完善失地農民社會保障的措施研究*

林宣佐

東北農業大學文法學院，黑龍江 哈爾濱 150030

一、引言

土地是人類賴以生存和發展的最基本的物質基礎，也是廣大農業生產者的生產資料和生計源泉。但是，隨著我國經濟建設的快速發展和農村城市化進程的加快，征收土地就成為發展大局所需和城市建設的必要條件，農村集體土地被大量征用、農民，勢必造成失地農民越來越多的局面。據預測，2020年中國失地農民總數將超過1億，部分失地農民將逐漸陷入“種田無地、上班無崗、低保無份”的生活窘境。如未對這個特殊群體妥善安置，隨時都可能引發社會矛盾和沖突，久而久之必將影響著社會的穩定和安全，不利于建設以人為本的和諧社會。本文探討了失地農民的權益流失和保障問題，希望可以引起更多人對失地農民權益保障問題的關注。

二、正確認識失地農民的社會保障問題

目前，關于我國失地農民的問題還沒有完全建立起系統的保障體系，僅有部分經濟發展良好、財政充足的省市建立了具有針對性的社會保障，而經濟欠發達的多數省市多采取的是一次性貨幣交易，總而言之，全國范圍內的失地農民社會保障情況令人堪憂，失地農民的社會保障工作需要盡快建立完善和落實。首先，迫切需要建立、健全失地農民的社會保障制度，這是維持失地農民長期、基本生活的需求。根據信訪部門的數據反映，受理總數的70%左右是征地糾紛的問題，這其中多數群眾反映的都是征地補償問題。其次，部分失地農民失地的同時即成為失業者，很多“農轉非”的失地農民進入城鎮務工，但是由于他們自身的文化素質和勞動技能普遍偏低，體制上也不能及時被納入城鎮失業保險保障的范疇，因此，失地農民很容易變成城市中沒有社會保障的失業人口。

城鎮化是由傳統農業社會向現代城市社會發展的歷史過程，我國城鎮化過程中，農村社會保障(包括農民養老保險、農村合作醫療和農村最低生活保障制度)取得了良好的發展勢頭。但是，失地農民與城鎮居民在社會保障方面還存在很大的差距，主要表現在以下幾方面:首先，農村以養老、醫療為重點的社會保障工作覆蓋面窄，社會化程度低;其次，農村社會保障資金籌措不足，主要靠縣財政和鄉村集體經濟投入;再次，農村社會保障基金管理缺乏法律保障、缺乏約束，這就造成了資金的使用存在風險大、難以解決保值增值的問題;最后，農村社會保障管理分散，城鄉分割、條塊分割、各自為政。可見，深入研究當前制約城鎮化進程的失地農民社會保障問題，不斷探尋新的機制、對策，不斷縮小失地農民和城鎮居民在社會保障方面的差距，對于保證城鎮化持續、快速、健康發展具有重要意義。

三、失地農民社會保障現狀與問題

隨著經濟的快速發展，失地農民群體數量仍將呈上升趨勢。切實保護失地農民的利益，解除失地農民的后顧之憂，幫助失地農民上長期穩定的生活，是城鄉社會穩定和農村經濟協調發展的關鍵所在。

我國社會保障制度基本包括兩大部分:一是完全由國家財政支撐的項目，包括對社會脆弱群體的救助、對軍人及其軍烈屬的優撫安置、對無依無靠的孤、老、殘、幼、疾人員以及社會大眾舉辦的社會福利和有關的社區服務，完全屬于國民收入再分配范疇，充分體現社會公平，二是由于用人單位、職工個人繳費、國家給予適當補助的三方共同籌資的項目，包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險等，屬于社會保險范疇，其中，養老保險和醫療保險實行個人賬戶與統籌相結合，其他三項項保險屬于完全統籌的項目。與前項內容比較，我國現行社會保險是在勞動者與用人單位建立勞動關系的基礎上實行的，既體現公平與效率，又注重權利與義務相結合。而我國失地農民的社會保障存在以下的現狀與問題。

第一，政府征地手段行政化，市場機制無從體現，我國村民自治的實踐尚未完善，鄉鎮對村委會工作的指導、協調、監督多少帶有行政干預的色彩;第二，各級政府參考征地用途作為重要依據而制定的土地補償標準相差較大，失地農民補償標準較低，征地補償的金額有限;第三，多數失地農民屬于文化低、資金少(無)、缺少技術的封閉群體，就業問題十分突出;第四，失地農民失去了穩定的經濟來源，生活質量因失地而受到不同程度的損害和影響，大部分失地農民的老年家庭是靠征地補償款來維持生活，他們對今后的醫療、養老保障、子女教育等問題都存在著憂慮;第五，失地農民的弱勢地位和較低的組織程度，造成了他們爭取社會保障、就業權、財產權以及政治文化、教育等合法權益的能力欠缺，造成了他們的訴求和意愿難以引起決策層的重視;第六，失地農民意識轉變滯后，他們大多對“保險”不信任，加之支付保費后在短時間內不能見到效果，明顯表現出了養老意識不足的普遍問題。

四、失地農民合理利益保障的對策

土地是農民生活和發展的物質基礎，是其生計安全的最后保障。完善土地征用制度，妥善解決失地農民的社會保障問題，可以促進城鎮化的推進和社會的安定繁榮。建立起“經濟補償、社會保障、就業服務”三位一體的模式，把握好“公共利益”的維度，完善征地補償機制，規范土地征用制度和農村房屋拆遷的法律條款，是解決失地農民生存和發展問題的根本途徑。

《憲法》中有規定:“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！闭枰浞挚紤]農村經濟發展和農民收入增長的實際情況，不斷地建立、完善征地補償和利益分享機制，適當提高補償標準，《土地管理法》的征地補償項目和標準要實事求是、與時俱進。適度調整不同時期、不同地區的征地補償標準的差異，征地需要依據地段、地類、用途進行補償，切實保障農民的權益。

按照建立土地征用與勞動力安置、社會失業和養老保險制度相結合的機制運行。建立健全失地農民社會保障機制，籌措失地農民社會保障基金是重中之重，做到?？顚Ｓ糜谑У剞r民的民最低生活保障、養老保障、醫療保障和就業保障。不斷地規范農村集體土地征用費管理，嚴格實行專款專用，切實地發展集體經濟，解決失地農民的就業和生活問題。

政府收縮職能，重在監管，充分發揮市場機制的作用，堅持市場化運作，加大發展鄉鎮企業和第三產業的力度。全面推行市場化就業，為失地農民創造良好的就業環境，不斷加強失地農民自身素質的建設，幫助失地農民積極市場化就業是解決失地勞動力的根本途徑。政府需要不斷地打破城鄉就業二元體制，然后依據市場化原則，建立城鄉統一的、平等的勞動力就業市場，同時給予失地農民優惠的就業政策、適當的政策傾斜和智力支持。營造農村人力資源開發的良好環境，不斷地轉變農村單一的農村教育模式，開展多層次、全方位的農村教育，切實發展農村職業教育和成人教育培養和提升農民的文化素質和技術水平，按照不同的年齡階段和文化層次，針對性地安排不同的培訓內容，實施就業技能培訓，提高就業競爭力，大力發展農村的精神文明事業，在內因上切實提高農村人口的整體素質，實現“體力型”人力向“技能型”、“智能型”的轉變，逐步為城鄉結合部的建設奠定人才基礎。另外，加快就業服務信息網絡建設，建立城鄉勞動力市場信息服務體系，從而做到就業信息的及時傳遞。引導和教育失地農民轉變觀念，鼓勵農民自主創業、就業。

五、結語

我國失地農民的社會保障體系已經日趨完善，但是隨著城鎮化的高速發展，失地農民的數量和社會保障問題會日趨嚴峻。政府首先需要加強失地農民社會保障的立法工作，解決失地農民的社會保障問題，制定完善的社會保障制度，幫助失地農民這個社會弱勢群體提供法律援助，幫助他們建立暢通的渠道，以平等地享有行政救濟的權利，并用法律的手段保護其權益，這樣才能真正做到為民謀利益。根據區域的不同，切實建立起失地農民的最低生活保障，加強家庭養老，健全社會養老保障體系，從根本上解除失地農民的后顧之憂。建立健全失地農民的醫療保障，堅持政府籌辦，集體組織，人人參加的原則;堅持國家扶持，多方籌資的原則;堅持互助共濟，保障適度的原則;堅持照顧一般，確保重點的原則。同時，為失地農民提供更多的受教育和培訓機會，盡快地幫助失地農民在市場經濟中站穩腳跟。

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