論南京國民政府時期的檢察偵查制度

魯 寬

江蘇省鎮江市潤州區人民檢察院，江蘇 鎮江 212004

檢察偵查權即檢察機關享有的偵查權力，由此形成的檢察偵查制度是檢察制度的重要組成部分。南京國民政府承接清末及北洋時期的探索，發展出了一套較為嚴密的檢察偵查制度，但由于諸多因素的限制，其實施效果不盡理想，從而為后世留下諸多思考和教訓。

一、南京國民政府檢察偵查制度的內容

現代檢察制度創立之初，檢察官即負有偵查職責，至1808年法國《刑事訴訟法典》頒布之時，檢察偵查制度基本成型。清末變法修律，檢察制度傳入中國，檢察偵查制度亦開始在天津等城市運行。1906年，清政府頒行《大理院審判編制法》，其第7條規定:“大理院及直轄各審判廳、局，關于證據事件須調查者，可隨時逕由本院會商民政部所轄巡警廳，使巡警單獨或協同本院以下直轄檢察官調查一切案件。”①這是中國首部規定檢察偵查制度的法律文本，明確賦予了檢察官刑事案件的偵查權(與警察共享)。北洋時期，政府繼承并強化了檢察偵查制度，在1914年頒行的《增定檢察廳調度司法警察章程》中規定“京外憲兵隊官長警察廳總監或廳長(順天府尹觀察使)縣知事，各于其所管轄區域內為司法警察官，其實施偵查犯罪之權與地方檢察官同。”②同時，該章程亦明確警察官長、憲兵官長軍士為司法警察官，輔助檢察官實施偵查。

囿于種種限制，北洋時期的法制發展略遭波折，立法進程裹足不前，司法建設嚴重倒退，全國大部分檢察廳被裁撤，上述規定幾乎成為具文，檢察偵查制度的實踐情況與文本規定截然不同。南京國民政府成立后，法制發展回到正軌，檢察廳與審判廳合并組建成各級法院，檢察官在各法院中行使檢察權，檢察偵查制度真正開始在司法實踐中大規模實施。根據南京國民政府時期的相關法律規定，此一時期的檢察偵查制度具有如下特點:

第一、偵查權由檢察官而非專門的檢察機關享有。南京國民政府成立后，裁撤了全國各級檢察廳，將檢察官并入審判廳組建了各級法院。國民政府在訓令中稱:“體察現在國情參酌各國法制，實無專設機關之必要，……將各級檢察廳一律裁撤，所有原日之檢察官暫行配置于各該級法院之內，暫時仍舊行使檢察職權?！雹塾纱?，南京國民政府時期的檢察官是在其所屬首席檢察官的領導下行使偵查權，沒有專門的檢察機關負責刑事偵查。這是南京國民政府時期該制度的重要特征。

第二、檢察官分享偵查權演變為檢察官獨享偵查權。南京國民政府于1928年頒行的首部《刑事訴訟法》規定:“縣長、公安局長和憲兵隊長官，于其管轄區域內為司法警察官，有偵查犯罪之職權，與檢察官同，但于查獲犯罪嫌疑人后，除有必要情形外，應于三日內移送該管檢察官偵查。”④這表明，檢察官和縣長、公安局長和憲兵隊長官共享刑事案件的偵查權，檢察官是刑事案件偵查主體之一而非唯一。1935年施行的新《刑事訴訟法》修改了這一規定:“左列各員于其管轄區域內為司法警察官，有協助檢察官偵查犯罪之職權:1、縣長、市長;2、警察廳長、警務處長或公安局長;3、憲兵隊長官。前項司法警察官，應將偵查之結果，移送該管檢察官?！雹葸@一表述顯示出檢察官獨自享用偵查權，縣長、市長、警察廳長等僅協助檢察官偵查案件，他們不是獨立的偵查主體。

第三、檢察官可動用其他力量開展偵查活動。根據南京國民政府時期的刑事訴訟規定，檢察官可動用縣市長、警察、憲兵等人員開展偵查活動。其具體情況筆者總結如下:

必須指出，根據規定，司法警察官和司法警察“知有犯罪嫌疑者，應報告該管檢察官，但得不待其指揮，逕行調查犯人犯罪情形及必要之證據”。⑥故上圖中的“協助”、“指揮”和“命令”不是絕對和機械的。

二、南京國民政府檢察偵查制度的弊病及其原因

南京國民政府時期的檢察偵查制度在司法實踐中存在著諸多弊病，為當時社會各界所詬病。主要有如下幾個方面:

——檢察偵查形式過于簡單。在司法實踐中，檢察官往往被動地等待警察移送案件，很少主動出擊調查案件真相。對于移送來的案件，一般采用訊問方式進行偵查，形式單一簡單，難以實現偵查目的。

——檢察偵查秩序非常混亂。在南京國民政府的制度設計中，檢察官須與縣市長、警察、憲兵隊等單位密切配合開展偵查活動，但實際上雙方的配合效果很差，陷入了公文往返的惡性循環。廈門大學教授張慶楨認為“每一偵查起訴，公文往返必須經歷數種機關或更迭數次程序，不僅案件稽遲人民多受羈累，而被告人往往乘此機會翻供串證飾詞狡辯詐偽，多端真相混淆莫可究詰，不如以偵查之時即為審判之候發奸摘伏較為直捷”，⑦故此其主張取消檢察制度。人們如此評論檢察偵查制度——“檢察官之職務，專在搜尋犯罪，其所謂偵查，無非以逮捕管收為能事，每經過一度之偵查，恒有一二良民墮落信用，喪失名譽，甚且中人之資，一朝蕩盡，其結果非但不能減少犯罪，且有增加犯罪之趨向?！雹鄵耍鲝埲∠麢z察制度。

源自西方的檢察偵查制度之所以在南京國民政府時期出現如此嚴重的弊端，原因是復雜多樣的，既有制度設計方面的因素，亦有制度環境方面的問題:

——檢察官不具備相應的偵查能力。偵查是一項復雜的技術工作，偵查主體應當具備相應的偵查能力。民國時代的人們已經意識到此點——“凡一切犯罪如經歷時日，則罪證散佚，存在莫究，且犯罪手段方法之巧妙，與文明之進步相伴，犯人于行前預防發覺，深謀苦慮，無所不用其極，冀使偵查之困難，而在實施犯罪行為后，亦多利用各種巧妙之利器，湮滅罪證，故從事偵查，務須迅速敏捷，努力于證據之搜集保全，所不俟論”⑨。但南京國民政府時期的檢察官，無論從人員數量、辦案水平和經費保障方面，均無法承擔起刑事偵查的重任，故只得選取耗時耗力最少的訊問作為偵查手段，刑訊逼供、冤假錯案從制度上就難以避免。

——檢察官無法受助、指揮、命令警察。例如在刑事訴訟案件中，檢察官多需指揮或命令警察開展偵查活動，但實際上此點根本無法實現。南京國民政府十分重視警察隊伍，將其地位擺在了和軍隊一樣的位置，遠遠超過檢察官。蔣介石將警察和軍隊視為其統治的兩翼，他說:“警察是政治的中堅，因為政治之基礎在社會，政治能否進步，警察要負根本的責任……現代警察地位，尤其在中國，具有超越一切的地位?！雹庠谶@種思想指導下，檢察官指揮、命令警察開展偵查，無異于天方夜譚。有學者研究了地方法院刑事案件的受理情況，統計發現絕大部分案件系警察偵查后移送檢方，檢察官指揮警察繼續偵查的情況則比較罕見。?

三、南京國民政府檢察偵查制度的反思

南京國民政府的檢察偵查制度，雖然在制度設計上比較完善，但在司法實踐中卻效果欠佳，為后人留下諸多思考和教訓。

第一，檢察偵查制度的設定應以偵查能力為基礎。偵查能力是偵查主體在偵查活動中所具有的發現、獲取犯罪證據、抓獲犯罪嫌疑人、完成偵查任務的能力。偵查權無論賦予給誰，其首要要求應是其具備相應的偵查能力。南京國民政府時期檢察偵查制度弊端的重要原因即是檢察官不具備相應的偵查能力卻是偵查權的唯一主體，此歷史教訓應當吸取。當前，學界對我國目前檢察偵查權的分配進行了熱烈的討論，但相對忽略了檢察能力這一重要因素。我們應當認真盤點檢察機關在人員配置、設備配套和技術使用方面的情況，再以此為基礎設定檢察機關應對哪些案件享有偵查權。目前檢察機關雖然對貪污受賄等案件享有偵查權，但其偵查能力并不完備，故應先解決偵查能力欠缺的問題，再討論偵查權分配的問題。

第二，偵查權與公訴權進行適當的隔離。南京國民政府將偵查權視為公訴權的附庸?！靶淌略V訟法采用彈劾主義，由檢察官行使公訴權。公訴權之行使，即提起公訴，提起公訴應為相當之準備，故須搜集關于犯人與犯罪之內容及處罰條件訴訟條件之證據而調查闡明之，此種搜集保全之程序，謂之偵查?！?當時人們對檢察制度的反感主要來自檢察官濫用公訴權，“經檢察官偵查之案件而起訴者，不過十分之三、四，不起訴者占十分之六、七”。?這提示我們:在檢察機關負責偵查案件中，應通過相應的制度設計，確保偵查權與公訴權保持適當距離，對于不起訴的案件，應嚴格審查和控制。

第三、應對檢查偵查權進行全面的監督制約。南京國民政府將檢察官作為偵查權的唯一主體，同時實施審檢合署，喪失了對檢察官的監督和制約。警察是檢察官的附屬，法官是檢察官的同事，如此一來，刑事訴訟中應有的分工、配合、監督、制約機制喪失了，司法腐敗和冤假錯案就難以避免。我國當前若改革檢察偵查制度，此點必須十分重視，著力解決好上級監督隨意、社會監督乏力等問題，構建起嚴密完善的對檢察機關的監督制約機制。

［注 釋］

①大理院審判編制法［A］.吳宏耀，種松志主編.中國刑事訴訟法典百年(1906—2012)［C］.北京:中國政法大學出版社，2012.

②增定檢察廳調度司法警察章程［A］.閔釤編.中國檢察史資料選編［C］.北京:中國檢察出版社，2008.

③裁撤各級檢察廳并改定檢察長名稱令［A］.閔釤編.中國檢察史資料選編［M］.北京:中國檢察出版社，2008.

④刑事訴訟法［N］.廣東民政公報，1928-12-24.

⑤中國法規刊行社編審委員會編:＜六法全書＞，1948年1月.

⑥中國法規刊行社編審委員會編:＜六法全書＞，1948年1月.

⑦最高人民檢察院研究室編.資產階級學者對檢察制度存費問題的見解［Z］.檢察制度參考資料(第2編舊中國部分)，1980.

⑧最高人民檢察院研究室編.資產階級學者對檢察制度存費問題的見解［Z］.檢察制度參考資料(第2編舊中國部分)，1980.

⑨徐朝陽.刑事訴訟法通義［M］.北京:商務印書館，1934:158.

⑩師維.警察法若干問題研究［M］.北京:中國人民公安大學出版社，2012:54.

?唐華彭.鎮江地方法院研究(1928—1949)［M］.北京:中國法制出版社，2014:142.

?徐朝陽.刑事訴訟法通義［M］.北京:商務印書館發行，1934:157.

?最高人民檢察院研究室編.資產階級學者對檢察制度存費問題的見解［Z］.檢察制度參考資料(第2編舊中國部分)，1980.