我國開放大學教育質量保證的問題及對策

張 巖，閃 茜，李 明

(1.北京航空航天大學 高等教育研究所，北京 100191；2.北京開放大學 理工學院，北京 100081)

我國開放大學教育質量保證的問題及對策

張 巖1，閃 茜2，李 明1

(1.北京航空航天大學 高等教育研究所，北京 100191；2.北京開放大學 理工學院，北京 100081)

開放大學是我國高等教育發展進程中的新事物，開放大學建設更是國家教育體制改革項目之一。它的發展依靠質量，它的建設更要以提升質量為抓手。該文在分析了有關開放大學質量保證的研究和實踐以及我國現代遠程教育發展具有鮮明的階段性特征之后，指出開放大學的質量保證應該具有外部質量保證和內部質量管理兩個維度。目前，我國開放大學質量保證具有政府主導的質量管理特性，但又缺乏國家層面的遠程教育質量保證體系框架，在評估原則上與綱要中所倡導的“管、辦、評”相分離的發展趨勢相悖。在轉型后的兩年多的探索過程中，開放大學還需要確立開放大學的現實責任，在質量內涵建設上亦存在深層的質量保證瓶頸。保證和改進開放大學的教育質量，需要訴諸于科學合理的教育質量觀，完善政府、第三方組織機構和社會多元主體相結合的外部評價機制，健全內部教育質量保證體系。

開放大學；質量保證；現代遠程教育

一、問題的提出

作為適應社會發展的一項重大創新教育機制，廣播電視大學系統向開放大學系統轉型對我國的高等教育發展具有重要的現實意義和長遠的戰略意義。它的建立將有力促進我國終身教育體系的完善，“為社會成員提供更加靈活便捷公平開放的學習方式和多層次多樣化的教育服務，為建設學習型社會和教育強國、人力資源強國做出積極貢獻”[1]。為了積極服務于“創新型國家”和大力推進“學習型社會”的構建，我國先后舉辦了高水平、高質量的國家開放大學和各類地方開放大學。開放大學建設成為理論性和實踐性的熱點議題。隨著技術與教育的深度融合發展，依靠網絡實施高等教育的規模越來越大，相應的質量問題開始引人注目。在發展的過程中遠程開放教育也暴露了諸如教育管理和教學難以適應遠程教育的時代發展和變革要求等很多亟待解決的問題，制約了遠程開放教育的縱深發展。

沈欣憶等學者指出，“我國缺乏國家層面的遠程教育質量保證政策體系，遠程教育政策中對遠程高等教育體制、機制和設置方面內容的不明確，給遠程教育管理帶來了困難”[2]。為了能夠彌補原有遠程教育質量保證體系的不足，要“依照生態理論的相關內容將遠程教育體系劃分為辦學機構、學術機構和評估機構三大種群，通過物質、能量和信息交換的原理使得三大體系之間能夠進行可持續發展”[3]。北師大遠程教育研究中心陳麗教授所領銜的團隊，在參加國際合作研究課題“亞洲國家現代遠程教育質量保證的模型、標準和關鍵指標的研究”后形成的成果時也指出：“我國現代遠程教育質量保證取得了一定成效。但是，現狀仍不容樂觀，遠程教育質量觀的認識仍不統一，國家宏觀質量監控制度仍不完善，機構內部質量保證體系不健全，質量標準不一致，質量文化尚未形成”[4]。在“5+1”開放大學格局形成后，陳麗教授又指出，我國開放大學的現實責任，就是確立高等遠程教育的質量地位，主張“開放大學必須構建質量保證體系”[5]。由此可見，開放大學必須以提升高等遠程教育質量聲譽為第一要務，開放大學建設能否成功的標志之一就是對外有應對社會公眾質疑和問責的質量保證體系。

總體而言，開放大學是新階段我國高等教育發展的嶄新教育形式，在本質上是脫胎于現代遠程教育的一件“舶來品”。我國遠程教育發展經歷了“從無到有，從小到大”的過程，而遠程教育質量保證體系建設伴隨著主體的發展要做“好管家”，但目前該體系尚缺乏系統性和科學性，主體的管理理念和操作方法仍有待緊隨世界范圍內發達國家遠程教育的快速發展步伐。開放大學作為當前的熱門話題，從建立伊始就需要將其未來發展過程中的質量保證體系配套建設規劃完畢，既借鑒我國目前遠程教育質量保證中的可行之處，又要從目前的不足中尋找可行的解決辦法。本文的研究思路是對我國現代遠程教育的質量保證問題進行歷史性的梳理，從質量保證理念定位入手，認清開放大學教育質量的癥結，嘗試為開放大學教育質量體系的構建提出針對性和實質性的策略。

二、基于歷史視域下的遠程教育質量問題

(一)質量保證：遠程教育發展的核心議題

遠程教育的發展一直都受到政府的高度重視。從現代遠程高等教育的發展歷程來看，從中央電大系統的建立到現代遠程教育工程的實施，質量管理一直是政府監控和管理的重點。政府從遠程教育成立伊始就對其發展給與了高度重視。我國政府在遠程高等教育的發展過程中發揮著“組織、規劃、協調和監控”的重要作用。在開辦現代遠程教育初期，我國就有計劃地開展了教育質量評價工作。教育部每年還要求試點院校開展年報年檢。此外，政府還通過對國家開放大學(原中央電大)系統“人才培養模式改革和開放教育試點”的評估、現代遠程教育工程實施質量的管理來發揮其監控和管理職能。為了實現數字化教學支持服務體系創新，大力促進優質教育資源的整合和共享，從2001年開始，國家先后啟動實施了“現代遠程教育公共服務體系”“數字化學習港”“數字化示范學習中心”等項目。

在長期的遠程教育實踐中，質量保證是一個永恒的主題。遠程高等教育質量保證體系包括學生、學校、教師、教學方式、教學資源、支持服務、政府、社會和經費等要素。為了提高遠程教育人才培養質量，我國教育部實施了部分公共基礎課全國統一考試、資源建設、招生備案、電子注冊、年報年檢、教學工作評估等質量監控措施，圍繞這些內容在15年時間內制定了100多個文件，用以加強遠程學歷教育的質量保證，并建設了網絡教育質量監管平臺，推進信息化的管理與服務。試點高校加強了自律，并有部分高校通過ISO9000的國際質量認證，通過引入國外先進的管理思想，運用PDCA循環的思想在過程中去構建質量管理平臺[6]。但是，“由于缺少實踐經驗和理論研究的支撐，我國遠程教育質量保證呈現質量保證體系比較散亂、質量環境不夠規范，遠程教育質量觀念偏頗和遠程教育質量管理機制不完善等不足”[7]。質量問題仍然是網絡教育面臨的大問題，開放大學作為遠程教育的“新寵兒”的認可度雖有提升，但總體的聲譽仍不高。

相對普通高校而言，在各級開放大學和普通高校網絡學院實行開放教育，從招生指標、教學方式等方面都享有充分的自治權，通過開放教育的手段來解決社會發展過程中所遇到的人才瓶頸問題，作為普通高等教育的有效補充，成功完成了文憑補償的任務，為我國高等教育大眾化進程做出了巨大的貢獻。任何事物都具有兩面性，政府在賦予辦學者更多自主辦學權的同時沒有及時按照市場化規律進行科學規范和正確引導，導致我國開放教育質量保證的促進體系存在“與市場化辦學相匹配的教育質量外在促進體系缺失、傳統教育質量促進系統失效”[8]等問題，為了追求生源規模，最終導致“教育質量”這個核心議題有可能被忽視，并處于被邊緣化的危險。

此外，以政府為主導、以集權性為代表的保證體系缺乏上位的監督機制和透明度，質量保證體系不健全，質量保證缺乏常規化，導致了系統自我約束機制的缺位，而內在自我約束機制缺失的一個重要體現就是對“學習者”主體地位的忽略。我們目前正處于第三代的遠程教育，對于學習者學習結果的責任歸屬問題應該趨向于由遠程教育辦學機構負責的觀點，遠程教育機構質量保證水平的高低決定了學習者的學習結果。學習者作為遠程開放教育最重要的利益相關者，其利益訴求是決定遠程教育辦學成敗的關鍵因素，在此基礎上鼓勵學習者積極參與到學校質量管理和監督中去，此行為不能僅僅流于形式或者僅僅停留于理念層面，必須付諸于行動中去[9]，隨著教育信息化的發展，將學習者“作為教育的直接參與者全面參與質量保證體系的建設和實施，是當前一項刻不容緩的工作”[10]。

(二)開放大學教育質量保證體系建設的迫切訴求

根據系統論的觀點，“系統是具有為自己的構成要素所沒有的新特質的整體構成的”。作為一種復雜的系統，開放大學教育質量保證體系的構建應兼顧內部和外部，不可偏廢一方，建立開放大學教育質量保證體系就需要在建立相應的外部質量保證體系及內部質量保證體系，兩者必須相輔相成，缺一不可。教育質量保證體系建設不到位不僅僅是開放大學當前及今后一段時期內必須面臨的問題，而且也是我國遠程教育乃至高等教育系統長期存在的頑疾。當前，盡管我國已經初步建立了高等教育質量保證體系，但是在遠程開放教育質量保證體系建設方面“先天不足”，主要存在以下問題：“質量保證主體、評價主體單一，缺乏專業的評估機構和人員，社會團體參與度不高；評價工具及方法缺乏科學性；質量環境不規范，忽視質量文化建設；質量保證實踐活動的蓬勃發展和相關法律、法規建設滯后的矛盾日益凸顯”[11]。在這些問題當中，最為緊迫的當屬教育質量監控體系的缺位。高等教育質量監管體系過于強調以中央政府為主導，缺乏有效的社會評價和第三方組織機構的評價，并缺乏相應的質量控制標準。

三、開放大學教育質量保證體系建構的建議

由單純地追求規模和數量向塑造內涵和提升質量的范式轉化，在客觀上要求開放大學自覺地培育相應的宏觀和微觀管理體制及機制。唯有不斷地完善和健全內外部教育質量監控和保證體系，以提升質量和注重質量改進為核心的完善的開放大學教育制度才會在改革和發展中建立起來。

(一)開放大學教育質量觀的合理定位

獨特性的人才培養特征要求我們樹立科學的人才質量觀和評價觀。“開放大學教育質量觀是判斷者對開放大學教育價值的選擇及功效實現程度的判斷，質量觀決定了質量標準，不同的質量觀會導致完全不同的質量標準”[12]。我國目前在遠程教育領域存在4種不同的質量觀：一是同一性的質量觀，認為遠程教育的質量標準應該與普通高校的質量標準是同一的；二是多元化的質量觀，認為遠程教育是適應社會需求而發展起來的，其質量標準應該有所不同；三是增值性的質量觀，認為遠程教育質量存在變化差值；四是服務性的質量觀，認為由教育提供機構來確立質量的標準[13]。

對于開放大學來說，未來面臨著政府、高校、用人單位及學生等多個評價主體，這就決定了開放大學的質量觀是一個多維度的概念[14]，而開放大學的獨特性又要求我們要以全面的質量觀評價其質量。根據我國開放大學發展的現狀，應該建立以同一標準為基礎的多元化的質量觀，將開放大學的質量評估體系納入到普通高校的評估體系中去，做到在同級別、同科目(必修課程)的評估是保持一致的，在專業課程體系中根據開放大學的特點制定評估指標。這樣既保證了開放大學的教育質量的起點問題，同時也尊重了開放大學教育的特殊性。開放大學要秉持“以學生為中心”的理念，建設學生參與的教育質量保證體系，讓學生發揮主體作用。更重要的是，由于人們對教育質量的看法和態度總是處于不斷變化和發展中，我們要用發展的觀點來評價開放大學的質量，這也是高等教育大眾化和學習型社會建設背景下開放大學質量觀的應有內涵。

轉型升級的組織變革背景要求我們科學均衡質量與規模的關系，質量保證是開放大學戰略轉型和可持續發展的內在訴求。在我國遠程教育的迅速發展過程中，“寬進嚴出”的教育政策使遠程教育面臨“規模”與“質量”的尖銳矛盾。在這種質量危機背景下，開放大學的開放寬松的入學政策必然會遭致大眾對其教育質量的質疑。“開放大學開辦初期必須控制學歷教育規模。世界上所有的開放大學在其開辦初期，都嚴格控制規模，在小規模辦學條件下摸索有效辦學方法，贏得社會質量聲譽，為此，合理的生師比是保證遠程教育質量的重要原則。開放大學的學歷教育規模應該以辦學能力為依據測算，不能為政績而盲目擴大規模，更不能以追求高經濟收益而降低標準”[15]。因此，為了保證開放大學的戰略轉型和可持續發展，必須科學地對待和均衡“質量”與“規模”的關系。

著眼未來的持續性發展目標要求我們秉持特色質量發展觀。開放大學的特殊性決定了自身的質量主要體現在“以服務取勝的”質量和“以職業能力或生活能力為本的”質量兩個方面。開放大學的未來發展之路，離不開以上兩個質量特色。“以服務取勝的”質量觀認為，質量就是滿足利益相關者的需求。因此，開放大學可以走以過程服務為主的質量之路，以服務贏得學習者的認可。相較而言，“以職業能力或生活能力為本的”質量觀更加能夠體現“以學習者為中心”的教育理念。開放大學的能力培養可以體現在以下三點：一是職業能力，以滿足在職學習者提升職場競爭的需要；二是生活能力，包括健康保健、休閑娛樂、琴棋書畫、烹飪等技能，以滿足學習者提升生活品質的需求；三是終身學習能力，以滿足學習者終身學習的需要[16]。開放大學建設既要有質量作保證，又要體現發展特色，發展特色與質量保證并重，以實現開放大學在滿足大眾多樣化、高質量的教育訴求，服務學習型城市建設的重要使命。

(二)完善多元的外部評價機制，保證開放大學的教育質量

外部質量保證旨在改善教育活動的資源分配，促進高校內涵式發展，使之達到基本的質量標準，促使學校、政府及社會形成良性循環。根據歐美國家高等教育質量保證的經驗，自20世紀80年代以來，高等教育質量保證主體已逐漸由“單一主體”向“多元主體”過渡。典型的保證模式有“由政府包攬到獨立于政府的教育質量保證署”的英國模式，“由學校自律到政府、獨立機構和學校共同實施監控的”德國模式。就高校而言，面對來自政府、學術共同體和市場力量等不同主體的關切和質疑，有必要就教育質量公開做出回應，與問責、認證、評估等外部質量保證措施互補。開放大學的外部教育質量保證機制應該包括“政府評估、認證和社會評價”[17]。

第一，合理發揮政府評估在外部質量監控方面的作用。我國現行的教育評估是通過整齊劃一的指標體系來實施，具有濃厚的行政化色彩，這些評價指標來源于普通高校，如果照搬到開放大學質量評估體系中，效度會發生改變。因此，有必要對政府的權責范圍進行重新界定，合理發揮政府的監督和管理職能。

第二，要努力建立具有國際實質等效性的第三方認證制度。當前，我國現代遠程教育質量保證屬于政府行為。根據國際慣例，積極開展第三方組織機構的評估或申請參加國際上有資質的認證機構組織的認證，是保證開放大學教育質量的重要手段及路徑。以上海開放大學為例，該校沒有國家專門的機構通過嚴格的標準和程序進行成立前的質量評審和資格認定，而是主動邀請“國際開放與遠程教育協會”進行評估認定[18]。這在一定程度上既反映了我國開放大學教育質量宏觀監控體系建設的不足，也反映了開放大學建設尋求國際同行認可的主動自發的努力。

第三，重視吸引社會力量參與質量評價。開放大學是我國終身學習進程中建立的新型高校，具有“對人的開放，對地點的開放，對方法的開放，對理念的開放”[19]，這就造就了地方經濟社會發展產生了緊密的聯系，是一所社會的大學，應該結合行業需求，按照崗位能力要求建設一定級別和學分的能力為本課程[20]。開放大學要面向并適應社會的需要，開放大學的質量評價也要重視外部評估，注重社會力量參與，及時反饋社會對人才培養的要求、畢業生的狀況、大眾對終身學習多樣化需求的滿足情況，間接調控教育質量。通過政府評估、第三方認證及社會評價，按照國際通行的做法實行“管、辦、評相分離”的評價機制，將社會對于人才培養的需求及社會成員對終身學習多樣化、個性化的需求情況有效反饋給開放大學的教育中去，利用開放大學自身的優勢，真正打造“人人皆學，時時能學，處處可學”學習氛圍，間接監控教育質量，促進開放大學沿著好的方向不斷發展。

(三)健全內部教育質量保證體系

開放大學教育質量的提升應以內部質量保證體系的建設為重心。新的時代背景下，以往傳統電大的教學質量評價體系難以適應新的發展訴求，尤其是不能適應開放大學建設和未來發展的需要，在“評價主體和機制”“教師教學評價”“學生學習效果評價”[21]等方面還很薄弱。要建設好開放大學，需要我們“在樹立正確的遠程教育教學質量觀之后，構建一個在遠程教育背景下能科學反映教學過程和教學效果的教學質量評價體系”[22]，這是因為依賴外部質量約束而缺乏長效的監督機制，教育主體將缺乏長足發展的動力。“外部體系的正常運作需要嚴謹的內部質量標準作支撐”[23]，對于開放大學的辦學者來說，重點應該關注建立內部質量保證體系。

高等學校教育系統包含教學系統、課程系統、學生系統、管理系統與后勤系統等若干子系統。其中，教學系統是教育質量保證的基礎和核心。根據系統論的觀點，開放大學內部教育質量保證體系的建構應該充分考慮以上幾個維度。其中，教學質量評價體系和教學(課程)資源質量評價體系的構建既是重點又是難點。教學質量保證需要教學過程中各個環節密切配合、良性運轉[24]，適時調整質量標準和方案，不斷修正系統結構、優化流程設計。教學質量評價體系的構建應基于建構主義理論和教育評價理論，重點圍繞以上幾個方面制定相應的指標體系和評價程序和原則。在具體操作和實施上，各學校不應拘泥和保守，應該根據自身的教育現況，構建適合本校的教學質量評價體系。

保證根據高校內部組織的“三權分列”的原則，開放大學內部教育教學質量取決于教師、管理人員及學習者這三大主體，這三大主體及其之間的關聯也構成了影響開放大學內部質量的主要因素[25]，正確處理好教學、學習與管理問題始終是影響開放大學內部教學質量的命題。在教師團隊建設方面，在聘請知名高校教師的同時加大力度建設高水平的師資隊伍，形成專職為主、兼職為輔的局面，在開放大學最重要的在線導學環節上要使教師具備教學維度、社會維度、技術維度和組織維度的四維能力[26]，從根本上服務好開放大學未來的學生，讓學生體驗到最好的學習經歷。在學生環節上，要將開放大學的服務重心從學歷教育轉移到非學歷教育上來，服務于經濟的發展而帶來技能更新的剛性需求，以“快、短、全、準”的短迭代課程體系來招收學生。在管理層面上，要積極與國家學分銀行建設、優秀人才庫、人才信用體系等系統接軌，整合社會力量來服務于開放大學的學生，同時規范化開放大學管理人員的素質，標準化其能力，建立遠程教育專業人員的能力評估體系[27]。此外，開放大學教育質量的高低還取決于開放大學課程體系的質量，高質量的開放大學教育離不開高質量的課程。在課程建設方面，應借鑒國外成熟開放大學的的課程建設模式，運用整合的方法來匯集全社會的優質課程資源為開放大學所用，積極參與到MOOCs的熱潮中去，在這個過程中去更新教學方式、學習方式及組織方式，體會新自由主義帶給教育的變革，實現開放大學的開放的意義[28]。

四、結束語

在實踐層面，各級開放大學在內外部質量保證體系構建過程中已經有了一些有益的探索。保證開放大學的建設是一個系統工程，作為實施開放教育和繼續教育的新型大學，其辦學質量必然會越來越受到社會的廣泛關注。著眼開放大學教育質量的保證和改進，建構內外結合的教育教學質量保證體系，是塑造開放大學良好辦學形象、體現開放大學辦學特色、維系開放大學長遠發展的必然選擇。保證開放大學的教育教學質量，亟待對開放大學的教育質量觀進行科學合理定位，亟待完善以政府評估、第三方認證和社會評價相結合的外部評價機制，亟待健全內部教育教學質量保證體系。面對政府、社會和大眾對教育的問責，高校必然需要由追求“數量”向追求“質量”轉型。各類開放大學要從系統論和現代教育管理的角度出發，構建科學完善的教學質量保證體系，在加強內涵建設的基礎上，以自己的特色和不斷提升的質量獲得持續的競爭力。以追求“質量”和“效益”為核心的開放大學教育質量保證制度必將在改革和發展中建立起來。

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張巖：在讀博士，講師，研究方向為高等教育管理、開放教育質量保證(bhbhsoft@126.com)。

閃茜：碩士，助教，研究方向為遠程教育教學質量保證、遠程教育課程設計(shanq@mail.btvu.org)。

李明：在讀博士，研究方向為高等教育質量保障與評價、高等工程教育研究(lieutenant0686@aliyun.com)。

2014年12月25日

責任編輯：李馨 趙云建

Issues and Strategies of Quality Assurance of Open Universities in China

Zhang Yan1, Shan Qian2, Li Ming1
(1.Institute of Higher Education, Beihang University, Beijing 100191; 2.College of Science and Technology, Beijing Open University, Beijing 100081)

Open University is a new type of university in China, and building open universities is one of reform projects in Chinese educational system. The development of Open University relies on quality, and quality improvement is an important aim for which the reform wants to achieve. The paper implements some literature review on quality assurance (QA) issue and analyzes the historical stages of modern distance education in China. The author points out that QA should have two dimensions, the one is external QA, and the other is internal Quality Management (QM). The QA of Chinese distance education institutions, including open universities, is led and controlled by government, however, the government is lack of related QA policy and framework on DE. Meanwhile,governmentled accreditation is not accordance with the reform aim, establishing the policy of independent third-part accrediting agencies. In the progress of open universities construction, the policy-makers and the practitioners realize that QA and QM should have priorities, but there are many issues to be solved. In order to improve and assure quality of open universities, people should hold appropriate view on QA, emphasize the external assurance mechanisms related with the government, the third-part accrediting agencies, the society,and accomplish internal QM system at the same time.

Open University; Quality Assurance; Modern Distance Education

G434

A

1006—9860(2015)05—0078—06