社保基金績效審計防范國資利益輸送的機制和路徑探討

（青島理工大學山東青島266500）

一、引言

目前，我國社會保障制度正處于建設階段，隨著各項制度改革的深入，社會保障基金覆蓋面在逐年擴大，基金收支缺口也在增大。為緩解基金收支壓力，保護公民合法權益，黨的十八屆三中全會設想，將國有資金劃入社保基金以緩解基金收支壓力，合理有效地解決資金不足現象，為實現社保制度的可持續發展提供強有力的支撐。此外，社保基金可以根據《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》的規定，在確保資金安全的前提下開展一系列多元化投資，例如委托基金公司進行投資管理，實現基金的保值增值。社保基金流向哪里，審計就跟到哪里，基金的各種違規運營以及利用內部未公開信息進行國資利益輸送等違法行為不斷被審計機關披露，例如招商基金前副總經理、投資決策委員會原主席楊某利用職務便利獲取未公開信息交易，為他人牟取非法利益，于2014年被判處利用未公開信息交易罪。為實現基金的保值增值，必須以確保其安全運營為前提，加強社保基金績效審計監督，增強基金管理機構的自我約束力，防止利益輸送行為發生。

社保基金績效審計監督就是按照社保法規制度的規定，通過運用科學合理的績效評價標準體系和評價程序方法，對社保基金的籌集、使用和營運管理進行詳細的審查，根據相關審計結果，對發現的問題進行客觀合規的評價，并對社會保障基金運營狀況提出有效的審計建議，同時為政府和社會公眾提供及時全面的信息反饋，確保基金安全合規運營，客觀、真實地反映社保基金管理使用效益和保值增值情況。

二、利用社保基金管理進行利益輸送的背景

（一）我國老齡化趨勢嚴重，社保基金收支壓力增大。老齡化社會日趨嚴重導致養老保險基金收支缺口逐年增大，社會保障基金的足額收繳、安全營運管理、公平及時支付關系到了每一位公民的切身利益。維護公民利益、促進社會公平的同時社保基金的保值增值壓力也在加大，加之由單位養老轉變為社會養老的政策接續失當，社保基金出現“斷擋”和“寅吃卯糧”的現象，社會保障事業出現不少漏洞，為利用基金管理而進行的經濟犯罪提供了空間。

（二）社保基金缺乏完善的基金運營績效評價制度。在社會保障基金運行過程中，由于缺乏基金監督的專有機構和完善的基金運營績效評價制度，基金的管理暴露出了一系列嚴重的問題：由于信息不對稱，基金管理機構利用職務便利貪污、擠占、挪用基金，蠶食國有資金，已嚴重影響到社會保障制度的實施;基金管理機構受利益驅使帶來的逆向選擇和管理人員敬業態度缺失造成的道德風險，加之缺乏嚴密的約束和激勵機制，造成對基金管理的責任感不強，利益輸送現象時有發生。

（三）政府干預較多，內部控制制度不健全。有的社保經辦機構屈從于政府的壓力，不按規定程序辦事，加之社保基金基數不實，基金收繳缺乏完整、可靠的基礎數據，造成社保基金的嚴重流失。在基金管理的過程中，沒有建立健全內部控制制度，對不相容職務未進行分離控制，相關崗位和職務之間不能形成有效的權限牽制，嚴重影響到社會保障事業的發展，也給違法違紀人員留下可乘之機。

三、社保基金績效審計防范國資利益輸送的機制和路徑

隨著社會保障制度的不斷完善和發展，對社保基金安全運行進行監管也受到大眾的普遍關注。目前我國社會保障基金審計沿用傳統模式下的財務審計，審計人員針對財務操作是否合法、合規發表審計意見，這已遠遠不能滿足社會公眾對社保基金安全運營和保值增值的要求。因此，亟須審計機關做出關于社保基金審計的重點轉移，由單純審查其安全完整性轉向檢查以經濟性、效率性、效果性為方向的績效審計上來，兼顧基金管理的安全與效益，公平與合法。

為防范國資利益輸送，必須深化各項社會保障基金績效審計，加強對全國社保基金投資運營的審計監督。審計部門依法對社會保障基金的預決算、基金收支、基金營運管理的合法性、真實性、有效性進行監督檢查，使基金管理過程不斷改革和完善，并以此來構造新型的公開透明的監管機制;建立統一的預算管理制度，優化社保基金投資結構，將資金運行和監督分離化管理，促進社保基金保值增值，調整經費分配結構，進一步提高社會保障覆蓋率;針對基金內部運行的有效性，內部控制制度的健全合理性，對核算監督和內部控制情況進行審查，促進各項社會保障政策的落實和制度的完善，推進多層次的社會保障體系不斷健全;對預決算編制和審計記錄的真實性和合規性進行檢查，各項社保分別按規定預算和計劃執行，確保對基金費用的投資操作科學有效進行，披露社保基金面臨的風險，并使之得到公正公開的有效監督;對社保資金實行多體系監管，設立專門監督委員會，審計部門結合國家稅務機關和監督委員會實行國家限量嚴格監管，預防各種違法違規操作;對社保資金實行財政部專項管理，單獨核算，專款專用，公開透明，預防基金管理的各種風險。

針對上述問題，構建和完善基本符合我國當前發展的社會保障基金績效審計體系，對基金實施有效的安全運營監管，有利于規范基金投資運行秩序，提高基金投資經濟性、效率性和效果性，最終實現我國社會保障基金保值增值，從而促進相關惠民政策的落實。

四、加強社保基金績效審計監督的應對之策

現行的社保制度設計針對性不強，社保基金績效審計缺乏統一的評價標準，審計依據不足，在一定程度上制約著社會保障基金績效審計的深入開展;社保資金量大類別多，績效審計取證難度大，監督任務繁重，社會保障信息系統審計的發展現狀成為制約社保基金績效審計的重要因素;被審計單位涉及多個部門，且相互之間信息不共享，可驗證性差，影響社會保障基金績效審計的效率;相關部門對開展社會保障基金績效審計的重視度不足，即使發現個別社會保障基金違規案件，審計機構對其的懲罰措施力度也極其有限，績效審計無法全面地對被審計對象進行全方位的審計覆蓋。通過對上述問題的分析可以引導我們積極尋求應對之策并給予切實落實和貫徹執行。

（一）開展民主參與社保基金預算審計。社保基金本質上是歸屬于社會全體勞動者的，因而其所有權無疑可以被認為是社會全體勞動者的所有權集合，隨著服務型政府的建立、民眾參政意識的提升，民眾對社會保障水平的提高充滿期待，對政府提供公共服務的質量和滿意度感受也最直觀。公眾可以通過政府網站等媒介對社保基金預算草案發表意見，將其作為修改預算審計的參考，提高社會保障水平;通過代表制聽證程序參與預算審計的編制、調整的討論，并對政策的制定和實施進行表決，表達投保者的利益訴求;參考預算審計報告并對預算審計績效予以評價，借助參與者的信息分享來促進和穩固公眾對政府的信任，對社會公開透明并接受社會大眾的監督，實現我國社會保障基金與審計監督的良性循環和健康發展，有利于推動社會保障事業的發展與和諧社會的構建。

（二）大力加強信息化建設，實現計算機聯網審計。大數據時代，社會保障業務處理的數據化、信息化向傳統審計方式提出了新的要求，同時對社保審計對象、審計內容、審計依據等方面提出了新的挑戰。借鑒其他發達國家的經驗對我國的社會保障基金實行計算機聯網操作與管理，切實使得動態監管模式成為審計監管的主要形式并予以充分落實和貫徹，從而有效抑制和降低虛報、瞞報、暗箱操縱等不法行為，通過專業化的流程和及時化的管理實現我國社會保障基金審計工作的更加透明性和可操作性，并實現信息共享，在社保基金收支上實現審計監督的真實性、合法性、效益性，大大提高審計成果和審計效率。

（三）構建和完善我國社會保障基金績效審計評價體系。目前我國有關社會保障基金績效審計的法律法規尚不完善，缺乏與績效審計相關的規范要求。這就需要在總結我國績效審計實踐經驗的基礎上，借鑒國外的做法，建立一套符合我國國情的社會保障基金績效審計指標及標準體系并逐步加以完善。對特定領域、行業或是具體項目建立更為詳細的準則體系，采用統一模式的審計方法和流程，將基金使用情況量化管理，運用經濟性、效率性、效果性、公開透明性、真實合法性等多維度績效評價指標，對被審計單位的績效水平進行對比、打分，得出社保基金績效水平的優劣，并將審計結果通過法定方式予以反饋，克服傳統制度中存在的運管效率低下問題，使其更加公開透明化。

五、結論

我國社保制度正處于建立健全時期，社會現狀和基金管理本身的問題為各種不法行為留下了可乘之機。發揮國家審計在社會保障領域中的免疫功能，關鍵是對現行的社保制度運作結果進行績效評估，開展績效審計，以促進社會保障資金的安全完整、規范管理為目標，著力從制度上和管理上揭露分析問題，將審計結果及時反饋給政府和社會大眾。績效審計本身也需不斷克服自身缺陷，提高審計質量，維護社保基金管理政策的貫徹執行，保障基金的正常運行，將實現造福全社會和實現增值發展作為最高目標。