南京國民政府反腐敗失敗的原因

摘要：1927年-1949年，南京國民政府加強廉政建設(shè)，開展反腐敗的斗爭。由于反腐敗的制度流于形式，執(zhí)行不力；由于反對特權(quán)不力，不能始終保持反腐敗的高壓態(tài)勢；由于蔣介石獨裁，分權(quán)制衡名存實亡；由于“五權(quán)憲法”與“以黨訓(xùn)政”兩種不同的政治體制的矛盾，結(jié)果是越反越腐敗，最后被中國共產(chǎn)黨人趕下歷史舞臺。因此，改革完善監(jiān)督機制，加強社會主義民主政治制度建設(shè)，是當今的重要啟示。

關(guān)鍵詞：制度流于形式；以權(quán)謀私；政治獨裁

要說國民黨政權(quán)不反腐敗，那不是實事求是的。在反腐敗的制度建設(shè)方面，國民黨中央和政府做的工作可圈可點。為什么有了反腐敗的制度，國民黨政權(quán)最終還是從大陸潰敗？究其原因，主要表現(xiàn)在以下四個方面。

一、反腐敗的制度流于形式，執(zhí)行不力

再好的制度，如果得不到執(zhí)行，其結(jié)果只能是紙上談兵。實踐表明，國民政府時期最大的問題，是“制度已立而未切實執(zhí)行”[1]154成為普遍現(xiàn)象。

首先，預(yù)防腐敗的制度執(zhí)行不力。建設(shè)一支好的干部隊伍，是預(yù)防腐敗的關(guān)鍵。為了選拔干部，南京國民政府舉辦文官考試或稱公務(wù)員考試，自1931-1948年，總計各類考試及格人員約296萬人，創(chuàng)民國之最。除了高等考試、普通考試以外，創(chuàng)造了特種考試、公職候選人、專門職業(yè)及技術(shù)人員考試，檢定考試、考試復(fù)核、獎學考試、銓定資格考試。對于新進公務(wù)員，實行任用審查，也是南京國民政府的創(chuàng)造。自1933-1948年，向考試院銓敘部提出任用審查申請共19.7440萬人，經(jīng)銓敘部審查，不合格3.2397萬人。①為了提高干部隊伍的素質(zhì)，抗日戰(zhàn)爭時期，南京國民政府舉辦訓(xùn)練團、訓(xùn)練班、訓(xùn)練所，共訓(xùn)練300余萬干部，其成效可觀。

但是，公務(wù)員考試制度，“考小不考大”。已有的任用制度，貫徹落實不到位。任用官員的“事前審查”變成“事后追認”，帶來援用親私等諸多負面的問題。國民政府頒行的《宣誓條例》②歷經(jīng)修改，始終保留了“余決不妄費一錢，妄用一人，并決不私營舞弊及授受賄賂”的條文，但實際情況是言行不一，紙上談兵。

其次，懲治貪污的制度徒具形式。1938年6月27日，國民政府頒行第一個《懲治貪污暫行條例》，并于1943年6月30日予以修正公布。③但是，貪污案有增無減。據(jù)《新華日報》公開報道的貪污案，約略統(tǒng)計，1942年為22件，兩年后猛增到127件以上，1945年達165件以上。所有這些案件，都是小官貪污案，真正受到處治的也只是其中的幾個人。如1942年槍斃長沙警備部特務(wù)長、重慶稽查處特務(wù)隊員，1943年上半年處死合川鄉(xiāng)長、廣德產(chǎn)銷稅所長等。小貪官在政治上無足輕重，懲治小貪官，是當局迫于社會反貪壓力，標榜廉政，殺幾個給公眾看，以平息社會憤怨，謀獲殺一儆百的效用。“至于縣市以上，官愈大、勢愈厚，而貪污數(shù)目愈為驚人者”，“逍遙法外，為所欲為”。④

再次，嚴禁公款吃喝屢禁不止。1940年4月17日，蔣介石下令嚴禁公務(wù)員應(yīng)酬宴會，不久，國防最高委員會公布《取締黨政軍機關(guān)人員宴會辦法》，1942年元旦起，又實行《修正取締黨政軍機關(guān)人員宴會辦法》，規(guī)定如下：第一，“除招待外賓外，通常應(yīng)酬性質(zhì)之宴會，一律禁止。”第二，“因公宴會，西餐每人不得超過三菜一湯，中餐每桌人數(shù)須在十人以上，菜數(shù)不得超過七菜一湯，并不得在餐館、旅店飲酒。”第三，“確有因公宴會之必要時，應(yīng)由該管機關(guān)填具證明書，載明招待機關(guān)名稱，或主人姓名、職業(yè)、住址、宴會事由、人數(shù)、時間、地點、菜數(shù)、承辦餐館名稱，交由承辦餐館存據(jù)備查。”第四，“重慶衛(wèi)戍總司令部及警察局應(yīng)隨時派員赴餐館稽查，并得于途中查詢。”⑤

上述法規(guī)法令公布后，國民黨官員濫用公款吃喝之風，屢禁不止，日甚一日。“前方吃緊，后方緊吃；前方有什吃什，后方吃什有什；前方一身流血，后方滿口流油”。[2]121一位著名的外國記者寫道：“只要在重慶的酒樓飯館轉(zhuǎn)一圈，就可以看到每個客人都衣著華麗，飲食講究，揮金如土。如果把這些人都逮捕起來，政府將難以重新補充許多行政及軍事機構(gòu)中的大批官員，更不論內(nèi)閣中的一些職務(wù)了。”[3]2411943年1月15日桂林版《大公報》的《歲首小景》一文，有行政院孔院長過新年，各類點心百種之多，孔院長大女公子出閣，喜宴的花費比那場新年聯(lián)歡會至少高出幾十倍的記載。1944年12月25日，戴笠一次宴會就費百余萬元。1945年5月5日至21日，國民黨“六大”在重慶舉行，“耗費近十萬”，就連蔣介石得力親隨、侍從室高級官員、國民黨特務(wù)首腦之一、國民黨中央委員、警察總署署長的唐縱，也憂心忡忡地說：“如此糜費，不務(wù)實際，國民黨安得不敗！”[4]515

再次，懲治走私未認真執(zhí)行。走私是一種逃避關(guān)卡檢查，非法倒買倒賣物品以攫取經(jīng)濟利益的腐敗行為。1938年10月27日公布，國民政府公布《查禁敵貨條例》和《禁運資敵物品條例》。⑥1940年1月15日、1941年9月3日，國民政府對上述條例進行修正和頒行。《查禁敵貨條例》，由原來的20條增加到45條，《禁運資敵物品條例》由1l條修正為16條，對違犯規(guī)定之處罰作了增補。《查禁敵貨》、《禁運資敵物品》等條例，從未認真實施。國民黨黨政軍各級的利益都與走私聯(lián)系一起，甚至沒有走私就不能維持。這是國民黨抗戰(zhàn)期間腐敗的一個特點。

以具有特殊軍事用途的稀有金屬礦產(chǎn)鎢砂走私為例，國民政府屢禁不止。擁有武力的鎢砂走私集團公然假冒國民黨軍隊，海豐強豪鐘秀南“在汕尾及海陸豐等地組織收買鎢砂”，則直接“由當?shù)伛v軍以武裝護送出口”。[5]1329據(jù)不完全統(tǒng)計，1934-1949年，總共約有3萬噸鎢砂通過走私而流到國外。[6]

走私的路線，大體上有：豫東貨物走私、隴海線區(qū)走私、晉陜軍政機關(guān)走私、寧夏走私、甘肅走私、西南邊境的走私、東南5省的走私。“經(jīng)濟作戰(zhàn)”與日軍走私等情況后說：日軍是上述走私的罪魁禍首，國民黨成了日軍走私的合作者。走私不僅是經(jīng)濟問題，也是政治和軍事問題，國民黨根本無法制止走私。[7]96

二、反對特權(quán)不力，不能始終保持對腐敗的高壓態(tài)勢

南京國民政府號稱監(jiān)察權(quán)、懲戒權(quán)獨立，但從監(jiān)察、懲戒的結(jié)果看，監(jiān)察院是“彈小不彈大”，司法院是“懲小不懲大”。根據(jù)不完全統(tǒng)計，從1937年7月至1947年12月，被彈劾的文官人數(shù)達1414人，其中選任官1人、特任官9人、簡任官118人、薦任官636人、委任官421人。[8]134可見被彈劾的高級官員較少，低級別的官員較多。

審計權(quán)名存實亡。審計權(quán)是監(jiān)察院所屬審計院的主要職權(quán)之一，是監(jiān)察院對國民政府財政行使的監(jiān)察權(quán)。根據(jù)1938年公布的《審計法》規(guī)定，審計部有監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行、核定收支命令、審核計算決算、稽察財政上之不法或不忠于職務(wù)之行為四項職權(quán)。⑦但從實際情況看，四項職權(quán)不作為是顯而易見的。由于國民政府的統(tǒng)治腐敗不堪，又戰(zhàn)事頻繁，臨時性經(jīng)費暴增，財政赤字巨大，預(yù)算根本無法執(zhí)行。抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)前6年，沒有1年的收入總數(shù)超過支出總數(shù)。⑧抗戰(zhàn)之后的國民政府財政情況更加槽糕，年度預(yù)算的執(zhí)行更加不可能實現(xiàn)。

1931年6月8日，《公務(wù)員懲戒法》規(guī)定懲戒處分為：免職、降級、減俸、記過、申誡5種。從1938年1月至1948年6月，公務(wù)員受懲戒1153人，其中不受懲戒或免議不受理160人，免職454人，降級205人，減俸201人，記過100人，申誡33人。⑨

上述懲戒案例，受懲戒的簡任和薦任職官吏都不多，而委任官是受懲群體的主體。蔣介石任行政院長，以孔祥熙為副院長。孔做生意，販賣煙土，發(fā)國難財，又與其下屬通同作弊，私貪美金公債券，弄得社會混亂，輿論嘩然，民怨沸騰。當時一位英國人說，像孔這樣的人在歐美早已經(jīng)槍斃了，[9]749按照《懲治貪污條例》，孔也該槍斃。但蔣卻對孔極力庇護。1944年5月，孔因社會各方責難提出辭呈，蔣還要陳布雷將原件退回并加慰留，蔣說沒有適當?shù)娜私犹婵住ＪY與孔是同流合污的。蔣經(jīng)國“打虎”，曾聲明只打“老虎”，不打“蒼蠅”。最后，對他打擊最大的是揚子案。揚子公司是孔祥熙之子孔令侃所開，因違反規(guī)定，被蔣經(jīng)國查封，狀告到宋美齡那里，宋又上告蔣介石，蔣介石出面，要蔣經(jīng)國收手。蔣經(jīng)國打虎下山，敗下陣來。

“只拍蒼蠅，不打老虎”的原因，是因為老虎太多，打不勝打。《近代史研究》2000年3期，載有汪朝光《關(guān)于國民黨政府高級官員私人財產(chǎn)的一例調(diào)查》一文，文章列舉了蔣介石、宋美齡、宋子文、孔祥熙、陳立夫、張靜江、何應(yīng)欽、陳調(diào)元、閻錫山、陳濟棠、宋子良等29位南京國民政府高級官員，1939年在上海一地外國銀行外匯存款的統(tǒng)計表，法幣78606.7萬元，以法幣折合美元9576萬元。如上述調(diào)查存款數(shù)字以法幣論，則相當于國內(nèi)存款總額的12.97%，超過了一年的政府預(yù)算總收入；如以法幣折合為美元計，則等于1937年中國外匯儲備量（約為25000萬美元）的38.3%。[10]再與他們的每月工資數(shù)額相比，如以法幣計，上述29人中存款最少的宋子良，其存款數(shù)（550萬法幣，約合67萬美元）約相當于一個特任級官員573年的薪金，而從1927年國民黨上臺至1939年只有短短12年時間，因此，這些存款只能從非工薪收入的渠道而來，是這些高級官員利用職權(quán)尋租和貪污受賄的所得。[11]233軍統(tǒng)局本有財政撥款維持，但卻另組所謂“協(xié)濟互助社”，廣置田產(chǎn)，“在福建浦城以北之仙陽鄉(xiāng)官后地方，置山林一處，有松杉十余萬株，……購置田產(chǎn)八百余石；貴州息烽置有田產(chǎn)四百余石；重慶鄉(xiāng)下繅絲廠置有田六百零一畝，地六百二十二畝，又二千七百十六方丈，林山三百畝，荒山一千六百零二畝”。[4]499以謀獲巨款收入，供其揮霍。戴笠一人就建有“公館”“別墅”多處。他在重慶的住宅尤為富麗堂皇，并私藏黃金千余兩，美鈔10余萬元。“無官不貪，有吏皆污”，“不廉不潔反為常行，而廉潔者反成異事矣”。[12]278貪污終于成為國民黨的不治之癥。特別是高級官吏幾乎都貪污，懲治誰呢？如果都懲治，就等于國民黨自殺。

三、蔣介石獨裁 分權(quán)制衡名存實亡

孫中山先生為民主奮斗了終生，他創(chuàng)立的民主共和，改寫了歷史。但他畢竟是一個資產(chǎn)階級革命的前輩，他的許多想法也是矛盾的，既有封建的烙印，也反映出資產(chǎn)階級的不成熟性以及不徹底性。比如孫中山很厭惡人家叫他“萬歲”，他從國外回來，大家到碼頭歡迎，叫他“中山先生萬歲”，他當場就制止，說皇帝才叫萬歲，怎么叫我萬歲？但他到北京以后，跟袁世凱有一個對話，他叫袁世凱萬歲。這反映出他思想里還有另外一種東西，袁世凱這個人值得叫萬歲嗎？

孫中山重視權(quán)力制衡和權(quán)力監(jiān)督，但是不包括他個人的權(quán)力。他曾經(jīng)規(guī)定，所有國民黨黨員都要絕對服從他，而他本人不受任何人監(jiān)察。孫中山在臨死之前，對這個問題是有所覺悟的，他認為全體黨員的思想絕對是超過個人的，個人的思想不能凌駕于整個黨的思想之上。

蔣介石在大陸失敗逃往臺灣以后，不斷反思失敗的原因。但是，他始終沒有反思到點子上來，始終沒有也不可能找到失敗的根本原因。有人說蔣介石不腐敗。蔣介石個人生活儉約，招待別人一般只是幾菜一湯，也比較簡單。光從這方面看，蔣介石并不腐敗。但是，蔣介石一貫以國民黨黨政軍及國家、抗戰(zhàn)名義，任意搜刮民脂民膏，任意支撥國庫。他的“特別開支”數(shù)目極為龐大。他常常簽發(fā)數(shù)萬、數(shù)十萬、數(shù)百萬元的大支票送給他的寵臣，以收買私忠。他以權(quán)謀私、搞專制獨裁，是國民黨中最大的腐敗者。他有“家天下”的帝王思想，什么事情都要管。他任人唯親，袒護孔祥熙、宋子文等親信對政府的低劣管理，設(shè)法掩蓋他們的貪污無能，以欺騙蒙蔽群眾，保護他們的權(quán)力地位。他始終堅持國民黨一黨專政，堅持個人獨裁，鉗制輿論，壓制不同意見和批評。他兼職過多，力所不及。同時又任意侵權(quán)越權(quán)，在軍隊里甚至越級指揮到團一級。他的話通常不必經(jīng)過任何討論，黨政軍即須照辦。他慣于結(jié)黨營私，視中央軍為己有，優(yōu)待嫡系。他利用特務(wù)和黑社會勢力制造恐怖，阻撓民主運動。如此專制獨裁，能說他不腐敗？蔣不僅腐敗，而且導(dǎo)致腐敗。國民黨黨政軍的許多腐敗，就是因為他的獨裁才發(fā)生。[7]4

蔣介石的統(tǒng)治術(shù)是不反對那些將官貪污，認為這些人貪污了，就很容易控制、操縱他們。蔣介石的一位曾在國民黨軍事委員會做過總務(wù)處長的親戚說，“蔣介石是有一本貪污哲學的”，“無論你怎樣貪污，也無論你怎么壞，只要你擁護他個人就能成”。13[112]這和漢朝的劉邦“欣賞貪污”的統(tǒng)治術(shù)有驚人相似之處。據(jù)《史記·蕭相國世家》記載：漢十二年秋，黥布造反，劉邦親自率兵征討，蕭何留守長安。劉邦對蕭何不放心，每次蕭何派人輸送軍糧到前方，劉邦都要問：“蕭相國在做什么？”當聽說蕭何愛民如子，關(guān)心民生，做了很多好事，深受百姓歡迎時，劉邦很不高興。使者回到長安，告訴蕭何：“君滅族不久矣。”蕭何不解，忙問何故。使者說，你現(xiàn)在一心一意為民辦事，群眾威信日增，這對皇上已經(jīng)構(gòu)成了威脅，現(xiàn)在唯一的辦法，就是貪污，“地，賤貰貸以自污？上心乃安。”于是，蕭何“賤疆買田宅數(shù)千萬”，“多受買人財物”。[14]2018劉邦認為，貪財之人沒有政治野心，終于放棄了誅殺蕭何。蕭何貪污是自保的一種政治掩護，劉邦反貪可以變成政治控制的手段，這就充分顯示了中國歷史的復(fù)雜性。

四、“五權(quán)憲法”與“以黨訓(xùn)政”政治體制的矛盾

南京國民政府反腐失敗的根本原因，在于“五權(quán)憲法”與“以黨訓(xùn)政”的政治體制的矛盾。“五權(quán)憲法”和“以黨訓(xùn)政”，是兩種不同的制度。

南京國民政府把孫中山設(shè)想的在憲政時期實行的五權(quán)憲法，提前到訓(xùn)政時期，國民黨以保姆的身份訓(xùn)導(dǎo)人民。訓(xùn)練國民逐漸推行選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四種政權(quán)，國民政府總攬行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五種治權(quán)，但國民政府要受國民黨中央政治會議的“指導(dǎo)監(jiān)督”。1929年3月21日，中國國民黨第三次全國代表大會追認《訓(xùn)政綱領(lǐng)》，正式宣布軍政時期結(jié)束，訓(xùn)政時期開始，并通過了《訓(xùn)政時期黨、政府、人民行使政權(quán)、治權(quán)及方案》，進一步強調(diào)：“中華民國之政權(quán)治權(quán)”，國民黨要“獨負全責”。[15]658 “訓(xùn)政”時期開始時，曾任立法院院長、國民黨中常會主席的胡漢民積極倡導(dǎo)“以黨統(tǒng)一，以黨訓(xùn)政”的思想。他主張國民黨具有對官吏進行監(jiān)督和懲戒的權(quán)力，“黨一定要代替人民，對于不守法紀，不負責的官吏，加以嚴重的處罰。平時黨一定要代替人民，對于所有的官吏，嚴加督責”。[16]10171929年12月，國民黨中央政治會議第一九八次會議上決定：“凡須經(jīng)政治會議議決任命之官吏為政務(wù)官。”據(jù)《中央政治會議條例》第五條第五款規(guī)定，應(yīng)由中央政治會議任命的官吏為國民政府委員，五院院長、副院長及委員，各部部長，各委員會委員長，各省省政府委員、主席及廳長，各特別市市長，駐外大使，特使，公使及特任、特派官吏之人選，是政務(wù)官的范圍。后來，由于國民黨中央政治會議權(quán)限的修正，政務(wù)官的范圍有時寬些，有時較窄，但從原則上確立了須經(jīng)國民黨中央政治會議議決任命。

南京國民政府力圖糅合中西政制，一方面服膺于五權(quán)憲法，五權(quán)憲法強調(diào)分權(quán)、制衡和法治；另一方面又強調(diào)黨作為保姆的作用，導(dǎo)致黨缺乏制衡和監(jiān)督機制，也容易令人憑借黨中央機構(gòu)形成人治格局。在國民黨一黨專制的統(tǒng)治下，一部分人憑借黨的各級機構(gòu)和中央至高無上的權(quán)威形成了特權(quán)，法治在特權(quán)社會中只能淪為裝飾。兩種不同制度實質(zhì)的矛盾，在實踐中必然越來越尖銳，最終陷入困境。南京國民政府政治制度最終成為一個充滿矛盾的制度，其成效也就很難保證了。一個腐敗的政權(quán)是不能真正反腐敗的。

注釋：

①《公務(wù)員任用案審查結(jié)果登記冊》，中國第二歷史檔案館館藏檔案，全宗號二

七（4），案卷號23。

②《立法專刊》第3輯，第175-176頁。

③《國民政府公報》1943年6月30日，渝字第583號，法規(guī)，第2頁。

④《華西日報》，1944年5月16日社論。

⑤《成都市政府公報》，1942年第1期，中央法規(guī)，第2頁。

⑥《國民政府公報》1938年10月29日，渝字第96號，法規(guī)，第1-3頁。

⑦《國民政府公報》1938年5月4日，渝字第45號，法規(guī)，第1頁。

⑧《東方雜志》第43卷第1號。

⑨ 1938-1940年的數(shù)據(jù)系作者根據(jù)所查資料整理所得，1941年以后的數(shù)據(jù)源于

《中華民國實錄·文獻統(tǒng)計》（1）吉林人民出版社2005年版，第208頁。

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作者簡介：房列曙（1951-），安徽桐城人，安徽師范大學歷史與社會學院教授，碩士生導(dǎo)師。中國現(xiàn)代史學會理事、中國現(xiàn)代人物研究會理事。研究方向：民國考試制度、近現(xiàn)代文化史等。

（責任編輯：李直）

基金項目：本文為國家社科基金“中國近現(xiàn)代文官制度研究”（批準號06BZS026）階段性研究成果。