法治視野下新建本科院校學術權力與行政權力調適研究

法治視野下新建本科院校學術權力與行政權力調適研究

陳金波1，于海燕2

(1.浙江萬里學院 廉政研究中心,浙江 寧波 315100;2.浙江農林大學 紀委辦公室,浙江 杭州 311300)

摘要：行政權力和學術權力是活躍在新建本科院校的兩種主要權力。以當前新建本科院校行政與學術兩種權力的失衡表征為邏輯起點，剖析了兩權失衡的原因，提出了促進學術權力與行政權力角色歸位的調適策略。

關鍵詞：新建本科院校；行政權力；學術權力；法治

收稿日期：*2014-11-03

作者簡介：陳金波(1979-)，男，湖北隨州人，浙江萬里學院廉政研究中心助理研究員，寧波市黨建研究所特約研究員；于海燕(1975-)，女，浙江浦江人，浙江農林大學紀委辦公室助理研究員。

基金項目：浙江省教育廳科研項目“教學研究型大學學術權力與行政權力和諧配置研究”(Y200909373)

中圖分類號：G647文獻標識碼：A

大學作為傳承文明、研究創新、培養人才的高地，其興旺與否取決于其內部由誰控制。[1]121高等教育改革雖愈來愈受到權力關系及權力結構的影響，但無論是改革、發展，還是穩定，都離不開法治的引領、規范和保障。[2]61黨的十八屆四中全會頒行《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(下稱《決定》)提出“創新法治人才培養機制，堅持用馬克思主義法學思想和中國特色社會主義法治理論全方位占領高校”，[2]33要求“發揮行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用”。[2]28《高等教育法》也明確規定高校自批準設立之日起取得法人資格，教育部《高等學校章程制定暫行辦法》強調章程是高校依法辦學的基本準則，教育部《全面推進依法治校實施綱要》提出相對分離行政權力與學術權力。然而，隨著我國高校發展對公共財政依賴性的增強和新管理主義理論等對高校治理的沖擊，行政與學術兩種權力的運行不適應依法治校的問題日漸突出。產生于特定社會背景與歷史條件下的新建本科院校，截至2013年底，已達650所，占全國普通本科高校1 169所的55.6%，[3]超過半壁江山，其行政權力與學術權力的矛盾更是凸顯。《決定》要求：深入開展多層次多形式法治創建活動，深化基層組織和部門、行業依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理。[2]28新建本科院校更應在法制框架下以法治的機制來平衡和調適學術權力與行政權力。

為更好地考察新建本科院校兩種權力的平衡之阻和失衡之源，我們選取長三角地區4所新建本科院校為對象，在學術權力聚集度相對較高的教授、學術委員會成員、院系和處室領導中開展了實證調查，發放調查問卷261份，回收有效問卷183份，并就問卷結果開展了實地訪談。從調查結果來看，4所新建本科院校做到了有法可依，但實際多是有法不依，需推進學術權力與行政權力的依法調適工作。

一、學術權力與行政權力運行失衡的表征

高等教育管理首先是為了實現高等教育目標，[4]但法治中國決不應存在“法治洼地”，推動發展更不能靠犧牲法治為代價。[2]154新建本科院校現實存在的以行政權力包辦學術權力、學術權力邊緣化等問題，不僅與學術發展規律和教育教學規律相悖，[5]而且違背中央關于各行業全面普遍開展依法治理，實現依法治理對各部門行業的全面覆蓋的要求。[2]222調查發現，其失衡的主要表征如下：

(一)權力價值的機會主義

《決定》提出：堅持一手抓法治，一手抓德治，大力弘揚社會主義核心價值觀。[2]7但追求實惠、機會、利益已成為一些學術人員與行政人員的主要價值取向。調查發現，47.16%的受訪者認為“很有必要”擔任一定的黨政職務，57.21%的受訪者不看好未擔任黨政領導職務的學術人員對學術事務的影響力，61.37%的受訪者認為未擔任黨政領導職務的教授對學術事務的“影響力基本可忽略”，76.13%的受訪者希望有機會同時扮演學術裁判和行政領導的雙重角色。受訪者的這種體認，透視出一些人對兩權兼握的向往心理，也反映出當前新建本科院校依法治理學術、行政事務的核心價值觀缺位。于公，行政人員既無心專司行政，又很難埋頭學術，導致行政行家投機學術成就，產生雙向資源浪費；于私，學術人員以行政職務謀取學術利益，以學術泡沫賺獲行政職務，控制不當則極易發生變異。

(二)權力準則的形式主義

當前，一些黨員干部特別是領導干部運用法治思維和法治方式管理經濟社會事務水平不高，有的把法治建設喊在嘴上、貼在墻上，搞形式主義、口號化，就是沒有抓在手上。[2]275新建本科院校同樣也存在形式主義現象。調研發現，受訪高校的章程制定率高達100%，章程書面規定學術委員會為“最高學術議事機構”的比例高達100%，但受訪學校學術機構的獨立性基本止于文字表述，在實際運行中，不僅學術機構成員的產生方式形式化，而且學術機構成員的身份構成行政化，同時年均召開兩次以上學術會議的學校占比不到25%。68.32%的受訪者認為在現行體制下新建本科院校學術機構真正發揮作用的可能性近乎為零，41.29%的受訪者認為新建本科院校學術機構本質屬于行政機構的延伸。可以看到，權力準則缺乏可操作性、流于形式的現狀，使得一些新建本科院校的學術委員會實體法治化不夠嚴肅、流程法治化比較隨意、學術法治化務虛。

(三)權力運行的官僚主義

魯貝克指出：由于教師最清楚高深知識的內容，因此教師應擔當他們學術自由是否受到侵犯的公證人。[6]31但新建本科院校基本沿襲了行政官僚主義的老路，以官員思維主導學術管理，以“學而優則仕，仕而優兼學”的組織氣候主導權力運行。有的特權思想嚴重，官本位意識根深蒂固，認為法律是管百姓的，是約束別人的，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在。[2]275調查發現，一些受訪者反映新建本科院校“唯官是從”，78.3%的受訪者認為“領導優先”的行政等級邏輯在新建本科院校“盛行”和“比較盛行”，51.49%的受訪者對學校近官、謀官、跑官等“官僚主義”頑癥“理解”和“比較理解”，78.53%的受訪者認可“無一官半職就難于參與校務管理”，62.89%的受訪者認為擔任學校黨政職務的領導比無行政職務的普通教師更容易在高層次學術期刊發表論文，致使學校的學術水平趨于平庸。

(四)權力實現的腐敗依賴癥

權力主體往往根據客體在學校內部的權力位置與話語地位，分配關鍵性資源給權力較大的子體或個人，依托掌握的資源優勢為自己及利益相關者謀取利益，形成依賴腐敗達成權力目標的慣性。調查發現，認同領導在項目申報、職稱評審、學術評獎中“送人情”與“打招呼”的受訪者高達52.76%，表示新建本科院校學校雖新但“熟人社會”和“權力通吃”的占42.9%，坦承自己將時間與精力投于項目申請“潛規則”和“找路子”的占40.23%，認為獲取課題的關鍵是疏通關系進入相關領導“勢力圈子”的占31.12%，表示在課題立項后將課題經費花銷在科研之外的超過50%。中組部干部監督局在分析違法犯罪的多名原領導干部反省材料后發現，81.4%的人認為自己犯罪與不懂法有關，[2]276可見一部分人缺乏法治意識，存在腐敗依賴癥。

二、學術權力與行政權力運行失衡的成因解讀

(一)文化理念結構中的“行政本位”與“學術本位”失衡

文化建設是中國特色社會主義現代化事業五位一體總體布局的重要組成部分，文化大發展大繁榮，既需要政策指引，改革推動，也需要法治的保駕護航。[2]100-101但目前法治對新建本科院校學術文化與行政文化的統攝與影響并不深。一是信念文化失衡。相對而言，行政權力的信念本位是追求工作的整齊化、工具化、格式化。學術權力的信念本位是追求自由，真正的學術權力運行應服從科學和真理的標準，而不應受不當外界壓力的影響而扭曲。[7]在“基于法治的固有特性以法治的信念來認識事物、判斷是非、解決問題”[2]273的法治思維方式尚未真正確立時，行政權力往往以指令去驅使他人執行或落實，學術權力往往以質疑去面對他人的觀點或理論，這種失衡易使雙方相互排斥甚至沖突。二是心理文化失衡。研究表明，感知、情緒、情感往往是造成人與人之間心理距離的重要因素，而新建本科院校還沒有形成“牢固樹立法治理念，具有堅守法治意志、自覺在憲法法律范圍內活動”的法治風尚。[2]274行政人傾向領導控制與機制管理，學術人對行政人心存經驗主義和功利主義的認知偏見，容易造成雙方的心理契約偏差、心理隔閡增大、心理距離疏遠。三是行為文化失衡。在一定的價值觀支配下發生的行為，既是一種實踐，也是一種文化，反映了社會成員特有的行動傾向。當前，全社會還沒有形成“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境”，[2]274學術人可能根據社會宣揚其所奉行的價值中得出的應然去抨擊實然；[8]392行政人習慣于以積極的行動來維系現實社會中各主客體及子系統的既存關系網與秩序鏈。這種行為文化的失衡，容易造成二者的行為摩擦，影響二者和諧關系的培植。

(二)政策理念結構中的“道德自律”與“他律問責”失衡

目前，基于上位要求和下位訴求，新建本科院校爭先恐后制定章程，“章程熱”一時成為當前高教界的一大特點。但是，與中國的其他社會現象一樣，凡屬一哄而上的事情，其中都難免有粗糙泛濫之失。[9]不少新建本科院校的章程多是對辦學基本問題作出條文規范而形成的自律性文本，與“權責統一”和“要權必有責，用權受監督，違法受追究”[2]135的嚴肅法治相距甚遠。事實上，僅靠道德教育、“叩問良心”是遠遠不夠的，必須運用法治手段進行治理。[2]56但我國目前對新建本科院校權力運行的監督問責失之偏頗。一是監督主客體關系錯位。就利益相關程度而言，學術人和學生應是新建本科院校的最重要主體，但實踐中行政領導構成了監督主體、行政機構圈定了監督對象、行政權力主導了監督過程，這種主客關系的錯位和權力行使的越位，是引起兩權運行失衡的重要原因。二是問責主客觀動機相悖。基于提高辦學水平旨歸的問責，在實踐中常被失真地演化成了“量化問績”。行政人重視學術人的可視化學術數據，忽視其教書育人與學術研究的質量評鑒。易將監督的壓力傳導成爭功近利的動力，是對依法治校的內損。三是評價存在體制內局限。國外高校多由本校人員與外校專家協同組織評估團，對主要行政首長開展年度性評估和階段性評估，并“以此評估結果決定高校主要行政首長的薪酬與去留”。[10]相比而言，我國對高校主要黨政首長的績效評估制度和監督問責機制尚未真正構建起來，現存的評價途徑多是依循政府行政系統的實然架構，局限于“內部人問責內部人”、“自己人問責自己人”的形式過場，程序較不公開，內容較不透明，致使“高校內部的行政權力化成了政府行政權力鏈條的末端”。[11]

(三)治理理念結構中的“先天不足”與“后天彌補”失衡

西方學者科爾森率先提出“大學治理”理念，我國學者張維迎認為好的學校治理結構是學術自主的保證和學術創新的動力，要實現學校發展目標，就需有合理的治理結構。[12]就新建本科院校內部治理而言，存在二元不足：一方面，“先天不足”的局限。新建本科院校多由專科學校升格或幾所學校合并而成，動輒兩三萬人的辦學規模，建校歷程短，治理積淀淺，發展不成熟，雖然初期急速性沖鋒式發展培育了管理大型化和執行高效的優勢，但也造就了內涵建設不夠、學術力量偏弱、學術氣氛不濃等劣勢，學校缺乏學術權力與行政權力平分秋色的軟硬件支撐，在一定程度上制約了兩權的調適與治理。另一方面，“后天彌補”的滯后。由于歷史原因，我國社會比較缺乏法治傳統，一些領導干部不習慣、不善于運用法治思維、法治手段推動工作，解決問題。[2]275實踐中“還有一些領導干部把依法決策與改革發展穩定對立起來，認為依法決策會束縛手腳、干不成事。”[2]154可以看到，雖然新建本科院校治理者的法治意識顯著增強，但人情高于法理的觀念極深，“人治”的諸多陋習難以一刀根除，“人治”向“法治”的過渡無法一蹴而就，新建本科院校的管理層次以及與之相適應的管理者素質并未同頻共振地適應現代大學制度的治理訴求，造成高效優質的法治不能有效提供，促進創新的學術氛圍無法有效形成，行政權力與學術權力難以有效調適。

三、學術權力與行政權力的法治調適對策

《決定》指出：全面推進依法治國，必須從我國國情和實際出發，突出中國特色、實踐特色、時代特色，走中國特色社會主義法治道路。[2]47調適新建本科院校的學術權力與行政權力，也必須立足實際，毫不動搖地長期堅持《高等教育法》和中共中央《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》所規定的黨委領導下的校長負責制，在法治的框架下進一步明確作為集體的黨委和作為學校法人的校長之間的職責，并切實完善決策失誤的責任承擔機制。[13]

(一)明確促進權力調適的法治導向

黨的十八屆四中全會要求“想問題、作決策、辦事情，第一原則就是按法律辦事，有法律規定的，遵循法律規定；沒有法律規定的，遵循法治原則、法治原理。”[2]276科學調適行政權力與學術權力，也必須確立法治的導向。一是權力制衡靠“法”。無論是黨的執政權，還是立法權、執法權和司法權，都具有權力的天然屬性，缺乏監督的權力必然導致腐敗。[2]42因此，新建本科院校所在的省教育部門應出臺規范兩權運行的約束性實施細則，依法采取措施“加強對關鍵部門和重點崗位的行政權力制約和監督”，[2]169防止行政權力擴張阻礙學術運行，防控學術權力滋生學術腐敗。二是學者治學依“法”。當前新建本科院校完全仰賴學術權力治理學術事務尚有難度，“就像戰爭意義太重大，不能完全交給將軍們一樣，高等教育也相當重要，不能完全留給教授們決定。”[6]32故應秉持法治理念，推進分事行權，將重點人物的權力科學分解到多個成員，改變個人說了算的權力結構。[2]169在依法確保學者參與學術決策的同時，防止學術權力從先前的缺位走向未來的錯位甚至越位。三是內部治理用“法”。推進社會主義法治，不僅需要“良法”，更需要“善治”，[2]53新建本科院校的“善治”也不例外。邁克爾·夏托克指出，高校治理應特別依賴于院系等基層釋放能量。[14]事實上，采取“校→院”兩級管理模式和奉行“校→院→系”三級管理模式的英、美大學都將權力治理中心下移至院系。[15]這種分級治理強化了基層學術管理的責、權、利，激活了基層的參與意愿和創造熱情。因此，新建本科院校應依法“推進分級授權，將集中于某一層級的權力科學分解到多個層級，從權力授予上改變‘上面權力臃腫，下面無權可行’的權力分配弊端”。[2]170

(二)構建促進權力調適的法制框架

習近平強調凡屬重大改革都要有法有據，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推進作用。[2]8調適學術權力與行政權力也離不開法制的框架。一方面，克服隨意性，完善保障學術權力的“實體法”。《決定》指出：治理一個國家、一個社會，關鍵是要立規矩、講規矩、守規矩。[2]39新建本科院校調適學術權力與行政權力，同樣要立規矩。章程作為規矩，對新建本科院校的價值無異于憲法對國家的意義，雖然新建本科院校多有章程，但“事業在發展，形勢在變化，法律體系不可能一成不變，一勞永逸。”[2]2新建本科院校的章程也需要與時俱進地加以完善，應將“法無授權不可為”[2]134立為規矩，“推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”，[2]134使章程成為保障新建本科院校10-20年良性學術治理的“基本法”。另一方面，克服無序性，健全保障學術權力行使的“程序法”。把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。[2]150建構體現宏觀規劃與微觀操作兼具的學術委員會及其專門委員會，完善學術人、行政人、學生代表等在學術委員會的配置權重和規程行動機制，形成學術委員會召開次數、時間、議程及決策方式的固化機制，分項落實學術權力，最大限度地保障兩種權力“依法治理”和“共同協商”。

(三)設計促進權力調適的法治機制

黨的十八屆四中全會強調：一個國家、一個社會，任何時候都會存在利益沖突和矛盾糾紛，關鍵在于怎么去解決；以法律為依據構建沖突解決機制，可以避免和減少矛盾激化和社會沖突，確保社會正常秩序。[2]19因此，新建本科院校有必要設計減少權力沖突的法治機制。一是制定權力清單，化實監督機制。《決定》強調推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間。[2]137新建本科院校也有必要依法制定權力清單、細化權力運行流程、完善監督辦法，定期“監督檢查領導干部守法守紀守規盡責情況，促進各級領導干部主動作為、有效作為，切實履職盡責。”[2]177減少兩權自由裁量的讓渡空間，保證兩權行使的合規性、正當性。二是加強違責制裁，落實問責機制。“政之大本，在于刑賞，刑賞不明，政何以成。”問責的根本目的在于強化監督。[2]170哈耶克也指出：欲使責任有效，責任必須明確且有限度。[1]135因此，國家應制定高等教育法的司法解釋，政府教育部門應制定實施細則，把可操作性制度作為兩權運行的問責依據，推進體制內問責與體制外問責、倒逼式追責與常態性問責、異體問責與同體問責的深度結合，“對亂作為、不作為、慢作為、假作為的領導干部，依法依紀揭示和反映，促進健全責任追究和問責機制。”[2]177三是推進考核改革，治實評價機制。實踐證明，只要不跳出體制內的同位性圈圈，對兩權運行的評價就難以擺脫職業性偏見、利益性瓜葛、腐敗性烙印。因此，應根據社會主體的類型和特點，科學確定衡量社會主體法治創建效果的代表性要素，分類研究制定法治創建指標體系和法治創建效果評估體系，[2]224適當引入第三部門公益性評估組織、第三方測評機構等外部主體，[16]對新建本科院校法治化運行學術權力與行政權力的程度進行量化評估，形成依法治校的評估數據，并將評價結果作為獎優罰劣的重要依據，“在相同條件下，優先提拔使用法治素養好、依法辦事能力強的干部，使法治建設成為衡量干部德才的硬標準、硬要求。”[2]130

(四)完善促進權力調適的配套策略

服務于新建本科院校的健康發展，是調適行政權力與學術權力的終極目的，但若缺失鏈接聯動，權力調適就往往事倍功半。因此，有必要完善促進權力調適的配套策略。一是理順邏輯秩序。新建本科院校有學術治理的期盼，也有行政治理的追求，但歸根結底，學術邏輯屬主，行政邏輯屬次，主次有序是兩權的平衡之要。因此，新建本科院校的行政官員必須站在輔助立場上服務于組成大學的學者和科學家團體的需要，適應他們的各種怪癖；如果允許相反的關系發揮作用，其不可避免的結果就是浪費和失敗。[8]307推進分崗設權，將重點崗位的權力科學分解到多個崗位，從權力設置上改變‘權出一門’的體制缺陷，[2]170改變整體固著于行政權力的運行模式，確保學術權力與行政權力在各自領域內各司其責。二是增進情感融通。事實上，“隱性允諾”一直潛存于學術人與行政人的工作接觸與協同聯動之間，“心理契約”平日也蘊含于學術人與行政人的思維轉換與互動交流之中，而“學術人與行政人良好關系的培植正是以相互尊重的頻繁交往和深度交流的情感融通為前提的”。[17]故新建本科院校應規劃建設互惠式情感交流平臺，通過兩種權力文化的實踐體驗、良性互動和整合共生，矯正認知偏差，化解矛盾沖突，增進情感融合。三是統籌雙向訴求。據學者對包含“211”“985”在內的34所高校的調查顯示，47.1%的高校學術委員會主任由校長擔任。[18]校長肩負著“行政的核心負責人”與“學術的主要管理者”的雙重身份，一手托著效率兼公平的行政管理體系，一手托著科學兼民主的學術管理體系。[19]因此，應充分發揮校長在新建本科院校行政權力與學術權力運行中的靈魂統領和協調管帶作用，推動校長以勤務員的博大胸襟“堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開”，[2]56推進行政管理的系統化、規范化、高效化；以教育家的學術思維來推進學術管理的科學化、自由化、民主化；以戰略家的高瞻遠矚來引領兩權交叉的協商、協同、協調機制構建，推進兩權減少內耗，平衡發展。

縱觀國內外，行政權力與學術權力如同新建本科院校的“一體兩翼”，學術權力與行政權力“相伴→失衡→相依→平衡”是新建本科院校內部治理的永恒主題，二者既不可或缺，又不可偏廢。忽視學術權力，學校注定衰落；拋卻行政權力，學校必將失敗。新建本科院校只有堅持依法治教思維，創新落實《高等學校學術委員會規程》，科學確立學術機構在學術治理中的最高地位，才能為新建本科院校科學合理的兩權運行機制提供支撐。通過對新建本科院校內部治理機構進行不斷調適和持續完善，可以放眼一個學術繁榮、大師輩出、事業興盛的全新大學時代必將到來。

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Study on the Reconciliation between Administrative

Power and Academic Authority in Newly-established Universities

from the Perspective of the Rule of Law

CHEN Jinbo1，YU Haiyan2

(1.Anti-corruptionResearchCenter,ZhejiangWanliUniversity,Ningbo315100,China；

2.OfficeofCommissionforDisciplineInspection,ZhejiangA&FUniversity,Hangzhou311300,China)

Abstract:Newly-established universities are mainly governed by administrative power and academic authority. This paper, starting from the imbalance of the representation between the two, analyzed the roots of their imbalance, and put forward the reconciliation strategy that academic authority and administrative power should perform their own functions properly.

Key words:newly-established universities; administrative power; academic authority; rule of law

(責任編輯張麗珍)