環京津貧困地區農村土地流轉中的政府作用探析
——以河北尚義縣為例

劉建玲，劉玉珍，張 巍，張亞瑛，佟丹丹

(1.中共張家口市委黨校，河北張家口 075000；2.河北懷來縣委黨校，河北張家口 075400)

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環京津貧困地區農村土地流轉中的政府作用探析
——以河北尚義縣為例

劉建玲1，劉玉珍2，張 巍1，張亞瑛1，佟丹丹1

(1.中共張家口市委黨校，河北張家口 075000；2.河北懷來縣委黨校，河北張家口 075400)

河北尚義縣是環京津地區的貧困縣，縣域經濟發展比較落后。在新一輪改革中，如何發揮好土地資源這一最大優勢，提高土地資源的配置效率，加快農村土地的流轉，就成為該縣擺脫貧困、加快經濟發展的關鍵所在。課題基于對河北尚義縣的實地調研，從發揮政府作用的角度，對環京津貧困地區政府如何科學規范土地流轉進行探索，以期推進環京津貧困地區農業的健康發展。

環京津貧困地區；農村；土地流轉；政府作用

土地流轉是當前我國土地制度變革中的創新之舉。它是在堅持我國土地集體所有權的前提下，實現農戶承包地的所有權、承包權和經營權的分離。農戶承包地的適度流轉，有助于實現土地的適度規模經營，提高土地的資源配置效率，是實現工業化、城鎮化、農業現代化的必由之路。尤其是對于環京津貧困地區而言，農民人均耕地占有量較多，但由于經濟發展比較落后，農民外出務工造成的土地撂荒現象比較普遍，土地不能高效利用的問題非常突出。因此，土地流轉對于的農村經濟發展意義更為重大。在各地推進土地流轉的實踐中，政府在土地流轉中的角色錯位、越位、缺位現象不斷出現，阻礙了農戶承包地的流轉，損害了農戶的基本權益，也影響了農村的社會穩定。本文基于對河北尚義縣的調研，通過調查走訪，對環京津貧困地區的政府在土地流轉中的行為進行分析研究，以期更好地發揮政府的作用，加快推進土地流轉，推動農村經濟健康平穩發展。

一、加大土地流轉的宣傳引導力度，提高農民參與的積極性

在調研中，筆者發現一些農民不再耕種土地，土地撂荒的現象是存在的。有的是想流轉，沒有找到合適的流轉對象，也有的是寧愿撂荒擱置，也不愿意流轉。對于后者，究其原因有多個方面，有的是因為外出務工不穩定，不愿意將土地長期包出去或租出去，也有的是基于對土地政策的不了解，認為土地流轉出去，就會失去土地，將來會失去生活的基本保障，年輕時尚可在外打工，等到歲數大了，無法在城市生活的時候，保留土地，還可以回家種地，維持基本生計，還有的農民看到近年來國家對種地的農民給予很多生產補貼，害怕土體流轉出去以后，這些農業補貼拿不到，因而也對土地流轉不積極。仔細分析這些原因，我們不難看到，農民不再耕種土地，也不愿進行土地流轉的的一個重要因素就是對現行土地流轉的政策法律法規不了解。不能夠深刻理解土地流轉三權分離的本質，把承包權與經營權混為一談，降低了參與土地流轉的積極性。一些地方政府雖然認識到土地流轉的重要性，但是對土地流轉的宣傳力度不夠深入，不夠全面，在總結土地流轉的典型經驗上也缺乏力度。因此，要加快推進土地流轉，政府首先要大力加強土地流轉政策、法律法規的宣傳工作。

地方政府要做好土地流轉的宣傳工作，必須充分認識宣傳工作的重要性，把宣傳工作作為一項重要內容納入到推進土地流轉的工作中。要抓住宣傳工作的重點，突出抓好對廣大的農村基層干部的培訓，可以集中采取辦培訓班，召開座談會或討論會等形式，讓廣大農村基層干部深刻理解和全面把握土地流轉的相關政策及法律制度，提高基層干部指導土地流轉的政策水平，更好地做好農民群眾的思想工作，依法有序推進土地流轉。對廣大的農民群眾可以通過印發通俗易懂的宣傳材料，要對農民最關心的，有疑問的有關土地流轉的相關政策進行釋疑解惑，讓農民對土地流轉的政策能夠看清楚，弄明白。同時，基層地方政府還可以通過樹立典型示范的方法，幫助農民全面認識土地流轉的相關政策以及具體做法，并通過那些因為土地流轉而獲益的農民進行現身說法，讓農民真切地感受到土地流轉給農民帶來的好處，解除農民對于土地流轉的擔心和疑慮，提高農民參與土地流轉的積極性。

二、加強農村基礎設施建設，優化土地流轉的發展環境

農業的規?；a業化經營客觀上要求具備完善的基礎設施環境。近幾年來，在推進社會主義新農村的建設中，國家不斷加大對農村的交通、通訊、電網、水利等基礎設施的投入力度，農村基礎設施環境得到了一定程度的改善，但是環京津貧困地區的農村基礎設施環境依然是農業、農村經濟發展的短板。環京津貧困地區農村基礎設施的建設，建設資金除了少部分來源于財政投入外，大部分主要依靠中央的專項轉移支付。在過去的財稅體制下，專項轉移支付資金都需要地方的配套。對于經濟發展落后、財政收入水平低的環京津貧困地區而言，資金配套難度很大。那些能夠改善農村基礎設施的項目建設，由于受到配套資金的限制，一些地方政府有的舉債搞建設，有的拖欠工程款，有的偷工減料，有的不得不放棄一些項目建設，致使環京津貧困地區農村基礎設施環境改善緩慢。2014年，國務院出臺《國務院關于改善和完善中央對地方轉移支付制度的意見》，該意見明確指出，“除按照國務院規定應當由中央和地方共同承擔的事項外，中央在安排專項轉移支付時，不得要求地方政府承擔配套資金”。新政策的實施為環京津貧困地區農村基礎設施的建設創造了良好的發展機遇。環京津貧困地區地方政府要大力加強基礎設施建設，為推進土地流轉創造良好的投資環境。

由于農村基礎設施具有的非排他性、非競爭性特征，地方政府必須成為這一公共產品的供給主體。地方政府要科學謀劃，積極爭跑項目，加大農村交通、通訊、電網、水利、網絡等基礎設施的投入力度，為農業、農村經濟發展創造更為便利的生產和生活條件。當前在基礎設施的建設上一是要重點加大農村網絡基礎設施的建設，讓更多的農民使用互聯網。不僅要促進更多的農產品通過電商平臺進行交易，而且農村經濟發展要把握互聯網+的歷史機遇，運用互聯網的思維、理念、技術和模式等改造提升傳統產業，培育新的農村經濟的增長點。二是地方政府要結合本地區的發展實際，大力加強水利建設，改造中低產田，提高農業抵御自然風險的能力。一些干旱缺水的環京津貧困地區，要大力實施節水工程，提高農業的生產力。政府可以通過財政補貼的形式，對土地流轉的規模經營主體進行資金扶持。如河北尚義縣采取了政府補貼、個人投資、產權到戶的建設管護機制，加快了水利建設的步伐。三是要整合扶貧攻堅、農業綜合開發、生態建設等專項資金，加強對土地的開發與整理。對那些因外出務工常年撂荒的土地，以及因自然因素或其他經濟活動遭受破壞的土地，實施綜合整治，進行修復，以促進的土地的再生利用和生態系統的恢復。

三、創新政府服務機制，確保土地流轉的規范高效運行

由于土地的集體所有性質，土地流轉實現的是土地承包權、經營權與所有權的分離，土地流轉的只是承包權或經營權，所有權仍歸集體所有。這樣一種植根于中國特色社會主義的土地制度的變革，若僅靠市場的推動和農民的自發行動，事實證明，土地流轉不僅發展緩慢，而且不能夠有效保護流轉主體的各方利益。因此，政府在土地流轉中，必須加強規范和引導，不斷完善土地流轉的服務體系，搭建土地流轉的服務平臺，加強對土地流轉的規范、服務和引導，促進土地流轉的健康快速發展。

一是要建立土地流轉信息溝通制度。地方政府要及時登記匯集可流轉的土地的數量、區位、價格等信息,并通過公告、互聯網、組織網絡公開對外發布土地流轉供求的信息,為土地流轉雙方提供指導和服務，提升農村土地流轉的范圍、效率和質量，降低土地流轉成本。二是要建立土地流轉價格評估和調節制度。由于流轉的土地市場發育不完善，競爭不充分，交易雙方在土地流轉的價格制定上存在一定的隨意性和不合理性。地方政府要綜合考慮影響土地價格的多種因素，科學地對土地進行分級，確定一個指導土地流轉的指導價格，流轉交易雙方圍繞指導價格進行交易。在交易雙方簽訂流轉合同時，流轉期限較長的，要在合同中明確，隨著物價的變化,滿三年或滿五年進行調整，最大限度地保護交易雙方的利益。三是要建立土地流轉的登記備案和地籍檔案制度。政府要對土地流轉的情況登記造冊，準確記載土地流轉的情況，并對流轉資料進行收集、整理、立卷和歸檔。土地流轉的登記和檔案管理工作，有助于地方政府全面準確地掌握土地的變更情況，也有利于為今后解決土地流轉糾紛提供書面依據。四是要對土地流轉的合同進行規范管理。地方政府要為流轉土地的雙方提供標準的合同文本，幫助交易雙方在依法自愿的基礎上簽訂流轉合同。

同時對于合同的內容要進行審查鑒定，確保合同合法、真實、有效，最大程度保護交易雙方的合法權益。五是要對流轉的土地要加強檢查監督和事后管理，促使流轉雙方正確行使權力合法履行義務，避免造成嚴重的土地資源浪費及對土地進行掠奪性經營，破壞耕地資源的現象，要及時糾正擅自改變土地使用用途等違法利用土地或違法經營土地的行為。[1]

四、強化財政信貸支持，緩解土地規模經營主體的融資困境

從事土地規模經營的主體，由于租種大面積的土地，在生產及銷售農產品的過程中需要大量的資金投入。在本次調研的河北尚義縣某鄉鎮，目前，每畝土地租金的價格300元左右，若按承包500畝計算，僅土地租金的支付每年需15萬元，再加上購買化肥、種子、農藥等農業生產資料、農業灌溉所需要的水電費用、農業機械的使用以及各種人工支出，每畝大約還需投入700元到1000元左右，幾項加起來大約50萬到70萬左右，,這對于規模經營主體而言，資金的壓力是巨大的。目前緩解資金壓力的主要渠道是銀行貸款，但是由于銀行貸款需要抵押或擔保，而目前的法律框架中，農戶承包的土地還不能進行抵押，再加上農業面臨著自然和市場的雙重風險，金融機構對農業發放貸款的積極性不高。有的規模經營主體迫于資金壓力以高息通過民間借貸的方式取得資金，這無疑又增大了農業生產的經營成本。在支持農業發展的信貸資金上，雖然農業銀行和農村信用社有面向農村的小額貸款，但是由于貸款額度小，且手續復雜，在緩解資金的壓力上作用不大。[2]因此，作為地方政府在財政信貸上，出臺一些扶持政策，緩解一些規模經營主體的資金困境，對于加快促進土地的規模經營，發展現代農業具有重要的現實意義。

財政信貸支持政策首先必須明確政策扶持的對象和重點扶持的項目?？紤]到目前農業經濟普遍存在的融資困境，以及農業規模經營帶動力強、農業效益顯著、抗風險能力強等特點，財政信貸政策的支持對象應向規模經營主體傾斜，如承包大戶、農村經濟合作組織、家庭農場、民營企業等。財政政策的扶持項目應根據本地區農村發展的特色及發展重點實行重點優惠。如河北尚義縣對“四荒”開發性經營項目、具有技術推廣價值和市場發展前景的特色種養項目以及實行集約化、規模化經營的項目進行重點扶持。其次要加大財政信貸和一些中介機構的相互結合，采取多種形式支持土地規模經營主體。如，省市財政設立擔?；?，吸引社會資金成立擔保公司，解決貧困縣規模經營主體缺乏抵押擔保的問題。省市財政也可對一些貧困縣的規模經營主體提供貸款貼息，根據經營規模的不同，提供30%到50%的貼息支持。也可以采取規模經營主體參加保險，由省市財政給予規模經營主體保費補貼的支持方式。此外地方政府也可以在財政預算中，安排土地流轉專項扶持資金，加大對土地流轉的財政支持力度。如河北尚義縣設立了土地經營權流轉扶持資金，每年適當安排現代農業生產發展專項資金預算，對流轉期限5年以上，流轉面積100畝以上，社會經濟效益好，輻射帶動能力強的規模經營主體給予重點扶持。對土地流轉建成的精品農業示范基地，在基礎設施建設，農業機械化配套環節，采用“一事一議”辦法給予部分資金補貼。這些對規模經營主體采取的財政支持，有力地推動了該縣的土地流轉，促進了土地的規模經營。再次要深化金融改革，創新農村金融服務體系。一方面，要構建商業性、合作性、政策性相結合的農村金融體系，加快農村信用社改制為商業銀行，培育發展村鎮銀行和農村資金互助組織，另一方面，金融機構要積極開展土地流轉貸款試點，探索新型土地金融制度，涉農金融機構要制定關于土地流轉貸款的特殊管理辦法和業務工作流程，同時可適度放寬對土地流轉貸款的的業務考核標準，探索實行單獨考核辦法，激發信貸員放貸的積極性。

五、深化農村社會保障和社會管理體制配套改革，解除農民的后顧之憂

在傳統的二元體制下，農村的社會保障不完善，且保障水平低，土地承擔起了農村社會保障的全部職能。近幾年來，隨著城鎮化的不斷推進，我國在農村醫療保險、養老保險、最低生活保障以及農民外出務工就業等制度上進行了大膽的探索，在完善農村社會保障制度上取得了重大地進展，但是由于保障水平低，且存在著城鄉分割，區域分割的局限，目前的農村社會保障制度還遠遠不能適應農村經濟發展的需要，農民依然具有非常濃厚的戀土情結。在推進土地流轉的過程中，一些農民擔心土地流轉之后生活沒有保障，流轉意愿不強。因此，加快推進土地流轉，解除農民的后顧之憂，必須進一步完善農村社會保障制度和深化社會管理體制的改革。

農村社會保障制度的完善，要在統籌城鄉發展的進程中，不斷提高農民的社會保障水平。在養老保險制度上，對于外出務工的農民，要提高統籌層次，積極推進省級統籌，逐步推進全國統籌，提高外出務工的農民繳納職工養老保險的積極性。地方政府也可在土地流轉的收益中適當拿出一部分，對流轉土地的農民繳納養老保險給予一定的補助，提高養老保險的水平。在醫療保險上，要不斷完善新型農村合作醫療保險，逐步提高繳費標準，提高醫療補償水平，尤其是要切實解決外出務工人員異地醫藥費報銷的問題。同時要不斷完善城鄉統一的最低生活保障制度，推進城鄉制度的整合和待遇銜接。另外，要消除農民轉讓承包土地承包權或經營權之后的擔心與憂慮，還要進一步推動社會管理體制的改革，為土地流轉后農民就業提供制度保障。一是要針對市場需求，對農民進行一些實用技術和技能的職業培訓，提高農民的再就業能力。二是要加強對農民出外務工的信息引導和組織管理,確保農民工有序流動。[3]三是要進一步加大戶籍改革力度，對已經進入城市的農民工，要區分不同條件，循序漸進，使農民工在就醫、子女就學、社保等方面享受和城市人一樣的待遇。使農民轉移到城市中不僅要實現就業形式的改變，還要實現社會身份從農民向市民的轉變。

[1]李瑋，于力，王慎.政府對農村土地流轉規范引導探析[J].農業經濟，2014，(07).

[2]許春濤.農村土地流轉中存在的問題與政府行為[J].鄭州航空工業管理學院學報，2012，(08).

[3]郭曉鳴，韓立達，王靜.農地承包經營權流轉中的政府行為——基于成都市的分析視角[J].2010，(12).

Researches into the Role of Government in Rural Land Circulation in the Poverty-Stricken Area Surrounding Beijing and Tianjin

LIU Jian-ling1，LIU Yuzhen2，ZHANG Wei1，ZHANG Yaying1，TONG Dandan1

(1.Party School of CPC of Zhangjiakou Municipal Committee, Zhangjiakou, Hebei 075000; 2.Party School of CPC of Huailai Committee, Zhangjiakou, Hebei 075400)

The county of Shangyi in Hebei Province is a poverty-stricken county surrounding Beijing and Tianjin due to its backward economy. In this new round of reforms, how to make the best use of land resources to increase the allocation efficiency of land resources and to speed up the land circulation is the key to relieve poverty and to increase the development of economy. Based on a survey of Shangyi County in Hebei Province, this study analyzes the role of government, and how the government regulates the land circulation scientifically, in the hope of promoting a healthy development of agriculture in the poverty-stricken area surrounding Beijing and Tianjin.

poverty-stricken area around Beijing and Tianjin; rural area; land circulation; the role of government

2015-08-11

劉建玲(1970-)，女，河北懷來人，河北張家口市委黨校教授，經濟學學士。研究方向：宏觀經濟方向等。

本文系2014年度河北省委黨校系統科研項目“環京津貧困地區農村土地流轉中的政府作用探析——以河北尚義縣為例”(項目編號：201449)。

F321

A

1008-8156(2015)03-0004-04

修回日期：2015-09-02