切實而有效地推進依法治校進程

焦志勇+繩孌

以大學章程建設推進依法治校進程

黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中指出：“深入開展多層次多形式法治創建活動，深化基層組織和部門、行業依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理。”《決定》的這一規定，為我們在“依法治國”下，切實而有效地全面推進依法治校指明了方向。以大學章程建設作為“依法治校”的重要平臺，按照章程進行大學治理，并通過大學章程建設推進依法治校，是我們貫徹黨的十八屆三中全會所提出的“深化教育領域綜合改革”，以及十八屆四中全會所提出的“法治國家”，建立完善現代大學制度，實現高等教育法治化的重要體現。

2011年7月，教育部審議并通過了《高等學校章程制定暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），并于2012年1月1日施行。該《暫行辦法》是實施依法治校，加強大學章程建設，促進科學發展的行動指南和實踐綱領。2013年1月，北京市委教育工作委員會、北京市教育委員會以及北京市人民政府教育督導室聯合制定了《北京市屬高等學校章程建設工作實施方案》（以下簡稱《實施方案》）。《實施方案》提出：“到2015年，市屬公立高等學校完成‘一校一章程，明確學校的基本定位、服務面向、治理結構、基本管理制度，形成依法辦學、依章治校的工作格局。”并在北京工業大學、首都經濟貿易大學、北京第二外國語學院、北京信息科技大學和北京農業職業學院等五所高校進行學校章程建設試點工作。在試點學校的帶動下，隨著試點工作的拓展，北京市各公立高校積極開展大學章程的制定工作。我們可以相信，在各級教育行政管理部門的積極推動下，長期以來北京市公立大學“無章辦學”的狀況，將予以終結。需要指出的是，在依法治國下，以大學章程建設為重心的高等教育綜合改革，不僅需要章程形式上的“要件”，而且更重要的是用法治的思維統領大學章程建設工作，從現代大學制度治理的“軟件”下功夫，進而深化高等教育綜合改革，全面而有效地推進依法治校的進程。

依法治校工作中存在的亟待解決的問題

1.政府與高校管理關系始終未能厘清

政府在管理公立高校方面存在著投資者和行政管理者兩種角色，但當下政府卻忽視作為投資者的政府對于學校舉辦者的內部管理，而習慣于作為行政管理者的外部干預，從而導致在“依法執教”下仍然存在“政校不分、管辦不離”的老大難問題。

2.大學章程建設的“空心化”問題

盡管教育行政部門力推大學章程建設，但一些高校的領導卻認為：在當下的行政管理體制下，章程“好看但不實用”，往往“束之高閣”，使大學章程的制定工作成為“依法治校”口號下的“行為秀”。

3.辦學自主權未能有效地真正得到落實

盡管高校辦學自主權有法可依，但卻無法真正“落地”。《中華人民共和國教育法》及《中華人民共和國高等教育法》所賦予高校的7項權利“蛻變”成一種口號，使得高等教育綜合改革不能得到很好的深化。

4.缺乏有效的大學法人治理機制

由于我國高等教育體制及機制的原因，高校法人內部治理結構始終未能真正的確立，不僅缺乏學校權力機構運行的有效規則，而且缺乏有效的權力制衡機制，特別是在學校民主管理與監督方面缺乏應有的治理與監督力度。

5.大學章程的法律效力有待加強

就目前大學章程建設中的問題來看，重要的問題是：公立大學的章程，“外”不能真正地調整作為出資者的政府與舉辦者學校之間的關系，從而保障和維護學校自身的合法權益;“內”不能真正地調整教師、學生與學校的關系，從而保障和維護學校各主體間的合法權益，致使其章程成為公立大學“依法治校”的擺設。

依法治校應關注的重大課題

1.努力提高高校領導者工作的法治思維

加強領導者的法治教育，把學校領導者已習慣的行政思維、領導思維、管理思維轉變為法治思維，并以法治思維、法治方式構建現代大學制度，進而提升依法治校的法治水平，是我們當下貫徹十八屆四中全會《決定》，全面推進依法治校工作的關鍵一環。如何提升在“依法治校”下的法治思維，可以從四個方面著眼：其一是合法性的思維，即學校的任何行政措施的采取，以及任何重大決策的作出都必須依法從事;其二是程序思維，即學校的任何權力必須在既定程序及法定權限內運行;其三是權利義務思維，有權利亦有義務，使權利與義務作為依法治理的準則;其四是公平正義思維，即學校的各項權力要以追求和維護公平與正義為依法治校的價值尺度。

2.加快完善現行的高等教育法律法規體系，為“依法治校”創造良好的法治環境

法制是法治的前提與基礎，法治是法制的立足點與歸宿。與時俱進的高等教育制度特別是高等教育法律制度的建設，不僅直接關系到我們能否真正地全面推進依法治校，構建現代大學制度的法制保障和教育領域法治建設的重大問題，而且也直接關系到我們能否真正實現《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010 — 2020年）》所確定的教育改革與發展舉措的重大問題。因此，適時地修改包括《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》在內的法律、行政法規以及部門行政規章，以適應當下深化高等教育綜合改革法治的需要。

3.在尊重高等教育規律下，充分發揮大學章程建設在依法治校中的重要功能與作用

在深化高等教育綜合改革中，應當以大學章程建設為契機，在尊重教育規律的前提下，簡政放權與賦能還權，依法制章與依章治校。首先，簡政放權，轉變政府職能是深化高教綜合改革的核心，也是促進我國高等教育內涵式發展、依法治校的根本保障。教育主管部門在“簡政放權”的基礎上，通過權力清單的方式和措施，真正地“賦能還權”于高校;其次，通過依法制章構建起以大學章程建設為核心的現代大學制度法治體制和治理機制;再次，高校嚴格遵守經核準的章程，完善以章程為核心的章程校內規章體系，加強章程的實施;最后，通過依章治校，構建起學校內部治理結構，處理好學校與行政管理部門、學校與投資者、學校與師生、學校與社會之間的新型關系，從而真正地煥發出高校依法治校的辦學活力。

4.強化大學章程的法律效力

要強化大學章程的法律效力，就有必要通過章程的法治作用來提升政府、教育及相關行政管理部門、學校、社會對于大學章程重要性的認知和尊重程度。通過強化大學章程的法律效力使我國的大學章程：對“內”不僅在校內規章制度中起著“憲章”的作用，成為規范學校辦學與管理的各項規章制度制定與實施的“準則”，而且也是包括政府在內的投資者檢驗所投資學校是否按照章程辦學的“標準”和履行投資的“契約”;對“外”不僅是教育行政管理者管理與評估學校的“尺度”，而且也是社會監督與評價學校的“標桿”，在國家法制條件成熟情況下，成為司法機關審查高等教育方面糾紛的法律“準繩”。

5.在高校法人治理中，扎好各項權力的“藩籬”

從目前高校法人治理的現狀來看，學校各項權力的制衡機制還尚未得到有效的建立與完善。因此，要在依法治校下構建現代大學制度，就必須改變高校管理中普遍存在的“校黨委”與“校行政”強勢而“學術委員會”與“教職工代表大會”弱勢的狀況，必須建立與完善高校黨組織、行政部門、學術機構以及教職工民主監督機構在學校工作的運行規則，并通過以章程為核心的規章制度建設，構建起 “自我約束、自我管理、自我監督”的治理模式，以法治的思維推進高校各項工作的綜合治理，以提高學校現代大學制度的科學化治理水平。

6.強化大學章程實施中的檢查與監督

在依法治校過程中，全面推進大學章程建設，章程制定與實施中的檢查與監督是關鍵。章程的執行包括學校內部的自覺與監督，以及來自學校外部的監督。因此，在大學章程實施過程中，不僅要強化高校自身的監督體制與機制，而且還應當強化行政主管部門、社會的監督力度;不僅要使大學章程建設成為依法治校的“助推器”，而且通過全面推進依法治校真正營造出構建我國現代大學制度所必備的有章可依、有章必依、執章必嚴、違章必究的法治氛圍。

（作者單位：首都經濟貿易大學法學院）

[責任編輯：李藝英]