美國大氣排污許可證制度初探

謝放尖　李文青　王慶九

(南京市環(huán)境保護科學(xué)研究院，江蘇 南京　210093)

美國大氣排污許可證制度初探

謝放尖李文青王慶九

(南京市環(huán)境保護科學(xué)研究院，江蘇 南京210093)

【摘要】該文介紹了美國大氣排污許可證的制度體系、核發(fā)依據(jù)、發(fā)放流程及制度執(zhí)行等內(nèi)容。結(jié)果表明，美國通過實施預(yù)建許可證與運營許可證制度，實現(xiàn)了對新、改建污染源及現(xiàn)有污染源的全過程監(jiān)管。借鑒美國成功經(jīng)驗，提出了完善我國大氣排污許可證的對策建議。

【關(guān)鍵詞】美國；大氣排污許可證制度；污染源

項目資助：中美合作大氣質(zhì)量管理技術(shù)援助項目(贈款編號：GH201361238)

引用文獻格式：謝放尖等.美國大氣排污許可證制度初探[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(6)：124-127.

1引言

排污許可證制度是一項國際通行的環(huán)境管理基本制度[1]，是污染源管理的有效手段。美國大氣排污許可證制度以其完備的法律支撐、先進的科技支持、強有力的執(zhí)行著稱[2-3]。二戰(zhàn)后美國經(jīng)濟騰飛，但空氣質(zhì)量日趨惡化，發(fā)生過洛杉磯光化學(xué)煙霧等嚴重污染事件。為改善空氣質(zhì)量，七十年代后期，美國開始實施大氣排污許可證制度，實現(xiàn)了對污染源的有效管理。2012年，全美300個都會城市PM2.5濃度年日均值低于15μg/m3，空氣質(zhì)量改善明顯。

近年來我國經(jīng)濟實現(xiàn)快速發(fā)展，但空氣質(zhì)量達標率不高，2014年第一階段實施新標準的74個城市達標率僅為11%[4]。目前我國大氣排污許可證制度由于自身定位不明、法律支撐不足等原因，并未發(fā)揮其在污染源管理中的應(yīng)有作用[5-6]。學(xué)習(xí)美國經(jīng)驗，對完善我國大氣排污許可證制度具有重要意義。

2美國大氣排污許可證制度概述

2.1　制度體系

美國大氣許可證制度的建立主要通過立法來確定，1977年在修訂清潔空氣法案時，在法案第Ⅰ章提出了預(yù)建許可證制度(Pre-construction Permitting System)，對新、改建固定污染源提出了管控要求。1990年再次修訂清潔空氣法案時，在第Ⅴ章提出實施運營許可證制度(Operation Permitting System)，加強對現(xiàn)有固定污染源監(jiān)管。美國大氣排污許可證體系如圖1所示，預(yù)建許可證按照排放潛能(指污染源全年連續(xù)運行8760小時的最大排放量)的大小分為主要新源與次要新源，主要新源按照項目是否在達標區(qū)又分為PSD許可證(Prevention of Significant Deterioration Permitting)與NA NSR許可證(Nonattainment New Source Report Permitting)。在空氣質(zhì)量達標區(qū)實施PSD許可證，污染控制要求采用最佳實用技術(shù)(BACT)，而在未達標區(qū)實施NA NSR許可證，污染源環(huán)保要求最嚴，必須采用最低可得排放速率技術(shù)(LEAR)，而次要新源相對來說環(huán)保要求較低，符合新源實施標準即可。運營許可證對運行一年以上的固定污染源實施，其環(huán)保要求是要采用最大可得技術(shù)(MACT)，確保污染物達標排放。

圖1　美國大氣排污許可證制度體系

2.2　核發(fā)依據(jù)及流程

美國大氣排污許可證核發(fā)依據(jù)是按污染源的排放潛能(指污染源全年連續(xù)運行8760小時的最大排放量)是否達到設(shè)定的門檻值來決定。關(guān)注的排放物包括6種指標污染物(指與國家空氣質(zhì)量標準相關(guān)的一氧化碳、揮發(fā)性有機物、氮氧化物、二氧化硫、鉛及粗、細顆粒物等)、6種溫室氣體(包括二氧化碳、甲烷、氧化亞氮 、氫氟碳化合物、全氟碳化合物及六氟化硫等)及187種有害污染物等。

2.2.1預(yù)建許可證核發(fā)流程

預(yù)建許可證主要包括PSD許可證與NA NSR許可證，PSD許可證目的是防止空氣質(zhì)量顯著惡化，NA NSR許可證目的是防止目前有害呼吸健康的區(qū)域空氣質(zhì)量更加惡化，兩種許可證關(guān)注的污染物、核發(fā)門檻、環(huán)保要求等都有所不同，詳見表1。預(yù)建許可證申領(lǐng)流程如圖2所示，新污染源在申領(lǐng)前首先要進行適用性判斷，如果達到申領(lǐng)要求則可以提出申請，申請的許可證草案經(jīng)過公眾審閱與EPA批準，然后由州空氣質(zhì)量管理局核發(fā)，如果未能申領(lǐng)成功還可以提出訴訟。

表1　PSD許可證與NA NSR許可證實施要求對比分析

圖2　預(yù)建許可證申領(lǐng)流程

2.2.2運營許可證

運營許可證關(guān)注6種指標污染物及187種有害大氣污染物，但不包括溫室氣體，在北卡羅拉州還包括97種有毒大氣污染物。目前北卡羅拉州運營許可證門檻及實施情況見表2。運營許可證主要實現(xiàn)對現(xiàn)有污染源的監(jiān)管，在污染源運行一年后申領(lǐng)，申領(lǐng)過程同樣需要經(jīng)過公眾審閱與EPA批準，由州空氣質(zhì)量管理局核發(fā)，具體流程見圖3。申領(lǐng)運營許可證的污染企業(yè)應(yīng)定期進行監(jiān)測、記錄并公開相關(guān)信息，污染物必須達標排放，并繳納排污費。

2.3　制度實施

美國大氣排污許可證制度在固定源管理中居于核心地位，許可證的發(fā)放只是許可證制度實施的開始，申領(lǐng)企業(yè)在執(zhí)行層面需要做好三方面工作：一是監(jiān)測，監(jiān)測包括排放量的計量以及污染物排放濃度的在線監(jiān)測與人工監(jiān)測，這塊涉及的投入最大較大；二是記錄，企業(yè)應(yīng)該如實記錄污染物排放量及污染物排放濃度，同時還應(yīng)該記錄社會投訴及處理情況；三是報告，企業(yè)應(yīng)將記錄的內(nèi)容定期匯報給環(huán)境主管部門，環(huán)保部門可以在不通知企業(yè)的情況下進行檢查，同時企業(yè)的記錄信息還應(yīng)該定期向公眾公開，接受公眾的審查評議。通過這三項規(guī)定，使得排污許可證真正做到既是企業(yè)守法的文書，又是政府監(jiān)管的依據(jù)與公眾參與的平臺。

表2　北卡羅拉州各類污染源運營許可證門檻值

*全美VOCs指標排放門檻按不同地區(qū)達標情況分10、25、50或100t/a 4檔，表中為北卡羅拉州限值。

圖3　運營許可證申領(lǐng)流程圖

3美國大氣排污許可證借鑒意義

3.1　我國大氣排污許可證存在問題

我國大氣排污許可證實施最早可追溯到上世紀80年代，但在污染源管理中并未發(fā)揮應(yīng)有的作用，位置較為尷尬，甚至名存實亡[7]。究其原因主要是現(xiàn)有的排污許可證制度存在以下問題：一是法律支撐不足，現(xiàn)行的國家層面法律中《環(huán)境保護法》與《大氣污染防治法》僅提出實施許可證制度的原則要求，缺乏實施細則，操作性不強；二是科技支撐不足，許可證制度實施需要完備的污染物計量技術(shù)體系，目前來看我國的污染源還存在“一源多數(shù)”，家底不清等問題，關(guān)注的污染物也僅包括二氧化硫、氮氧化物及煙粉塵等；三是執(zhí)行力度不夠，目前我國的許可證還只是一張證書，內(nèi)容單薄，監(jiān)管部門只發(fā)不管現(xiàn)象普遍，企業(yè)申領(lǐng)成功后也大多束之高閣，缺乏實際的污染源管理效果。

3.2　借鑒美國經(jīng)驗完善我國大氣許可證制度

首先應(yīng)加強法律支撐。我國《大氣污染防治法》已經(jīng)在2015年8月31日修訂出臺，提出了許可證的管理要求，但尚未出臺配套細則，建議參考美國許可證做法，將水、氣排污許可證分開發(fā)放，盡快出臺實施細則，提出對新建、改、擴建項目及現(xiàn)有項目排污許可證管理要求，并詳細規(guī)定各類許可證的申領(lǐng)、發(fā)放、內(nèi)容、罰則等，通過立法確立排污許可證制度地位。其次，必須加強科技支撐。污染物排放量是核發(fā)許可證的重要依據(jù)，我國大氣污染物計量工作應(yīng)該加強研究，逐步建立本地化排放因子，由傳統(tǒng)污染物逐步擴大到揮發(fā)性有機物、其它有毒有害污染物等，并在管理上逐步實現(xiàn)一個污染源只有一套排放數(shù)據(jù)；最后，許可證制度的生命力在于強有力的執(zhí)行，借鑒美國做法，逐步確立許可證在污染源管理中的核心地位，進一步豐富許可證管理內(nèi)涵，內(nèi)容應(yīng)涵蓋污染源各種設(shè)備、排污口、監(jiān)測、記錄、報告等，使其真正成為企業(yè)合法經(jīng)營的前置條件，環(huán)保部門執(zhí)法的依據(jù)以及公眾參與的平臺。

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《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》簡介

環(huán)境保護部主管和環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主辦的《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》(原《環(huán)境科學(xué)動態(tài)》，CCSCI來源期刊，全國中文核心期刊)于1976年創(chuàng)刊，現(xiàn)已加入“中國學(xué)術(shù)期刊(光盤版)全文收錄期刊”、“中國期刊全文數(shù)據(jù)庫(CJFD)全文收錄期刊”、“萬方數(shù)據(jù)-數(shù)字化期刊群全文收錄期刊”、“中國學(xué)術(shù)期刊綜合評價數(shù)據(jù)庫(CAJCED)統(tǒng)計源期刊”、“中文科技期刊數(shù)據(jù)庫(全文版)收錄期刊”。

2011年6月第三期本刊改版并定位為“國家級政策指導(dǎo)性學(xué)術(shù)期刊”，依據(jù)從環(huán)境保護的視角報道可持續(xù)發(fā)展理論與實踐辦刊宗旨，創(chuàng)新設(shè)置“理論戰(zhàn)略探索”、“政策專題研究”、“法律法規(guī)研討”、“典型案例解析”、“研究動態(tài)瞭望”、“研究成果報道”、“生態(tài)文明之窗”等欄目。本刊底蘊深厚尤其自2011年改版以來一直發(fā)揮集中選題的宣傳優(yōu)勢，提前發(fā)布選題，開展征稿組稿，期刊學(xué)術(shù)質(zhì)量顯著提高。據(jù)知網(wǎng)《中國學(xué)術(shù)期刊影響因子年報》評估，我刊學(xué)術(shù)影響因子顯著大幅度提高，多年來一直位于全國收錄環(huán)境科學(xué)類66種期刊中的前列。

2016年本刊緊緊圍繞中國共產(chǎn)黨第十八屆五中全會審議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》和《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報》要求，切實貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰(zhàn)略布局為統(tǒng)領(lǐng)，重點以深化生態(tài)文明體制改革和加快建立生態(tài)文明制度體系，綠色發(fā)展和建設(shè)美麗中國為議題，策劃選題，以期為“十三五”綠色環(huán)保新藍圖建言獻策。

2016年擬重點選題：綠色發(fā)展、生態(tài)文明制度體系、大氣環(huán)境質(zhì)量管理、機動車污染防治、水污染防治、土壤污染與修復(fù)、環(huán)境外交、環(huán)境與健康、農(nóng)村環(huán)境保護、環(huán)境風(fēng)險防范與應(yīng)急管理、固體廢棄物環(huán)境管理、環(huán)境產(chǎn)業(yè)、污染減排重點以及環(huán)境與貧困等。請各界人士能予以關(guān)注并不吝賜稿，同時歡迎相關(guān)單位及課題組協(xié)辦專欄或者專刊。

Primary Research on U.S.Air Pollutant Discharge

Permitting System

XIE FangjianLI WenqingWANG Qingjiu

( Nanjing Municipal Academy of Environmental Protection Science，Nanjing 210093)

Abstract：It analyzed the overall situation including the frame，issuance basis，issuance program and execution status of U.S.air pollutant discharge permitting system.It showed that the whole process of U.S.new rebuilding pollution sources and existing pollution were all under supervision by the implementation of pre-construction permitting and operation permitting system.According to U.S.experience，it put forward the countermeasures and Suggestions for perfecting the air discharge permitting system of China.

Keywords：American；Air Pollutant Discharge Permitting System；Pollutant Source

作者簡介：謝放尖，工程師，碩士，主要從事城市大氣污染防治

中圖分類號：X21

文獻標識碼：A

文章編號：1673-288X(2015)06-0124-04