如何依法管理城市國有土地

◎宋振榜

城市國有土地是單一的，是新中國成立以來多種來源土地并存的綜合區域，1982年修改的《憲法》把這一范圍內的土地統一規定為國有，即沒有集體土地的存在。實踐中對其理解和管理很不到位。

城市國有土地在管理上與法理上存在不一致,究其原因，是行政管理部門對法律的權威性和嚴肅性認識不夠，也是法制觀念淡薄的體現，致使以文件取代法律的現象時有發生。如何依法管理城市國有土地呢？現將法律規定和歷史狀況梳理如下，供大家研討。

一、物權規定的權利

法律是國家意志，全民意志。《憲法》第五條第五款規定：“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”《物權法》第五條規定：“物權的種類和內容，由法律規定。” 據此，凡屬物權歸屬的程序和內容，只有法律才有權作出規定，行政法規、地方法規、規章以及部門文件均無權作出，相關規范，也只能依照法律作出實施性或應用性規定。對于《物權法》出臺以前已經作出的規定，如與法律不一致，應當依法修改或廢止。對此《立法法》有相應規定。今年，國務院已啟動清理新中國成立以來的規范性文件工作，清理一批，公布一批，使文件與法律保持一致，維護法制的統一，體現了國家依法治國和依法行政的決心。

國有土地所有權是物權的種類之一，法律既然規定為國有土地，就應依法規范管理。

二、城市國有土地所有權的相關規定

《憲法》《物權法》規定：“城市的土地，屬于國家所有。”城市是按國家建制確定，以建設現狀命名，也是通俗叫法。《土地管理法》等相關法律和地方法規以及有關文件進行了具體化或技術性叫法，即城市市區或建成區，新修訂的《城鄉規劃法》是以建成區內外劃分的，以便理解和操作。其地域范圍是與《憲法》《土地管理法》《物權法》等一致的。

國有土地所有權的形成和命名共分兩大類：一類是法律直接以地域范圍作規定，例如《憲法》規定的城市土地、礦藏、水流、山嶺、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有；二是歷史上經歷了法定工作程序，例如經過國家征收（征用）、政府確權、移民、沒收、收購等法定程序。以上情況涉及的法律、行政法規、地方法規、部門規章和應用解釋中都有明確規定，只是大家沒有分別領會。

《物權法》第五條規定：“物權的種類和內容，由法律規定。”國有土地所有權是物權種類之一，其性質和名稱，只能以法律規定為準，其他文件無權規定或擅自改動。

《憲法》第十條第一款和《土地管理法》第八條規定是一致的。《河南省實施〈土地管理法〉辦法》原第四十一條是對法律的實施性規定，是對市區國有土地的操作性指導。

根據相關法律法規，城市市區是指建成區，新修的《城鄉規劃法》也是以此劃分的。在此范圍內沒有集體土地的存在。《憲法》《土地管理法》等法律都把集體土地劃分在了郊區和農村，所以征收土地只能在郊區和農村實施。否則，與法無據。因為征收是特指對集體土地的征收，《物權法》第四十二條有明確規定。

農民集體所有的土地也是以地域范圍命名。1949年至1956年屬農民土地私有時期，當時的縣政府頒發有《房屋土地所有權證》；1956年中央頒發《高級農業合作社示范章程》，實行土地入社，自然形成以生產隊集體所有的土地形式。1961年中央頒發《農村人民公社工作條例（試行）》，把集體土地所有權以地域范圍規定在生產大隊；1962年中央頒發《農村人民公社工作條例（修正本）》，規定：“生產隊范圍內的土地，歸生產隊所有。”即以地域范圍確權給生產小隊（現村民組）。從此，農民集體所有的土地產生。但是，在確定的集體土地中，有的土地是國有土地的前身。因為入社時，農民有的土地是開墾的國有荒地。當時政策是誰開墾誰收益，因為在其生產隊成員耕種范圍內，所以也一并規定為集體所有。對此，國土資源部曾有文件專題說明。

1982年修改的《憲法》，第十條第一款規定：“城市的土地屬于國家所有。”又是以地域范圍確定所有權，將被圍進城市之內的原集體土地規定為國有，并未規定相應程序。集體土地被劃定在城市以外，即郊區和農村。該條第二款已明確規定。根據這一規定，城市國有土地將有多種土地形成：一是大家熟知經過征收（征用）的；二是1950年城市郊區土地改革沒收后按國有土地分配的，當時是郊區，現在是市區（建成區）；三是解放前市區內資本家和市民私有的，上海市在1982年《憲法》修改后，當年把私有證換為《國有土地證》；四是解放前的寺廟、學校等公地；五是近年被圍進市區的都市村莊土地；六是通過有償使用（出讓、租賃和入股）取得的土地，七是1986年《土地管理法》實施以來，依法劃歸（收歸）國有的，統稱國有土地。

以上國有土地又分為三類：一是經過征收（征用）的屬劃撥土地；二是經過出讓、租賃和入股的屬于有償使用土地；三是其他國有土地。前兩種都有法定概念，后一種情節多樣，暫無法定概念，統稱國有，都市村莊土地屬于此類。

在市場經濟和依法行政的背景下，對于都市村莊土地的依法管理：一是在政府不使用時，仍按現狀由原村組在村民自治的原則下自主管理，同時受《城鄉規劃法》調整。二是需要發證的直接換發為國有土地證，但政府應向群眾告知清楚相關依據和有關問題；三是政府開發時，應采取收回國有土地使用權的方法；五是依照《土地管理法》的舊城改造、公共利益等規定和《房屋征收條例》對房屋和土地進行補償，土地補償仍歸原農民集體成員共有。具體方法標準由政府自定，有的市曾經依法管理。

黨的十八屆四中全會后，國家大力倡導依法治國，強力推依法行政，落實的標志應是規定與實踐相符合。真正做到事實清楚，定性準確，適用法律正確，妥善處理相關問題，逐步實現城市國有土地的依法管理。