鄱陽湖生態經濟區農村面源水污染的網絡化治理研究*

楊天琪

南昌大學法學院，江西 南昌 330031

一、引言

2009年12月，國務院正式批復了《鄱陽湖生態經濟區規劃》，建設鄱陽湖生態經濟區上升為國家戰略;2010年10月，《＜鄱陽湖生態經濟區規劃＞實施方案》正式出臺;2012年3月江西省人大常委會通過了《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》。鄱陽湖生態經濟區規劃期2009-2015年，至今已執行了6年的時間。課題組針對鄱陽湖生態經濟區農村面源污染問題對鄱陽湖周邊地區(余干縣、永修縣、星子縣)展開了實地調查。調查結果顯示，鄱陽湖周邊地區農村面源水污染問題十分嚴重，畜禽養殖、水產養殖造成鄱陽湖周邊水體嚴重富營養化，化肥和農藥過量使用嚴重，大部分農村生活垃圾和農村生活污水未予治理，山地開發造成水土流失嚴重。鄱陽湖生態經濟區農村面源污染治理有規劃、有方案、有條例，但沒行動，政府單中心治理出現失靈。

二、農村面源污染是鄱陽湖水污染的主要來源

根據江西省環保廳發布的《江西省環境狀況公報》，鄱陽湖2009年至2013年Ⅰ-Ⅲ類水質斷面比例分別為50%、52.9%、64.7%、70.6%、58.8%，五年平均Ⅰ - Ⅲ類水質斷面比例為59.4%。課題組在赴大湖池、黃湖考察過程中，發現湖體核心區湖水呈咖啡色;赴泊頭湖考察時，發現湖水發黑發臭，從色相上觀察，湖水污染較為嚴重。

(一)從工農業比例上看，鄱陽湖水污染主要來源于農業

根據《江西省環境狀況公報(2013)》數據顯示，全省工業廢水中化學需氧量排放量9.33萬噸，農業化學需氧量排放量為23.90萬噸，農業排放量相當于工業排放量的2.56倍;全省工業廢水中氨氮排放量0.90萬噸，農業氨氮排放量2.87萬噸，農業排放量相當于工業排放量的3.19倍;全省城鎮生活污水中化學需氧量排放量39.90萬噸，城鎮生活污水中氨氮排放量5.04萬噸，從《公報》上看，江西省水污染主要來源為農業。另外根據江西省第二次土地調查數據，全省水田面積占全省耕地面積的81.27%，相比旱地和水澆地，水田更容易將污染物直接帶入水體，并且水田匯入水體的富營養化程要比旱地和水澆地高得多。

(二)從農業經營狀況看，鄱陽湖水污染主要來源于農業面源污染

按照水系劃分，五大河所形成的遠湖水系是鄱陽湖水污染的主要來源，所以我們將注意力集中在五大河污染治理上，忽視了近湖水系、濱湖控制開發帶和湖體核心區的水污染治理。但數據表明，即使五大河水質基本達標，鄱陽湖的水質卻不容樂觀。

2009年至2013年，鄱陽湖Ⅰ-Ⅲ類水質斷面比例平均為59.4%，比五大河低得多。當然，造成這一差距的原因很多，比如酸雨、長江水倒灌、湖面蒸發、水流速度放緩等，但其主要原因還是我們對鄱陽湖近湖水系、濱湖控制開發帶和湖體核心區水污染的忽視。“鄱陽湖的入湖水量由五大水系和湖區區間徑流組成。鄱陽湖流域多年平均年徑流量為1436×108m3。五大湖水系多年平均入湖水量1250×108m3，湖區多年平均入湖水量為 185.9 ×108m3。”［1］

(三)小結

綜合上述分析，可以看出，鄱陽湖水質污染的主要污染源是農村面源污染，鄱陽湖生態經濟區農村面源污染對鄱陽湖水質有重大影響，鄱陽湖近湖區域的農村面源污染不容忽視。所以，要治理好鄱陽湖水污染，必須以鄱陽湖生態經濟區農村污染治理為重點，而不應當只重視工業水污染和城鎮水污染的治理，忽視農村面源污染的治理。

三、政府單中心治理鄱陽湖面源污染的困境

“迄今為止，中國環境管制結構的形成、發展與變遷體現為一種自上而下的政府主導方式。”［2］“我國環境政策執行主體由立法監督機關、行政管理機關、司法機關和企業等社會組織四方構成，在具體實施過程中，各級政府的行政管理是實施環境政策的主要力量，特別是各項環境管理制度，絕大部分是由政府部門直接操作并作為一種行政行為實施的。也就是說，到目前為止，中國的環境政策主要是依靠政府管制手段，且大部分是行政直接控制型政策安排，具有強烈的行政管理色彩。顯然，這種環境管制政策存在很多的局限性。”［3］

環境污染政府單中心治理的困境主要體現在以下幾個方面:

(一)政府內部存在博弈

(一)中央政府與地方政府的博弈。中央政府希望地方政府在治理好生態環境的基礎上發展經濟，但地方政府的觀念仍未徹底轉變，出于財政壓力以及地方政府之間的GDP競爭，地方政府仍然把發展放在首位，忽視生態環境的治理。

(二)政府部門與地方政府之間的博弈。政府負責環境保護的部門比如環保、林業、農業、水利、漁政、土地等很難與強勢的地方政府對抗，一些地方政府為了發展經濟，打著支持產業發展的旗號對污染者進行保護，阻礙職能部門的環境執法。

(二)執法力量不足

“雖然我國環保投資總量較大，但環保投入占GDP的比例總體上來說還是偏低的，表現為‘舊賬未清，又欠新賬’。‘十一五’期間僅污水處理費用一項，我國的資金投入缺口就達700億元”。［4］環保投入不足，地方政府就會將環保資金用在治理難度較小的城鎮，從而取得更好的產出與績效。農村面源污染點多面廣，目前的環保投入尚不能在鄉鎮一級組建執法隊伍、配備足夠的環保設施設備，農村面源污染問題更是無法解決。

(三)政府是經濟人而不是理性人

公共事物的治理的政府單中心治理建立在政府是理性人人的基礎上，但政府實質上是經濟人而不是理性人，有著自己的利益，考慮自身的投入與產出。在政績考核的壓力下，政府更愿意將資金投入到經濟領域，以換取更多的財政收入;在環保投入上更愿意將資金投入城鎮，以換取更高的環境治理績效。

四、網絡化治理是鄱陽湖農村面源污染治理的出路

在湖泊流域水環境污染治理方面，有學者針對太湖治理提出以下網絡化治理構架:“(1)實行生態補償，推進太湖流域跨行政區水污染協同管理。(2)構建水污染跨部門的協同機制。應進一步拓展‘太湖流域水環境綜合治理省部際聯席會議’的功能，并強化聯席會議制度的建設。(3)構建政府與社會公眾間的合作機制。”［5］筆者認為應從以下幾方面進行治

(一)協同立法網絡

在鄱陽湖生態經濟區農村面源污染治理方面，可制定全省范圍的地方性法規和省政府規章，較大的市可根據自身情況制定地方性法規和政府規章。在立法時，要建立協同立法網絡。

一是要由地方人大常委會制定農村面源污染治理立法規劃，明確立法時限、起草主體、立法主體和立法責任，對未按時完成立法任務的起草主體、立法主體追究立法責任。

二是在立法協調方面，在協調期限內，如果地方政府法制辦無法協調部門間的立法爭議，可以由地方政府組織立法人員進行起草，或者交由地方人大法工委進行協調;在協調期限內，如果地方人大法工委也無法協調立法爭議，人大法工委應決定將起草權交由專門委員會，由地方人大立法。

三是為了彌補地方人大和政府法制辦立法人員不足，在立法起草時，可以委托給政協、高校、社會團體等中立性機構，也可從政府職能部門、政協、高校、社會團體等機構抽調人員參與起草。

(二)綜合執法網絡

鄱陽湖生態經濟區農村面源污染執法力量不足，但是我們可以通過組建農村面源污染綜合執法隊伍，以綜合執法隊伍為結點，將幾個部門的執法職能聯結在一起，形成綜合執法網絡。綜合執法隊伍的組建可有效緩解各部門之間的執法沖突，明確綜合執法隊伍的執法責任，并對綜合執法隊伍的執法不作為進行追究。

(三)基層自治網絡

村委會可與政府及相關部門、環保團體結合，開展環保宣教;可與環保技術服務機構或企業合作，開展清潔生產技術的推廣與使用，發展生態農業;可以以村委會的名義向政府、村民、村經濟體、慈善團體或個人募集環境治理資金，興建環境污染治理設施，購買治理設備;組織村民和村經濟體制定環境治理村規民約;代表村民與村內的經濟體簽訂環境污染治理協議;對村民和村經濟體依照村規民約和環境污染治理協議進行獎懲。要充分發揮村民和村經濟體在基層自治網絡中的作用，實現環境治理的民主決策和全面監督。［6］

(四)技術服務網絡

縣政府或鄉政府應當推進環境治理技術服務機構或企業分片承包鄱陽湖生態經濟區農村的面源治理，可以通過政府-技術服務機構或企業-農村三方協議的方式，也可以通過招投標的方式，明晰各方的權利和義務，通過經濟刺激與合同約束將環境治理技術與產品推廣到農村當中去。

(五)多元監督網絡

多元主體的介入和法律關系的復雜形成一個全面的多元的監督網絡，一項環境違法行為可能會引發多元監督的結果甚至會引起法律責任、違約責任和管理責任等多重處罰，而且多重處罰不會依競合規則予以選擇。在這種多元主體和多重法律關系的制約下，能夠實現監督效果的最優化。

五、結論

鄱陽湖是江西省水污染治理的晴雨表，江西省大部分河流都流入鄱陽湖，因此鄱陽湖水質的優劣直接代表著江西省水污染治理的成敗。而鄱陽湖水污染的主要來自鄱陽湖生態經濟區尤其是鄱陽湖周邊的農村面源污染，因此鄱陽湖生態經濟區農村面源污染治理是鄱陽湖水污染治理的關鍵，鄱陽湖周邊農村面源污染治理是鄱陽湖水污染治理的重點。目前政府單中心治理無法解決農村面源污染難題，必須通過網絡治理的設計，整合各種資源，引入多元主體共同治理，才能保住鄱陽湖一湖清水。

［1］譚國良，龍興，邢久生.江西省五大水系對鄱陽湖生態影響研究［C］.水生態監測與分析論文集，2008:136.

［2］曲格平.夢想與期待:中國環境保護的過去與未來［M］.北京:中國環境科學出版社，2004:10.

［3］馬小明，趙月煒.環境管制政策的局限性與變革——自愿性環境政策的興起［J］.中國人口資源與環境，2005(6):22.

［4］汪勁.環保法治三十年:我們成功了嗎［M］.北京:北京大學出版社，2011:69.

［5］王浩.湖泊流域水環境污染治理的創新思路與關鍵對策研究［M］.北京:科學出版社，2010.8.

［6］肖萍，朱國華.農村環境污染治理模式的選擇與治理體系的構建［J］.南昌大學學報(人文社會科學版)，2014(7):75.