重點(diǎn)，堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)區(qū)域發(fā)展和大力促進(jìn)區(qū)域信息化，實(shí)施東西并重，內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的全方位開(kāi)放戰(zhàn)略，進(jìn)一步完善區(qū)域補(bǔ)償政策，逐步縮小地區(qū)差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略；一帶一路；經(jīng)濟(jì)支撐帶；陸海統(tǒng)籌

收稿日期：2014-12-08修回日期：2015-05-18

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金(面上)項(xiàng)目(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：71473266)；國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目(14ZDA026)；科技部前瞻性研究項(xiàng)目(2014GXS6B244)。

作者簡(jiǎn)介：王業(yè)強(qiáng)(1972-)，男，江西彭澤人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副研究員，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

中圖分類(lèi)號(hào)：F207

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1002-9753(2015)05-0083-09

Abstract：During the period of the Natonal-12`(th)-five-year-planning，the overall strategy of regional development，based on the framework of four regions，has given national aid to specific problem areas. With the changes of international and domestic economic and political situation，the central government had put forward a series of strategy about “economic development belts”，including “one belt and one road”，“Yangtze economic belt”，“collaborative development in Beijing-Tianjin-Hebei” and others. It lays out basically the overall framework of National regional development strategy during the period of the-13`(th)-five-years-planning，that is “four regions plus some economic supporting belt and co-ordinate both land and sea”. It enriches the overall strategy of national regional development in two dimensions of boosting domestic demand and the opening up，and expands the sense of space and level of the overall strategy of regional development. Moreover，a new overall strategy of regional development，which could connect the east and west，open up all-round，collaborate among regions and co-ordinate both land and sea. In the future，it needs to make emphases on carrying out the construction of main-functional-areas，adhering to encourage innovation-driven for regional development and vigorously promoting the regional information-based. Additionally，we should implement an all-round opening up strategy which could emphases on both east and west，connect international and domestic. Furthermore we should improve the regional compensation policies，gradually reduce regional disparities，and achieve regional coordination development.

The Adjustment and Responses to the National Strategy of Regional Development

During the Period of the National-13th-Five-Year-Plan

WANG Ye-qiang，WEI Hou-kai

(InstituteforUrbanandEnvironmentalStudies，CASS，Beijing100028,China;

ResearchCentreforWestDevelopment，CASS，Beijing100028,China)

Key words:overall strategy of regional development; one-belt-and-one-road; economic supporting belt；co-ordinate both land and sea

“十二五”時(shí)期，國(guó)家實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，推進(jìn)新一輪西部大開(kāi)發(fā)，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，大力促進(jìn)中部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展，加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)扶持力度[1]；同時(shí)實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局、分類(lèi)管理的區(qū)域政策、績(jī)效評(píng)價(jià)和銜接協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行統(tǒng)籌安排。近年來(lái)，隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)發(fā)展形勢(shì)的變化，中央已明確提出重點(diǎn)實(shí)施“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶三大戰(zhàn)略，由此勾畫(huà)出“四大區(qū)域+經(jīng)濟(jì)支撐帶+陸海統(tǒng)籌”的總體戰(zhàn)略框架，為“十三五”時(shí)期推動(dòng)形成東西聯(lián)動(dòng)、全面開(kāi)放、區(qū)域協(xié)同、陸海統(tǒng)籌的新型發(fā)展格局奠定了基礎(chǔ)。

一、對(duì)“十二五”時(shí)期國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的評(píng)價(jià)

“十二五”時(shí)期，國(guó)家采取了一系列政策措施，進(jìn)一步深化完善區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略。在西部大開(kāi)發(fā)方面，國(guó)務(wù)院批復(fù)了《西部大開(kāi)發(fā)十二五規(guī)劃》、《沿邊地區(qū)開(kāi)放開(kāi)發(fā)規(guī)劃》，發(fā)布了促進(jìn)內(nèi)蒙古、貴州又好又快發(fā)展以及支持云南加快建設(shè)面向西南開(kāi)放重要橋頭堡和喀什霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)，批準(zhǔn)設(shè)立了蘭州新區(qū)、貴安新區(qū)、西咸新區(qū)和天府新區(qū)，4年累計(jì)新開(kāi)工重點(diǎn)工程97項(xiàng)，投資總規(guī)模1.95萬(wàn)億元；在東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興方面，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見(jiàn)》，批準(zhǔn)設(shè)立大連金普新區(qū)，批復(fù)了《東北振興十二五規(guī)劃》、《全國(guó)老工業(yè)基地調(diào)整改造規(guī)劃》，將全國(guó)老工業(yè)基地納入整體規(guī)劃；在促進(jìn)中部崛起方面，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》、《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》，出臺(tái)了支持河南加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見(jiàn)，同意規(guī)劃建設(shè)鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)；在支持東部地區(qū)率先發(fā)展方面，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立了浙江舟山群島新區(qū)、廣東南沙新區(qū)、青島西海岸新區(qū)，并在上海率先開(kāi)展自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)，最近又決定在廣東、天津、福建特定區(qū)域再設(shè)三個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)；在支持老少邊窮地區(qū)發(fā)展方面，制定實(shí)施了《陜甘寧革命老區(qū)振興規(guī)劃》和全國(guó)集中連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃，發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》和《關(guān)于支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見(jiàn)》，加大了轉(zhuǎn)移支付、資金投入、對(duì)口支援和政策支持力度；在主體功能區(qū)建設(shè)方面，啟動(dòng)實(shí)施了國(guó)家主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)示范工作，并加大了對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度。總體來(lái)看，國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略取得了較大成效，主要包括以下幾個(gè)方面：

(一)中西部經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)

“十二五”期間，中西部地區(qū)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資快速增長(zhǎng)，其平均增速遠(yuǎn)高于東部地區(qū)。2011-2013年，西部地區(qū)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資年均增長(zhǎng)20.86%，中部地區(qū)為18.91%，而東部地區(qū)僅為15.63%。在投資的拉動(dòng)下，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)呈快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。這期間，西部和中部地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)速度分別為12.38%和11.17%，均超過(guò)了東部地區(qū)，分別比東部地區(qū)高2.77個(gè)和1.56個(gè)百分點(diǎn)。再?gòu)墓I(yè)增加值來(lái)看，西部地區(qū)平均增速為14.61%，中部地區(qū)為13.74%，東北地區(qū)為11.29%，均高于東部地區(qū)的9.49%。在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)帶動(dòng)下，西部地區(qū)生產(chǎn)總值占全國(guó)各地總額的比重由2010年的18.6%提升到2013年的20.0%，中部地區(qū)則由19.7%提升到20.2%(見(jiàn)表1)。

(二)區(qū)域發(fā)展的相對(duì)差距逐步縮小

國(guó)家實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的根本目的是縮小東西發(fā)展差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。“十二五”期間，在國(guó)家政策的支持下，東西發(fā)展差距在迅速縮小，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得了顯著成效。從人均地區(qū)生產(chǎn)總值(GRP)相對(duì)差距看，東部與中西部地區(qū)間人均GRP相對(duì)差距系數(shù)均呈現(xiàn)出不斷下降的趨勢(shì)，而四大區(qū)域人均GRP變異系數(shù)下降趨勢(shì)更為明顯。從2000年到2013年，東部與西部地區(qū)間人均GRP的相對(duì)差距系數(shù)由50.72%下降到44.70%；而四大區(qū)域人均GRP的變異系數(shù)則由33.90%下降到29.11%。再?gòu)某青l(xiāng)居民人均收入相對(duì)差距看，東部與中西部地區(qū)間農(nóng)村居民人均純收入和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的相對(duì)差距均呈不斷縮小的趨勢(shì)，后者縮小幅度更為明顯。這期間，東部與西部地區(qū)農(nóng)村居民人均純收入和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的相對(duì)差距系數(shù)分別由45.74%、32.08%下降到43.30%、30.06%；而變異系數(shù)則分別由25.74%、20.77%下降到23.97%、19.25%。由表2可以看到，與農(nóng)村居民人均純收入相比，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入相對(duì)差距系數(shù)下降的幅度更為明顯。

表1　四大區(qū)域主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長(zhǎng)速度　單位：億元、%

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局國(guó)家數(shù)據(jù)庫(kù)中相關(guān)數(shù)據(jù)整理，www.data.stats.gov.cn。

表2　四大區(qū)域人均地區(qū)生產(chǎn)總值相對(duì)差距

注：東西部間相對(duì)差距系數(shù)=(東部指標(biāo)值-西部指標(biāo)值)/東部指標(biāo)值×100%。

資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2014)。

(三)老少邊窮地區(qū)發(fā)展步伐加快

“十二五”時(shí)期，中央加大了對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)和邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，2011年轉(zhuǎn)移支付總額為370億元，2012年為559億元，2013年為623億元，2014年為697億元，4年內(nèi)年均增速達(dá)到17.2%，從而為這些地區(qū)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支持。同時(shí)，國(guó)家加大了對(duì)貧困地區(qū)的扶持力度，2011年至2013年中央財(cái)政累計(jì)安排財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金998億元，年均增幅達(dá)到20.9%；2014年中央財(cái)政又安排專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金433億元，28個(gè)省份省級(jí)財(cái)政預(yù)算安排扶貧資金265億元，分別比上年增長(zhǎng)10%和27.3%。在國(guó)家政策的大力支持下，老少邊窮地區(qū)發(fā)展步伐明顯加快。2013年，全國(guó)11個(gè)革命老區(qū)市GDP平均增長(zhǎng)速度為10.1%，超過(guò)全國(guó)各地區(qū)7.7%的平均增速。民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度也不斷加快，人均地區(qū)生產(chǎn)總值相對(duì)水平逐年提高。2010年至2013年，民族八省區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)從4.2萬(wàn)億元增加到6.4萬(wàn)億元，年均增速為15.1%，高于同期全國(guó)各地區(qū)12.9%的平均增速；人均GDP從22196元增加到33711元，年均增速為14.9%，遠(yuǎn)高于全國(guó)各地區(qū)12.3%的平均增長(zhǎng)速度。在國(guó)家扶貧力度加大的背景下，貧困地區(qū)發(fā)展步伐加快，貧困人口不斷減少，貧困發(fā)生率迅速下降。2014年，全國(guó)農(nóng)村貧困人口7017萬(wàn)人，比2011年減少5221萬(wàn)人，貧困發(fā)生率由12.7%下降到7.2%；2013年，全國(guó)貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均純收入實(shí)際增長(zhǎng)13.4%，其中國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣實(shí)際增長(zhǎng)13.8%，14個(gè)集中連片特困地區(qū)實(shí)際增長(zhǎng)12.3%，分別比全國(guó)農(nóng)村平均水平高4.1個(gè)、4.5個(gè)和3個(gè)百分點(diǎn)。

表3　民族八省區(qū)和全國(guó)貧困人口及貧困發(fā)生率比較

注：2011年實(shí)行新的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)民人均純收入2300元(2010年不變價(jià))。

數(shù)據(jù)來(lái)源：2014年數(shù)據(jù)來(lái)源于《2014年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》(http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t201￣50226_685799.html)，其它數(shù)據(jù)來(lái)源于《2013年民族地區(qū)貧困情況》(http://www.seac.gov.cn/art/2014/4/21/art_151_203095.html)。

(四)區(qū)域合作和開(kāi)放取得了較大進(jìn)展

自2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見(jiàn)》以來(lái)，國(guó)家先后批準(zhǔn)建立了廣西桂東、重慶沿江、寧夏銀川—石嘴山、湘南、湖北荊州地區(qū)、豫晉陜黃河金三角、甘肅蘭白經(jīng)濟(jì)區(qū)等承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，批復(fù)實(shí)施了《國(guó)家東中西區(qū)域合作示范區(qū)建設(shè)總體方案》、《粵桂合作特別試驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》等規(guī)劃方案，東中西經(jīng)濟(jì)合作規(guī)模不斷擴(kuò)大、領(lǐng)域不斷拓寬、機(jī)制不斷創(chuàng)新、效益不斷增強(qiáng)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前已有近30萬(wàn)家東部企業(yè)到西部地區(qū)投資創(chuàng)業(yè)，投資總額20000多億元[2]。全國(guó)對(duì)口支援西藏、新疆、貴州、青海等工作也蓬勃開(kāi)展、成效顯著。同時(shí)，中央繼續(xù)深化與周邊國(guó)家區(qū)域合作機(jī)制，加強(qiáng)多重合作機(jī)制下的溝通與協(xié)調(diào)，進(jìn)一步完善了上海合作組織、東盟與中國(guó)(“10+1”)領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議、亞歐會(huì)議、西部國(guó)際博覽會(huì)、中國(guó)-亞歐博覽會(huì)、中國(guó)-南亞博覽會(huì)、中國(guó)-東盟博覽會(huì)等各類(lèi)對(duì)外交流平臺(tái)，充分發(fā)揮其作為區(qū)域合作平臺(tái)的載體功能與帶動(dòng)作用，為中西部地區(qū)企業(yè)參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作創(chuàng)造條件。在進(jìn)一步深化中國(guó)-東盟自由貿(mào)易區(qū)、中國(guó)-巴基斯坦自由貿(mào)易區(qū)、大湄公河次區(qū)域合作、泛北部灣區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、中國(guó)與中亞次區(qū)域合作等區(qū)域合作載體的基礎(chǔ)上，又積極實(shí)行沿邊開(kāi)放戰(zhàn)略，提升了沿邊重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)等載體的對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系功能，設(shè)立了一批邊境開(kāi)放口岸、內(nèi)陸新區(qū)和內(nèi)陸保稅區(qū)，進(jìn)一步強(qiáng)化了中西部地區(qū)對(duì)外開(kāi)放功能。

(五)主體功能區(qū)建設(shè)開(kāi)始試點(diǎn)

自2010年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》以來(lái)，國(guó)家發(fā)展改革委2013年制定了《貫徹落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)若干政策的意見(jiàn)》，2014年又聯(lián)合環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《關(guān)于做好國(guó)家主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)示范工作的通知》，決定以國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為主體，選擇部分市縣開(kāi)展國(guó)家主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)示范工作。此后，各地迅速開(kāi)展宣傳動(dòng)員工作，召開(kāi)試點(diǎn)示范工作會(huì)議，編制實(shí)施意見(jiàn)和方案，試點(diǎn)工作順利推進(jìn)。如湖南、福建、安徽、浙江等省召開(kāi)了試點(diǎn)示范工作會(huì)議，各試點(diǎn)縣市制定了試點(diǎn)示范初步方案。同時(shí)，中央財(cái)政加大了對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。財(cái)政部先后制定實(shí)施了《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》和《2012年中央對(duì)地方國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》；2014年中央財(cái)政又將河北環(huán)京津生態(tài)屏障、西藏珠穆朗瑪峰等區(qū)域內(nèi)的20個(gè)縣納入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍，享受轉(zhuǎn)移支付的縣市達(dá)到512個(gè)，中央預(yù)算對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付達(dá)480億元，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中天然林保護(hù)工程補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)150.04億元，退耕還林工程專(zhuān)項(xiàng)資金296.27億元。此外，財(cái)政部和環(huán)境保護(hù)部繼續(xù)對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境狀況和自然生態(tài)進(jìn)行全面監(jiān)控和評(píng)價(jià)，并根據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果實(shí)施相應(yīng)獎(jiǎng)懲。

從近年來(lái)推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的效果來(lái)看，一方面，試點(diǎn)示范工作調(diào)動(dòng)了地方積極性。進(jìn)入國(guó)家主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)示范名單的縣市，均在各地申報(bào)的基礎(chǔ)上確定，各地積極性較高，主動(dòng)性較強(qiáng)。這種上下結(jié)合的試點(diǎn)示范，將有利于推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)和體制機(jī)制創(chuàng)新，有利于積累經(jīng)驗(yàn)和形成示范效應(yīng)；另一方面，以轉(zhuǎn)移支付為主的縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制初步形成。2008年以來(lái)，中央財(cái)政對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付逐年增加，2014年又比上年增長(zhǎng)13.5%，其中天然林保護(hù)工程補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)和退耕還林工程專(zhuān)項(xiàng)資金分別比上年增長(zhǎng)18.6%和12.2%，均遠(yuǎn)高于中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付8.0%的平均增速。中央對(duì)限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移支付力度的加大，為這些地區(qū)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、提高基本公共服務(wù)能力提供了保障。

(六)區(qū)域發(fā)展存在的問(wèn)題

盡管“十二五”期間國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略取得了較大成效，但也存在一些問(wèn)題。第一，區(qū)域絕對(duì)差距還在擴(kuò)大。如2013年?yáng)|部地區(qū)人均地區(qū)生產(chǎn)總值為62189元，西部地區(qū)為34392元，二者絕對(duì)差距為27797元，比2010年增加了4113元[2]；第二，區(qū)域一體化進(jìn)展緩慢。國(guó)家批復(fù)的各種特殊區(qū)域和規(guī)劃過(guò)多、區(qū)域政策泛化、各種優(yōu)惠太多，造成各種區(qū)域之間重視規(guī)劃和戰(zhàn)略層面競(jìng)爭(zhēng)，區(qū)域合作和協(xié)同發(fā)展的動(dòng)力不足；第三，民族地區(qū)、貧困地區(qū)同步小康難度大。從總體進(jìn)程看，2011年全國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)實(shí)現(xiàn)程度為83.1%，民族八省區(qū)為70.9%，其進(jìn)程大體比全國(guó)平均滯后5年左右。如果按照2000-2011年平均每年提高1.91個(gè)百分點(diǎn)的速度推算，到2020年民族八省區(qū)全面建設(shè)小康社會(huì)實(shí)現(xiàn)程度只能達(dá)到86%左右[3]。全國(guó)集中連片特困地區(qū)與全國(guó)同步小康的難度更大；第四，區(qū)域補(bǔ)償力度較小，主體功能區(qū)建設(shè)推進(jìn)較慢。目前，國(guó)家主體功能區(qū)制度的綜合政策體系還未形成，各項(xiàng)政策分散在各個(gè)部門(mén)，呈現(xiàn)出“碎片化”特征。雖然《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》提出了分類(lèi)管理的區(qū)域政策，但至今并未頒布實(shí)施細(xì)則，各項(xiàng)政策由相關(guān)部門(mén)掌握，部門(mén)分割嚴(yán)重。全國(guó)主體功能區(qū)建設(shè)仍處于試點(diǎn)示范階段，有關(guān)部門(mén)對(duì)試點(diǎn)示范的技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和考核指標(biāo)缺乏明確規(guī)定，試點(diǎn)示范方案由地方組織編制，更多反映了地方的訴求；第五，區(qū)域內(nèi)部分異加劇。無(wú)論在東部和西部地區(qū)內(nèi)部，還是在一些省份內(nèi)部，區(qū)域分異和差距都十分明顯，尤其是一些多省交界的邊緣地區(qū)，長(zhǎng)期沒(méi)有引起應(yīng)有的重視。

二、“十三五”時(shí)期國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的變化與調(diào)整

“十二五”規(guī)劃中提出的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，主要是采用東部、中部、西部和東北四大板塊加特殊問(wèn)題區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略架構(gòu)[4]。從國(guó)務(wù)院批復(fù)的區(qū)域規(guī)劃來(lái)看，主要包括五個(gè)方面內(nèi)容：一是國(guó)家級(jí)新區(qū)規(guī)劃。繼1992年10月成立上海浦東新區(qū)、2005年成立天津?yàn)I海新區(qū)和2010年6月成立重慶兩江新區(qū)之后，2011年6月浙江舟山群島新區(qū)，2012年8月甘肅蘭州新區(qū)和9月廣州南沙新區(qū)的成立，2014年1月陜西西咸新區(qū)和貴州貴安新區(qū)，和6月青島西海岸新區(qū)和大連金浦新區(qū)的成立，2014年10月四川天府新區(qū)成立，2015年4月湖南湘江新區(qū)成立，使全國(guó)國(guó)家級(jí)新區(qū)已經(jīng)達(dá)到12個(gè)。二是海洋經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃。2011年1月，國(guó)務(wù)批復(fù)的《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》是第一個(gè)以海洋經(jīng)濟(jì)為主題的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，3月份又正式批復(fù)《浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》，隨后又印發(fā)了《關(guān)于廣東海洋經(jīng)濟(jì)綜合試驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃的批復(fù)》，并正式批準(zhǔn)實(shí)施《廣東海洋經(jīng)濟(jì)綜合試驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，2012年9月正式批準(zhǔn)《福建省海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》，2012年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，2013年9月正式批復(fù)《天津海洋經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》。三是流域發(fā)展規(guī)劃。為適應(yīng)流域治理、開(kāi)發(fā)與保護(hù)面臨的新形勢(shì)和新要求，更好地指導(dǎo)當(dāng)前水資源開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)和防治水害，繼2012年底國(guó)務(wù)院批復(fù)長(zhǎng)江、遼河流域綜合規(guī)劃后，國(guó)務(wù)院分別批復(fù)了黃河、淮河、海河、珠江、松花江、太湖流域綜合規(guī)劃，七大流域綜合規(guī)劃(修編)全部得到國(guó)務(wù)院批復(fù)。四是生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃。繼2009年國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)《鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》和《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》之后，2011年7月，《貴州省水利建設(shè)生態(tài)建設(shè)石漠化治理綜合規(guī)劃》經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)，11月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《敦煌水資源合理利用與生態(tài)保護(hù)綜合規(guī)劃(2011-2020年)》，2012年12月批準(zhǔn)《祁連山水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綜合治理規(guī)劃》，2014年4月，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》。五是城市群規(guī)劃。繼2008年12月，國(guó)務(wù)院近年來(lái)批準(zhǔn)的第一個(gè)城市群區(qū)域規(guī)劃《長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃(2008-2020年)》。2013年11月，國(guó)務(wù)院日前正式批準(zhǔn)實(shí)施《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》。2015年4月，國(guó)務(wù)院批復(fù)《長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》。另外，國(guó)家發(fā)改委將編制跨省區(qū)城市群規(guī)劃，將于今年年底前報(bào)送國(guó)務(wù)院審定。

從上述國(guó)家批準(zhǔn)的一系列區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容上看，盡管已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注海洋資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和跨區(qū)域資源的整合問(wèn)題，如國(guó)家級(jí)新區(qū)的設(shè)立則聚焦于開(kāi)發(fā)開(kāi)放和體制改革，流域規(guī)劃和生態(tài)區(qū)規(guī)劃則聚焦于自然資源和生態(tài)保護(hù)，城市群規(guī)劃則體現(xiàn)跨區(qū)域的資源整合意圖，但各類(lèi)區(qū)域規(guī)劃基本上還是沿襲類(lèi)型區(qū)的思路，缺乏全域國(guó)土層面的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。四大區(qū)域?qū)儆凇鞍鍓K”，雖然覆蓋了全部陸域國(guó)土，但對(duì)海域國(guó)土沒(méi)有引起足夠重視；而特殊問(wèn)題區(qū)域與主體功能區(qū)一樣，屬于類(lèi)型區(qū)的范疇，不利于各類(lèi)區(qū)域之間的資源整合和協(xié)調(diào)。隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境的變化，中央提出重點(diǎn)實(shí)施“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶三大戰(zhàn)略，從擴(kuò)大內(nèi)需和對(duì)外開(kāi)放兩個(gè)維度豐富了區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，拓展了區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的空間感和層次性，并將海洋經(jīng)濟(jì)納入?yún)^(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略框架，實(shí)行陸海統(tǒng)籌發(fā)展。因此，“十三五”時(shí)期，應(yīng)進(jìn)一步完善區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，繼續(xù)推進(jìn)實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興、促進(jìn)中部地區(qū)崛起和支持東部地區(qū)率先發(fā)展戰(zhàn)略，積極培育壯大連貫東西的全國(guó)性經(jīng)濟(jì)支撐帶，全面推進(jìn)實(shí)施陸海統(tǒng)籌發(fā)展，構(gòu)建覆蓋全部國(guó)土的“四大區(qū)域+經(jīng)濟(jì)支撐帶+陸海統(tǒng)籌”的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略框架，推動(dòng)形成東西聯(lián)動(dòng)、全面開(kāi)放、區(qū)域協(xié)同、陸海統(tǒng)籌的新型發(fā)展格局。具體來(lái)看，應(yīng)包括三個(gè)層面的內(nèi)容：

(一)繼續(xù)推進(jìn)四大板塊協(xié)調(diào)發(fā)展

“十三五”時(shí)期，要繼續(xù)堅(jiān)持實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興、促進(jìn)中部地區(qū)崛起、支持沿海地區(qū)率先發(fā)展戰(zhàn)略，繼續(xù)推進(jìn)四大板塊協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化西部大開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略地位。隨著國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，西部地區(qū)是推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略的核心區(qū)域和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，將成為未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“支撐區(qū)域”，同時(shí)，西部又是同步全面建成小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)地區(qū)，西部地區(qū)能否實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，事關(guān)全國(guó)建設(shè)全面小康社會(huì)的大局；其次，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)東北地區(qū)等老工業(yè)基地全面振興。東北地區(qū)作為傳統(tǒng)的老工業(yè)基地，體制機(jī)制不暢是制約東北發(fā)展的關(guān)鍵因素，尤其是近年來(lái)東北經(jīng)濟(jì)再度放緩，“十三五”時(shí)期應(yīng)堅(jiān)持以深化改革為主線，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地；第三，要進(jìn)一步提升中部崛起戰(zhàn)略的功能定位。“一帶一路”戰(zhàn)略為中部崛起提供了廣闊的市場(chǎng)和發(fā)展空間，“十三五”時(shí)期中部地區(qū)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域?qū)用娴幕ヂ?lián)互通，依托長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)構(gòu)建起四大區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展的空間紐帶；最后，要進(jìn)一步促進(jìn)東部地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展。經(jīng)過(guò)30多年的高速發(fā)展，東部地區(qū)逐漸面臨勞動(dòng)力成本高、資源環(huán)境壓力大等一系列問(wèn)題，“十三五”時(shí)期，東部地區(qū)應(yīng)充分利用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，加快國(guó)家創(chuàng)新型城市和區(qū)域創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)，提高自主創(chuàng)新能力，引領(lǐng)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展，逐步建設(shè)成為全國(guó)乃至世界科技創(chuàng)新的引領(lǐng)區(qū)。

(二)積極培育全國(guó)性的經(jīng)濟(jì)支撐帶

實(shí)施“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶三大戰(zhàn)略，依托主要交通干道和經(jīng)濟(jì)核心區(qū)，以城市群和中心城市為節(jié)點(diǎn)，積極培育壯大橫貫東西、帶動(dòng)全國(guó)的若干經(jīng)濟(jì)支撐帶。初步考慮，“十三五”期間重點(diǎn)培育壯大四大經(jīng)濟(jì)支撐帶：珠江—西江經(jīng)濟(jì)支撐帶、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)支撐帶、絲路經(jīng)濟(jì)支撐帶、環(huán)渤海—華北經(jīng)濟(jì)支撐帶。(1)珠江—西江經(jīng)濟(jì)支撐帶。2014年7月，國(guó)務(wù)院批復(fù)的《珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》將珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶定位為中國(guó)西南、中南地區(qū)開(kāi)放發(fā)展新的增長(zhǎng)極，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和流域生態(tài)文明建設(shè)提供示范。(2)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)支撐帶。2014年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確將長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)成為具有全球影響力的內(nèi)河經(jīng)濟(jì)帶、東中西互動(dòng)合作的協(xié)調(diào)發(fā)展帶、沿海沿江沿邊全面推進(jìn)的對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放帶和生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶。(3)絲路經(jīng)濟(jì)支撐帶。立足于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，依托隴海—蘭新線主干道，以東隴海、中原、關(guān)中—天水、蘭西、天山北坡等城市群和主要中心城市為節(jié)點(diǎn)，實(shí)行全方位開(kāi)放戰(zhàn)略，構(gòu)建橫貫東西、影響全國(guó)的重要經(jīng)濟(jì)支撐帶，使之成為一個(gè)絲路文化交融帶、國(guó)際交流合作帶和城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)密集帶。(4)環(huán)渤海—華北經(jīng)濟(jì)支撐帶。以實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略為契機(jī)，依托沿海綜合交通通道和津京—呼包銀交通干線，以京津冀、山東半島、遼中南、呼包鄂、寧夏沿黃等城市群和主要中心城市為節(jié)點(diǎn)，積極推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，構(gòu)建一條連接?xùn)|西、帶動(dòng)三北、具有全球影響力的經(jīng)濟(jì)支撐帶，引領(lǐng)全國(guó)的創(chuàng)新發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。

(三)全面推進(jìn)實(shí)施陸海統(tǒng)籌發(fā)展

在“十二五”規(guī)劃中，國(guó)家已經(jīng)提出“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，制定和實(shí)施海洋發(fā)展戰(zhàn)略，提高海洋開(kāi)發(fā)、控制、綜合管理能力。”中國(guó)沿海11個(gè)省市區(qū)北起遼寧省，南至海南省，沿海經(jīng)過(guò)河北、天津、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、廣西，連接渤海、黃海、東海、南海四大海域，構(gòu)成了大“S”型海域經(jīng)濟(jì)帶[5]。隨著遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶、天津?yàn)I海新區(qū)、河北沿海經(jīng)濟(jì)帶、山東藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)、江蘇沿海經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)、福建海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、廣東海洋經(jīng)濟(jì)綜合試驗(yàn)區(qū)、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、海南國(guó)際旅游島等沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)先后上升為國(guó)家戰(zhàn)略，大“S”型海域經(jīng)濟(jì)帶逐步形成。在“十三五”時(shí)期，必須堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌發(fā)展的理念，全面實(shí)施海洋發(fā)展戰(zhàn)略，樹(shù)立包括陸域和海域的大國(guó)土觀，把海域納入國(guó)土空間開(kāi)發(fā)體系，并將國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略布局重點(diǎn)逐步向海洋延伸和擴(kuò)展，對(duì)海洋資源進(jìn)行科學(xué)的價(jià)值評(píng)估和工程核算，做出海洋資源有償使用的政策安排，整合沿海各省市區(qū)的海域發(fā)展規(guī)劃，保證海洋資源的全面保護(hù)、合理利用與有序開(kāi)發(fā)。

三、“十三五”時(shí)期實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略路徑

為保障區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的實(shí)施，推動(dòng)形成東西聯(lián)動(dòng)、陸海統(tǒng)籌、協(xié)同發(fā)展的新格局，“十三五”時(shí)期，國(guó)家應(yīng)以主體功能區(qū)和特殊問(wèn)題區(qū)為載體，實(shí)行差別化的區(qū)域政策，進(jìn)一步完善區(qū)域補(bǔ)償政策，同時(shí)以創(chuàng)新、信息化為驅(qū)動(dòng)力，推進(jìn)新一輪改革開(kāi)放，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，全面縮小地區(qū)發(fā)展差距。

(一)深入推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)

目前，國(guó)家主體功能區(qū)制度的綜合政策體系還未形成，各項(xiàng)政策分散在各個(gè)部門(mén)，呈現(xiàn)出“碎片化”特征。一是雖然《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》提出了分類(lèi)管理的區(qū)域政策，但至今并未頒布實(shí)施細(xì)則，各項(xiàng)政策由相關(guān)部門(mén)掌握，部門(mén)分割嚴(yán)重。按主體功能區(qū)實(shí)施分類(lèi)管理的區(qū)域政策，與現(xiàn)行按重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┑膮^(qū)域政策和按問(wèn)題區(qū)域?qū)嵤┑膮^(qū)域政策，屬于不同的政策體系，如何協(xié)調(diào)三個(gè)政策體系值得深入研究。二是目前國(guó)家主體功能區(qū)建設(shè)仍處于試點(diǎn)示范階段，有關(guān)部門(mén)對(duì)試點(diǎn)示范的技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和考核指標(biāo)缺乏明確規(guī)定，試點(diǎn)示范方案由地方組織編制，更多反映地方的訴求。三是重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)價(jià)值核算推進(jìn)緩慢，地方政府間橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)滯后，耕地保護(hù)和冰川等仍未納入生態(tài)補(bǔ)償范圍，資源價(jià)格改革進(jìn)展不快，生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)制度尚未建立，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制任重道遠(yuǎn)。

因此，應(yīng)根據(jù)主體功能定位和發(fā)展導(dǎo)向，對(duì)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域?qū)嵭胁顒e化的區(qū)域政策，并按照主體功能區(qū)要求實(shí)施分類(lèi)調(diào)控。一是建立多層次的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。進(jìn)一步規(guī)范中央對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，公開(kāi)相關(guān)信息，加強(qiáng)實(shí)施效果評(píng)估；同時(shí)推進(jìn)橫向生態(tài)補(bǔ)償和耕地保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)，加快建立生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制。二是研究制定國(guó)家主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)示范的技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。三是對(duì)有關(guān)部門(mén)政策進(jìn)行整合，進(jìn)一步完善國(guó)家主體功能區(qū)制度的綜合政策體系，打破部門(mén)分割。要對(duì)現(xiàn)有各部門(mén)的各種試點(diǎn)示范進(jìn)行整合，并將試點(diǎn)示范工作與重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌考慮。四是建立完善動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、管理和評(píng)估體系以及差別化的績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

(二)進(jìn)一步完善區(qū)域補(bǔ)償政策體系

現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償是按照專(zhuān)項(xiàng)領(lǐng)域來(lái)實(shí)施的(如主要集中在森林、草原、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域，流域、濕地、海洋等生態(tài)補(bǔ)償尚處于起步階段，耕地、土壤、空氣污染生態(tài)補(bǔ)償尚未納入工作范疇[6])。總體來(lái)看，還存在很多問(wèn)題：一是補(bǔ)償范圍比較窄。如耕地保護(hù)不是一個(gè)單純的農(nóng)業(yè)問(wèn)題，糧食主產(chǎn)區(qū)具有生產(chǎn)糧食產(chǎn)品和生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的雙重功能。空氣污染問(wèn)題實(shí)質(zhì)上也是因?yàn)檫^(guò)度的工業(yè)生產(chǎn)破壞了完全公共品性質(zhì)的大氣層為所有居民所提供的清潔空氣的生態(tài)服務(wù)價(jià)值，卻在現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償體系中無(wú)法得到體現(xiàn)；二是補(bǔ)償方式單一。我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償方式是以政府補(bǔ)償為主導(dǎo)，市場(chǎng)補(bǔ)償方式發(fā)展相對(duì)滯后。生態(tài)補(bǔ)償主要是依靠政府采取財(cái)政補(bǔ)貼、行政管制等手段進(jìn)行的，市場(chǎng)化的補(bǔ)償方式，如森林碳匯交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易等尚未有效啟動(dòng)；三是補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于開(kāi)發(fā)帶來(lái)的利益。受限于法律及行政管理能力，我國(guó)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象的劃分較粗，而由于各地發(fā)展程度存在差異，因此補(bǔ)償對(duì)象所需的機(jī)會(huì)成本也會(huì)存在較大差異。補(bǔ)償方和被補(bǔ)償方心理預(yù)期差異過(guò)大，補(bǔ)償效果較差。

建立區(qū)域補(bǔ)償政策體系是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要頂層設(shè)計(jì)，重點(diǎn)應(yīng)包含以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：一是要重建流域補(bǔ)償政策體系。隨著“一帶一路”、“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”概念的提出，流域開(kāi)發(fā)為國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略賦予了新的內(nèi)涵，如京津冀——環(huán)渤海——東北一線，主要涵蓋海河流域、遼河流域和黑龍江流域，“一帶一路”主要沿黃河流域延至西部?jī)?nèi)陸，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、珠江經(jīng)濟(jì)帶更是沿長(zhǎng)江、珠江而展開(kāi)。因此，重建流域補(bǔ)償政策體系是適應(yīng)國(guó)家區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略變化的需要；二是拓展補(bǔ)償范圍，將耕地保護(hù)和空氣污染治理納入生態(tài)補(bǔ)償范疇。盡管目前糧食主產(chǎn)區(qū)還未被納入國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶菫榱吮Ｕ蠂?guó)家糧食安全，應(yīng)首先將糧食主產(chǎn)區(qū)列入國(guó)家推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)保護(hù)范圍，視同規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)給予穩(wěn)定、可靠的補(bǔ)償政策支持。將生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題和大氣污染治理結(jié)合起來(lái)，創(chuàng)新性探索大氣環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償體系的建立。考慮建立區(qū)域內(nèi)部和區(qū)際間相結(jié)合的補(bǔ)償機(jī)制，按照污染者負(fù)擔(dān)和獲益者負(fù)擔(dān)相結(jié)合的原則，考慮以設(shè)立區(qū)域間的專(zhuān)項(xiàng)空氣治理資金；嚴(yán)格排污費(fèi)征收并專(zhuān)款專(zhuān)用于治理空氣污染；運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行排污權(quán)交易等方式建立能有效解決空氣污染問(wèn)題的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。三是創(chuàng)新補(bǔ)償方式，用社會(huì)資源置換生態(tài)資源。對(duì)于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)來(lái)說(shuō)，犧牲發(fā)展機(jī)會(huì)保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，單靠行政性的貨幣補(bǔ)償杯水車(chē)薪。而重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的城鎮(zhèn)化地區(qū)，由于優(yōu)質(zhì)公共資源的過(guò)度集中，中心城市人口膨脹和產(chǎn)業(yè)集聚加速了資源消耗和環(huán)境負(fù)外部性影響，導(dǎo)致其形成巨大的生態(tài)資源缺口。可以考慮將禁止開(kāi)發(fā)地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償與優(yōu)化開(kāi)發(fā)地區(qū)的城市功能疏解相結(jié)合，通過(guò)合理疏解中心城區(qū)的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源，以優(yōu)質(zhì)公共資源置換生態(tài)資源，形成造血型生態(tài)補(bǔ)償。

(三)實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

為加快實(shí)施科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，要堅(jiān)持“分級(jí)、分層、分類(lèi)”的科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的思路，充分發(fā)揮大城市科技創(chuàng)新的輻射帶動(dòng)作用，在科技資源配置、資金投入、人才培養(yǎng)、制度創(chuàng)新等方面，加大對(duì)中西部和老少邊窮地區(qū)的支持力度。“分級(jí)、分層”是我國(guó)科技創(chuàng)新能力的主要特點(diǎn)，“分級(jí)”是指現(xiàn)有的東、中、西的技術(shù)梯度；“分層”是指大、中、小城市的科技創(chuàng)新能力差異；“分類(lèi)”則是推進(jìn)科技創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本思路，即按照科技資源特點(diǎn)分類(lèi)提升具有本地特色的科技創(chuàng)新能力，而不是不顧科技創(chuàng)新能力集聚的客觀規(guī)律，盲目追求科技創(chuàng)新能力的均等化和同質(zhì)化。要在全國(guó)開(kāi)展創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)改革試點(diǎn)，形成一批具有創(chuàng)新示范和帶動(dòng)作用的區(qū)域性創(chuàng)新平臺(tái)。技術(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)科技創(chuàng)新策源地、欠發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)研發(fā)轉(zhuǎn)化地和落后地區(qū)建設(shè)市場(chǎng)化生產(chǎn)基地，分類(lèi)創(chuàng)新、合作分享。科技策源地應(yīng)發(fā)揮技術(shù)龍頭作用，強(qiáng)化自主創(chuàng)新，在體制機(jī)制創(chuàng)新上有更大突破；研發(fā)轉(zhuǎn)化地要強(qiáng)化政府引導(dǎo)，發(fā)揮企業(yè)主體和市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用，致力科研成果實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，打造研發(fā)的創(chuàng)新載體和科技成果的轉(zhuǎn)化基地；市場(chǎng)化生產(chǎn)基地要營(yíng)造開(kāi)放有序、積極高效的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，探索創(chuàng)新型市場(chǎng)管理體制，激發(fā)市場(chǎng)化的創(chuàng)新投融資體制機(jī)制。

從四大板塊來(lái)看，東部地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件較好，對(duì)科技的投入規(guī)模和強(qiáng)度較大。今后要重點(diǎn)加強(qiáng)原始性科技創(chuàng)新，搶占前沿科技制高點(diǎn)，大力提高自主創(chuàng)新能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，積極支持中西部地區(qū)的科技能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)；中部地區(qū)利用現(xiàn)有的技術(shù)體系，通過(guò)技術(shù)、設(shè)備和工藝的更新，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，按可持續(xù)發(fā)展要求和循環(huán)經(jīng)濟(jì)原理，有條件的發(fā)展技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)和新型工業(yè)，提高資源的利用率的同時(shí)加強(qiáng)注意環(huán)境保護(hù)；東北地區(qū)雖然重工業(yè)份額較高，但多數(shù)城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)并不明晰，專(zhuān)業(yè)化、社會(huì)化分工體系不清晰，應(yīng)該圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品傾斜發(fā)展，實(shí)施科教興城戰(zhàn)略，大力推進(jìn)科技創(chuàng)新，把東北老工業(yè)基地建設(shè)成為高新技術(shù)現(xiàn)代化的基地；由于歷史和自然因素，西部地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，對(duì)科技的投入較少，并且對(duì)科技成果的轉(zhuǎn)化和吸納能力較弱，今后要提高科技資源配置效率，同時(shí)加大科技投入的規(guī)模和力度，特別是要加大科技成果轉(zhuǎn)化資金的投入力度，注重東部科技成果在中部和西部的轉(zhuǎn)化、吸收、推廣現(xiàn)有技術(shù)的集成開(kāi)發(fā)。四大板塊錯(cuò)位互補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)整合，既體現(xiàn)了不同區(qū)域在科技創(chuàng)新這條大的鏈條中的差異化分工，又促進(jìn)了區(qū)域融合協(xié)調(diào)發(fā)展(見(jiàn)圖1)。

圖1　跨區(qū)域梯度技術(shù)轉(zhuǎn)移示意圖

(四)依托信息化推進(jìn)新一輪改革開(kāi)放

改革開(kāi)放是建立在區(qū)位基礎(chǔ)上的，東部沿海地區(qū)憑借區(qū)位優(yōu)勢(shì)，獲得了經(jīng)濟(jì)先發(fā)優(yōu)勢(shì)，但先富帶動(dòng)后富的改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)起來(lái)困難重重。中西部地區(qū)由于地理區(qū)位的劣勢(shì)，始終難以超越東部沿海地區(qū)。隨著信息時(shí)代的發(fā)展，改革開(kāi)放已經(jīng)由以區(qū)位為主導(dǎo)的局部開(kāi)放進(jìn)入以信息化為主導(dǎo)的全面開(kāi)放新時(shí)期，信息技術(shù)將抹平區(qū)位優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)的改革開(kāi)放所造成的差距。中西部地區(qū)應(yīng)充分利用信息技術(shù)，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，加快推進(jìn)信息化進(jìn)程，以信息化驅(qū)動(dòng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，依靠信息化驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)跨越式綠色發(fā)展。在信息資源配置和信息化建設(shè)方面，國(guó)家應(yīng)對(duì)中西部地區(qū)給予資金、人力和政策傾斜。一是支持中西部地區(qū)加強(qiáng)信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和管理，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和布局；二是制定出臺(tái)相關(guān)政策措施，鼓勵(lì)中西部地區(qū)企業(yè)信息化改造，促進(jìn)電子商務(wù)的發(fā)展；三是支持中西部地區(qū)政府、金融、海關(guān)、稅務(wù)、商檢等公共管理部門(mén)的信息化建設(shè)，加快發(fā)展面向經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的信息服務(wù)業(yè)。隨著信息化的加速發(fā)展，進(jìn)一步深化改革，鼓勵(lì)中西部地區(qū)加快體制機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)一步擴(kuò)大沿邊開(kāi)放和向西開(kāi)放，強(qiáng)化區(qū)域合作和向東開(kāi)放，在中西部地區(qū)建設(shè)一批特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)、國(guó)家承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、沿邊重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)、自主創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)、重點(diǎn)邊境口岸，打造向西開(kāi)放的橋頭堡和內(nèi)陸型開(kāi)放經(jīng)濟(jì)高地，開(kāi)拓經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。同時(shí)，依托“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略，大力推進(jìn)國(guó)際區(qū)域合作，充分利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，提升對(duì)外開(kāi)放層次和空間，構(gòu)建東西聯(lián)動(dòng)、全方位的新型開(kāi)放格局。

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(本文責(zé)編：王延芳)