檢察機關案件受理環節的考察分析與完善建議

吳波++郭大磊

隨著修改后刑訴法、《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》（以下簡稱《刑訴規則》）的實施以及全國檢察機關統一業務應用系統的上線運行，案件集中管理機制改革在全國檢察機關全面推行開來。實行案件集中管理，利用現代科技手段，把執法責任落實到每個業務流程、每個辦案節點，通過統一、歸口、全程、動態的集約化監督管理，實現從受理到結案各個環節的全網絡運行和全過程監控，對于進一步強化內部監督制約，規范執法辦案活動，提高辦案質量和效率具有重要意義。

當前，理論及實務界對案件管理工作中的流程監督和事后評查環節以及案件管理與強化內部監督等相關問題投射了較多關注，對案件管理工作中具有一定對外特征的案件“進口”環節，即案件受理環節研究較少。本文即以案件受理環節為研究對象，對當前案件受理環節的運行現狀進行考察，并對在案件受理環節中加入有限實質性審查的內容進行分析論證，同時對案件受理環節相關配套機制的構建與完善提出相關建議，以期對案件管理機制改革的進一步深化有所助益。

一、當前案件受理環節的運行現狀考察

受理案件是訴訟活動的開始，是檢察機關辦理刑事案件必不可少的程序。目前，案件受理環節的操作規程主要依據《刑訴規則》第7章的相關規定進行。《刑訴規則》第152及156條明確規定了案件管理部門受理案件的范圍。根據上述規定，案件管理部門統一受理下列案件：偵查機關、本院偵查部門、下級人民檢察院移送的審查逮捕、審查起訴、延長偵查羈押期限、申請強制醫療、申請沒收違法所得、提出或者提請抗訴、報請指定管轄等案件。對人民檢察院管轄的其他案件，需要由案件管理部門受理的，可以由案件管理部門受理。這一規定既明確了案件管理部門受理案件的范圍和種類，有利于各級檢察機關正確貫徹執行；又帶有一定的靈活性，為受理范圍的變化留下了發展空間。 此外，根據《刑訴規則》第7章的有關規定，對于職務犯罪、民事行政抗訴、刑事申訴、刑事賠償等案件的立案受理不屬于案件管理部門的受理范圍，而是由舉報中心、控告申訴等部門辦理，案件管理部門對上述案件的立案決定進行統一編發案號和備案管理。

在案件管理部門接受案卷材料后的審查事項方面，《刑訴規則》第153條規定，案件管理部門在接受案卷材料后，應當對以下內容加以審查：一是依據移送的法律文書載明的內容確定案件是否屬于本院管轄；二是案卷材料是否齊備、規范，符合有關規定的要求；三是移送的款項或者物品與移送清單是否相符；四是犯罪嫌疑人是否在案以及采取強制措施的情況。從規定的內容及實踐操作現狀來看，目前案管部門在案件受理環節對案卷材料的審查主要是形式審查。所謂案管部門在案件受理環節的形式審查，是與實質審查相對稱的概念，是指檢察機關案件管理部門對案卷材料的形式要件進行的審查，即通過對偵查機關、本院自偵部門等有關單位、部門移送或提交的相關案卷材料是否齊備、規范，是否符合法定形式的審查，對受理條件進行確認，以確定是否對案件進行受理。而與形式審查相對應的實質審查是對案卷材料的實質要件進行的審查，即對案件材料內容的真實性與合法性進行審查。在形式審查過程中，案管部門僅對案卷材料的形式是否合乎規范進行審查，對案卷材料內容的真實性和合法性則完全不予評判。

在對案卷材料進行審查后，根據《刑訴規則》第154條的規定，審查后的處理方式有四種：一是認為具備受理條件的，應當及時進行登記，并立即將案卷材料和案件受理登記表移送相關辦案部門辦理；二是認為案卷材料不齊備的，應當及時要求移送案件的單位補送相關材料；三是對于案卷裝訂不符合要求的，應當要求移送案件的單位重新裝訂后移送。四是對于移送審查起訴的案件，如果犯罪嫌疑人在逃的，應當要求公安機關采取措施保證犯罪嫌疑人到案后再移送審查起訴。共同犯罪案件中部分犯罪嫌疑人在逃的，對在案的犯罪嫌疑人的審查起訴應當依法進行。

就目前檢察實踐來看，在案件受理環節只進行形式審查而絕對排除實質審查存在一定弊端。例如，在審查是否屬于本院管轄方面，目前，案管部門在對移送的案卷材料中的法律文書進行審查后，只要確認是由轄區內對應的公安機關移送的案件即予受理，對于公安機關移送的案件是否存在指定管轄，指定管轄在程序上是否符合規定，有無上級偵查機關的指定管轄文書等事項則不予審查，案件進入辦理階段后，一旦發現管轄有誤，案件承辦人需重新報送管轄，這勢必會影響辦案的進程及效率。此外，案管部門在案件受理時僅對案卷材料是否齊備、規范進行審查，對于案卷材料的內容則一概不予審查，當案卷內容存在明顯錯漏時，案件承辦人須要求偵查機關更正、補送相關證據，不可避免地對辦案時間造成拖延。特別是在辦理“簡案快辦”案件時，由于對辦案時限要求很高，檢察機關審查起訴只有6天時間，一旦案卷內容存在明顯錯漏，需要偵查機關補正的，則原本能夠適用“簡案快辦”的案件只能走一般程序，整個訴訟時間也由最多20天延長至數月，這無論是對訴訟的效率還是對案件當事人而言都會產生不利影響。

二、案件受理環節進行有限實質審查的論證分析

鑒于在案件受理環節只進行形式審查而絕對排除實質審查存在一定弊端，結合檢察機關的性質、職能及檢察實踐，筆者認為案件受理環節應當允許案件管理部門對于案卷材料進行有限度的實質審查， 以更有效的對偵查機關或自偵部門提請或報送的案件進行篩查，將不符合受理標準的案件擋在“進口”外。對此，筆者從兩個方面加以說明。

（一）案件管理部門在案件受理環節可以進行實質審查

當前，在實務和理論界關于案件管理的性質有兩種對立的認識，即程序審查說與實質審查說。案件程序審查說認為“管理”是對案件在檢察機關內部工作流程各個環節的監督管理，而非對案件進行實質性審查及對案件作出實質性結論，即并非案件“辦理”。持該觀點的學者指出，從實質上看，案件管理制度是程序價值在檢察環節的進一步確認，是檢察機關通過增設程序來強化對案件的管理，以案管人，以案管事，最終達到對程序正當性的維護，所以推行案件管理制度應避免單純局限于管理理念的狹隘性和避免案件管理部門的實體性介入。 案件實質審查說則認為，強化內部監督和自身監督的一個重要原則就是實體監督和程序監督并重，這是案件管理機制改革的兩個重點，不可偏廢，實體監督和程序監督有機結合是案件集約化管理的主要內容，檢察機關案件管理應構建程序與實體并重的案件管理體系。

筆者在案件管理部門能否進行案件實質審查方面基本贊同實質審查說的觀點，認為案件管理部門在案件管理過程中可以對案件進行實質審查。理由如下：

首先，依據《“十二五”時期檢察工作發展規劃綱要》提出的創新案件管理模式，“統一受案、全程管理、動態監督、事后評查、綜合考評”既是案件管理模式的主要內容，也是案件管理機構的主要職能和任務，是強化檢察機關內部監督制約，規范執法辦案活動，提高辦案質量和效率的必然要求。如果不賦予案件管理部門相應的實質審查權，不允許案件管理部門對法律文書的事實認定、法律適用等實質性內容進行審查，那么其動態監督、事后評查等職能的發揮將成為一句空話。事實上，《刑訴規則》以及《最高人民檢察院案件管理暫行辦法》中都有關于案件管理部門進行實質性審查的規定， 這也進一步印證了案件管理部門進行實質性審查的必要性。

其次，就監督本身的含義而言，其并不囿于程序性活動，進行實體性審查或提出實體性建議也是監督的重要方式。 監督是啟動權或程序權，不管是以什么樣的形式出現，其不會對被監督者造成損害，反而在很大程度上能夠有助于被監督者作出正確決定。從各地案件管理機構的監管實踐情況來看，通過發揮監督職能也確實發現了一批實體質量問題，這也反映出執法辦案部門原有的自我監督機制并不能有效解決實體質量問題。

最后，就案件受理環節而言，對案卷材料進行實質性審查可以篩查出案卷內容存有明顯錯漏的案件，并及時退回有關機關或部門補正，既對案件質量從源頭上進行了初步把關，有助于減少辦案過程中由于承辦人員的疏忽而造成的案件質量問題；又節約了辦案時間、提升了訴訟效率，也在一定程度上避免了案件承辦人員由于訴訟時限的壓力而對部分與程序相關的實體問題不予重視而徑直作出相關決定的做法。

（二）案件管理部門在案件受理環節應進行有限實質審查

案件管理部門在案件受理過程中可以對案件進行實質審查，但實質審查并非是無限制的、任意的實質審查，而是應有一定的限度，這一限度就是應當分清案件管理部門的案件受理行為與辦案部門的辦理案件權能的界限，做到案件受理不越權、不越界、不干涉辦案部門辦案活動。因為就檢察機關的性質及職能而言，檢察機關法律監督職能的發揮主要依靠執法辦案部門的業務辦理，在此過程中，案件管理部門的主要作用是通過對業務部門在辦案過程中關鍵節點的監督管理，及時發現和糾正不符合法律、紀律規定的辦案行為，確保每個執法環節、執法行為都依法進行、合乎規范，促進辦案質量和效率的不斷提高。案件管理工作始終是處于保障地位，這是司法的基本規律，也決定了案件管理部門雖然可以進行實質審查，但其審查活動不能干涉檢察業務部門的辦案活動。

具體到案件受理環節而言，在對案卷材料進行審查時，其審查工作的重點應當是形式審查，實質審查只能居于輔助地位并且應有一定限度。實質審查的重點在于對與程序相關的實體問題的審查，而不得對諸如證據是否具有證明力、犯罪構成要件是否齊備等問題作出審查判斷。具體而言，案件受理環節的實質審查可以審查如下內容：

首先，在管轄權審查方面，除按照《刑訴規則》的規定“依據移送的法律文書載明的內容確定案件是否屬于本院管轄”外，還應審查有關的實體性內容，如是否存在指定管轄，指定管轄在程序上是否符合規定，有無上級偵查機關的指定管轄文書；指定管轄原因是否存在利益保護、爭搶刑事案件管轄權等現象，對于情況特殊需要改變管轄的案件，指定管轄理由是否充分；是否存在“重復指定”的情況，理由是否充分；是否存在“越級指定”的現象等。

其次，對于案卷材料的內容審查，重點應當審查案卷材料的內容是否存在明顯的錯誤及漏洞。例如換押證上的相關記載信息是否準確，每次提訊時的時間、提訊人員簽名等事項是否記載完全、與筆錄是否一致；提審未成年犯罪嫌疑人時有無法定代理人或相關人員到場；視聽資料、電子數據的封裝是否符合相關規范。

再次，對于涉案款物的審查，主要審查扣押和凍結是否依照法律規定的程序實施，相關法律文書是否符合法律規范，如扣押決定書及筆錄，搜查決定書及筆錄上的承辦人及見證人以及查封扣押物品、文件清單上承辦人的簽名是否齊備等。

最后，對犯罪嫌疑人是否在案以及采取強制措施情況的審查，對于移送審查起訴的案件，如果犯罪嫌疑人在逃的，應當按照《刑訴規則》的規定，要求偵查機關或部門采取措施保證犯罪嫌疑人到案后再移送審查起訴。此外，為實現對另案處理環節的有效監督，對于案卷中標明另案處理的犯罪嫌疑人，也應進行必要的審查： 對于共同犯罪中犯罪嫌疑人在逃的，偵查機關或部門在案件移送時應提供相關的說明材料，說明采取追逃的措施及追逃結果；對于偵查機關或部門認定不構成犯罪，已作行政處罰的，應當說明理由并附處理結果相關法律文書；對于犯罪嫌疑人已做取保候審或監視居住的，須有相關說明材料及變更強制措施的法律文書；對于犯罪嫌疑人患有嚴重疾病需另案處理的，應提供相關醫療機構出具的診斷證明和病歷材料。對法律文書中標明另案處理但案卷中沒有上述材料信息的，案件管理部門原則上不予受理。

三、案件受理環節相關配套機制的構建與完善

案件受理功能的充分有效發揮，特別是案件受理環節進行有限實質審查設想的實現，有賴于相關配套機制的構建與完善。從當前案件管理部門的職能定位及案件管理檢察實踐來看，案件受理環節相關配套機制的構建與完善主要應包括以下方面。

（一）制定完善案件受理環節工作規范

當前，案件受理環節的運轉操作主要依據《刑訴規則》第7章的相關規定進行，然而其中關于案件管理部門案件受理的審查內容、審查后的處理方式等案件受理環節的核心內容只有短短數個條文加以規定，可操作性不是很強，尚有較大的完善空間。因此，應盡快制定并完善案件受理環節工作規范，對案件受理的范圍、審查內容、審查后的處理方式等進行詳細的規定說明，使案件受理環節有章可依、有規可循。例如，在案件受理的審查內容方面，除加入上文中的有限實質性審查內容外，還可考慮針對不同業務部門辦理的不同性質的案件對審查的重點進行有的放矢的分類規定，使案件受理人員在對案件進行受理時能清楚地了解所需審查的內容，在提升案件受理效率的同時也能避免案件受理人員超越職權對案件進行不必要的審查。

在案件審查后的處理方式方面，當前偵查機關或自偵部門在移送案件時一般當場即能審查完畢并辦理相應的受理登記手續，然而，由于增加了實質審查的內容，對案卷材料的審查時間必然要相應的延長，特別是遇到偵查機關或自偵部門在一段時間內集中批量移送案件的情況下更是如此。因此，可以考慮將對普通審查起訴等案件受案審查的時間設定為3天，對普通審查逮捕以及其他對辦案時限要求較高的案件受案審查的時間設定為1天，審查完畢后案件管理部門應及時通知偵查機關或自偵部門案件的審查結果并依據《刑訴規則》第154條的規定作出相應處理。對于一些社會關注較高，需要及時處理的案件或上級交辦案件以及重大、復雜案件等，由于對時限要求較高，可以規定對此類案件應當即時審查完畢。此外，對于可能適用“簡案快辦”程序處理的案件，為提高辦案效率，可以考慮將對某一案件是否適用“簡案快辦”程序的決定權賦予案件管理部門，并要求對能夠適用“簡案快辦”程序處理的案件在案件受理時也應即時審查完畢。

（二）加強與偵查機關或自偵部門的配合協作

檢察機關的案件受理工作與偵查機關或自偵部門緊密相關，案件受理環節相關制度的落實與實施離不開偵查機關或自偵部門的協作與配合。因此，應加強與偵查機關或自偵部門的制度銜接、機構銜接及配合協作工作，避免因配合協作工作的缺位造成案件移送困難，保障案件受理工作的順利開展。案件管理部門在制定案件受理環節操作規范時，應當對操作規范中涉及到的實質審查的內容、審查時限等相關問題對偵查機關或自偵部門進行詳細的解釋說明，主動聽取偵查機關或自偵部門的意見及建議，并根據偵查機關或自偵部門提出的合理建議對案件受理的操作規范進行修改完善，在取得最大共識的基礎上，公檢兩機關可以通過會簽聯席文件的形式統一標準、消除分歧，對案件移送受理過程中的審查內容、審查時限、審查后的處理方式等問題共同作出規定以指導實踐。

（三）強化案件管理隊伍建設

案件受理工作由于涉及到對不同類型、不同訴訟階段案件相關法律文書、案卷內容的審核以及涉案款物的審核等事項，因此對案件受理人員的綜合業務能力提出了較高的要求。此外，就整體案件管理工作而言，隨著案件集中管理機制改革的深入推進，案件管理部門定位于對檢察執法各業務部門辦案活動實施全程管理、動態監督，對案件質量進行把關和評查，這也對從事案件管理的人員的素能提出了更高的要求。因此，應強化案件管理隊伍建設，配備合格專業人員，加強檢察業務技能培訓，為案件受理工作的順利開展提供人才支撐。

一方面，案件受理環節涉及到檢察執法辦案的各項業務，這要求案件受理人員要熟悉檢察偵查業務、公訴業務、刑事訴訟監督業務、民事行政檢察業務、刑事申訴復查和國家賠償業務等，要能夠懂得各種檢察業務工作的流程，掌握各項檢察業務工作的技能，要熟練掌握各訴訟環節對證據、事實的不同要求，要熟知各項檢察業務工作容易出現問題的環節。 唯此，方能實現對偵查機關或自偵部門提請或報送的案件進行有效篩查，將不符合受理標準的案件擋在“進口”外的目的，使案件受理環節的作用得到有效發揮。

另一方面，案件受理環節加入實質性審查內容后，原則上對案卷材料的實質審查應由具備助理檢察員以上或者檢察官助理以上資格的檢察人員進行，但鑒于當前檢察機關尤其是一些基層檢察機關的案件管理部門在人員結構上以年輕干警及老同志為主，業務能力強的資深檢察官配備有所不足，因此在案件管理部門的隊伍建設方面應當注重配齊配強案件管理人員，進一步優化案件管理部門人員結構，使案件管理部門既有理論功底扎實、富于創新精神的年輕力量，又有經驗豐富、綜合能力強的資深檢察業務人員。

最后，要通過進一步加強檢察業務技能培訓，提升案件管理人員的綜合業務能力。檢察業務技能培訓的主管部門可以邀請各業務部門的業務能手講授各檢察業務流程和各項檢察技能、各相關檢察業務的特點、內容，尤其是容易發生問題的環節，可能出現問題的種類和特征，使得從事案件管理的人員對各項檢察業務有一個總體的認知和把握。此外，培訓過程中還應注重對修改后刑訴法及《刑訴規則》的培訓學習，使案件管理人員能夠對程序法有較好的了解和掌握，以更好地應對案件管理包括案件受理環節中出現的程序性問題。