嚴格管控是前提 適時變更須依法
——國外城市土地用途變更管理的經驗做法

◎盧為民 張琳薇

嚴格管控是前提 適時變更須依法
——國外城市土地用途變更管理的經驗做法

◎盧為民 張琳薇

土地用途管制是國際上加強城市土地利用管理的一項通行做法。然而，為了適應產業轉型升級、市民生活方式轉換，以及城市轉型發展等，又需要經常改變土地用途。如何既加強土地用途管制，又適時合理地進行用途變更，是當前我國城市土地管理中面臨的新問題。為此，本文總結了新加坡、日本、美國、韓國、加拿大、英國在土地用途變更方面的經驗做法，以供參考借鑒。

對擅自變更土地用途的行為，實施嚴厲的處罰措施

土地用途管制在發達國家和地區是一項法律制度。對于擅自變更土地用途的行為，將實施嚴厲的處罰措施。一般的程序是，對擅自改變土地用途的用地者先提出行政勸告，責令其限期改正，恢復土地原狀；對限期不改正的，再處以罰款、拘役判刑或收回土地，也有的是直接處以罰金或征收處罰性稅收。

韓國：先提出行政勸告，對勸告無效的，處以拘役判刑或罰款。韓國《國土利用管理法》中規定“中央行政機關長官或道知事對于不能完全履行規定的土地利用義務的土地所有者，可向其提出按照該用途地域的指定目的恰當地使用其土地的勸告”，“對違反規定進行用途變更者，處以一年以下的徒刑或者100萬元以下的罰款”。

新加坡：責令限期恢復原狀，限期不改正的，直接收回土地。新加坡對于發現土地使用者擅自改變用途的情況，都責令其在規定時間內恢復土地的原定用途。對于限期不恢復土地原定用途的，可直接收回土地。新加坡設立國家土地管理與監督署，負責對全國34個地區、30個鎮區土地進行定期巡查，以便及時發現違法用地的情況。

日本：直接處以罰金。日本《建筑標準法》中規定，在居住用地、商業用地、工業用地等各類用地上不允許修建的建筑物類別，不得建設，若有違規定，處罰10萬日元以下罰金。

美國：征收處罰性稅收，限期不交納的，直接收回土地。美國新罕布什爾州專門設有土地用途變更稅，它是一種針對擅自改變當前土地利用的嚴厲懲罰性稅收，按占用時點土地市場價值的10%征收。土地所有者必須在收到納稅通知單30日內及時交納，否則該土地將直接過戶到市政府名下。

在特定區域范圍內或符合相關條件的，允許土地用途變更

為促進城市功能提升、產業升級以及土地利用效率提高，發達國家和地區政府允許特定區域范圍內的土地進行用途變更。具體有三種做法：

一是為促進產業升級，允許工業區內的土地有一定比例的用途變更彈性，即增加土地使用的彈性和規劃調整的適應性。允許工業區內的生產事業用地、相關產業用地、社區用地、公共設施用地相互之間的比例關系在一定幅度內進行調整。允許工業區內原生產事業用地變更為相關產業用地，作為批發零售、運輸倉儲、餐飲、通信、工商服務、社會與個人服務、金融、保險等產業使用，使工業區土地使用更具彈性。同時，用途變更的比例受到嚴格控制，不少地方都規定了土地用途變更的上限或下限。

二是在劃定的特定范圍內，允許自由變更土地用途。新加坡為促進產業轉型升級，允許在“白色地帶”和“商務地帶”內，隨時變更土地用途，以更好地適應市場需要。“白色地帶”計劃規定，在政府劃定的特定地塊，允許包括商業、居住、旅館業或其他無污染用途的項目在該地帶內混合發展，發展商也可以改變混合的比例以適應市場的需要，在項目周期內改變用途時，無需繳納額外費用。“商務地帶”計劃是“以影響為基礎”的規劃方式，允許商務落戶于不同用途的建筑物內，改變用途不需再重新申請，并且同一棟建筑物內也允許具有不同的用途，以增加土地用途變更的靈活性。

三是在一定條件下，允許將空置的工業（倉儲）大廈改變為商業樓宇。例如，在保證工業大廈房屋安全的前提下，通過履行相關手續，允許將空置的倉庫大廈轉為住宅、辦公。

土地用途變更，需要履行相關手續

如果企業確需改變土地用途，必須滿足一定條件，并且履行相關手續，具體做法主要有以下幾種：

美國和英國：用途變更前，企業需提出申請，在獲得規劃部門許可并繳清相關費用后，方可變更。例如，美國紐約市規定，對于一定條件下的土地使用變更，須向規劃部門提出申請，獲得許可，并收取一定費用后，方能變更。英國土地開發制度也規定，土地用途變更必須獲得土地開發許可。對土地、建筑物任何使用上的實質變更，都必須向地方規劃機關申請土地開發許可，并繳納部分對土地用途變更得到的規劃利益。而地方規劃機關對于開發申請案，可予以附帶條件（即規劃得益）的準許開發，或者不許開發。

日本：用途變更的程序與用途決定的程序相同。在日本，要進行土地用途變更須給出用途變更后的新規劃，而且新規劃的提出要建立在準確、科學的資料之上，再由各方專家反復科學地論證，并直接聽取市民意見，最后再經過各種審批程序才能予以公布。這些程序與當初土地用途的決定過程無異。

土地用途變更，必須繳納一定稅費

在土地用途變更時，發達國家和地區規定，除需要履行相關手續外，還必須補交一定稅費。大致有兩類：一類是對于不同用途的土地實行差別化稅率政策；另一類是針對土地用途變更行為，收取一定的用途變更稅（費）。

大多數國家對不同用途的土地采用不同稅率。一般來說，農業用地低于城市用地；工業用地低于商業用地；住宅用地低于經營性用地；宗教、社會福利、教育、體育用地低于其他用途的土地。從城市中常見的不動產稅情況看，主要有兩種情形：一種是居住房地產通常要比工業和商業房地產的稅率低。英國的不動產稅對居住性不動產稅實行累退稅制，依據不動產評估價值規定8個級次的應納稅額；經營性不動產稅實行比例稅率，同時因房屋使用用途不同而有所差別，如工業用房與商業用房適用不同稅率。在加拿大不列顛哥倫比亞省，房地產被劃分為住宅、公共設施、福利住房、重工業、輕工業、商業、林地、休閑及非營利組織九類，根據地方政府支出的規模分別確定相應的稅率。其中，對公共設施、工業和商業制定的稅率比較高，對住宅制定的稅率比較低。

另一種是自住房地產通常要比出租房地產稅率低。例如，在卡拉奇自住房地產的稅率要比類似的租用房地產稅率低25%。另外，在評估方式上也對自住房有優惠政策。例如，在安曼租用房地產是根據實際的租金進行評估的，而自住房地產是根據公式來評估，通常會低估價值。

此外，不同城市的土地，稅率也不相同。美國不僅各州稅率不一樣，同一個州內大城市與中小城市稅率也不一樣，如紐約、芝加哥等地的稅率比其他地區要高。丹麥則依據土地位置的不同，將稅率定為1%～5.5%，首都哥本哈根的稅率最高。

有的國家還采取針對土地用途變更行為，收取一定的變更用途稅（費）的做法。主要包括以下幾種稅費：

城市規劃稅。日本的城市規劃稅對再次規劃開發的城市區域內的土地保有者征收，自城市規劃公布實施起每年征收。征稅標準為：城市規劃稅額＝交稅標準×0.3%；稅額以每三年一次改訂的固定資產稅評價額為基礎，由市區町村計算并通知；基準稅率為0.3%，各市町村可根據自身情況自行設定稅率。市町村政府每年3月份發放納稅通知書，要求納稅人一次性交納稅款或分4次交納，固定資產稅和城市規劃稅通常捆綁交納。

規劃得益（費）。英國設有專門的規劃得益，是指地方規劃部門在授予規劃許可的過程中，從規劃申請人（通常是開發商）身上尋求的，在規劃條款中規定義務以外的利益。規劃得益的形式可以是實物、現金的支付，或是某種權益。實物的形式是指開發商負責自行建造一些基礎設施項目；現金方式是指開發商直接支付資金，由地方規劃部門組織基礎設施建設；權益的方式如允許社區居民使用其宗地內設施的一些權利。開發商支付規劃得益是其獲得規劃許可的必要條件。

土地開發收益稅。丹麥征收一種專門的土地開發收益稅，對由于規劃用途變更而產生的增值征收約50%的稅，這些收益在中央政府與市政府之間分配。

（作者單位：上海市土地交易事務中心 摘自《中國國土資源報》）